臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1860號104年3 月26日辯論終結原 告 王哲真被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年10月13日院臺訴字第1030149067號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人越南國人李玉娟於民國102 年7 月12日在越南辦理結婚登記，旋迭持結婚證書向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下簡稱駐胡志明市辦事處）申請文件證明及訴外人李玉娟來臺居留簽證。該辦事處以原告等經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下簡稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，分別以103 年4 月23日胡志字第1030000924 0號不予受理原告之文件證明申請（下簡稱原處分1 ）及第00000000000A號函駁回訴外人李玉娟簽證申請（下簡稱原處分2 ；又原處分1 、2 下簡稱原處分）。原告與訴外人李玉娟不服原處分，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）本案應審酌者乃在於原告與李玉娟是否有已結婚之事實及目的，而據以申請結婚文件證明及簽證。查原告以年逾65歲，雖隨著年齡的增長，體力及記憶逐漸退化，加上從未接受政府單位面談，臨場緊張導致陳述不清，此乃正常狀況，並非原告進行虛偽陳述或刻意隱瞞。次查被告面談的問題都在細節上打轉，例如，第一次在越南碰面有沒有給女方錢、給多少錢？當晚睡在哪裡？每週打幾次電話？上開問題，一個年逾65歲的老人，如何能在面談的壓力之下回答精確，而一個越南籍女子，又如何能在面談官咄咄逼人的情境下，準確無誤地回答面談前四、五個月發生的事情？
（二）按駐外機構在審查外籍配偶以結婚為目的之申請案件時，應該要有更多的同理心去看待申請人，而非先入為主地認定所有申請案都是要來臺從事不法。一個年逾65歲的老人能在異國找到陪伴他度過晚年的伴侶，非常難能可貴，縱然要付出金錢代價，且非常容易被外人的刻板印象污名化，但應考慮年長單身者只是渴望晚年時有所依靠。況原告並非軍公教退休人員，沒有退休金，將來過世後，遺眷沒有遺屬年金可領取，對國家不會帶來負面影響及財政負擔，與許多大陸新娘嫁給老榮民，將來領取遺屬年金之狀況不同。再按原告並非社會底層的弱勢族群，不會淪為被利用假結婚的人頭，更不會帶給社會許多負擔及問題。原告原生子女均已長大成人，有正當工作、生活小康，亦盼望原告在晚年能有伴侶互相扶持。
（三）查原告從102 年1 月經人介紹，看到李玉娟的照片，深感心儀，從而於同年3 月在李玉娟胞妹的引薦之下，前往越南與李玉娟碰面，雙方一見鍾情，嗣於同年5 月再次前往越南提親後即刻舉辦婚禮，並設宴邀請當地親友參加，同年7 月第三次至越南隆安省司法廳面談後取得結婚證書，同年10月第四次前往越南向被告駐胡志明市辦事處提出李玉娟來臺申請，並進行首次面談，103 年1 月第五次前往越南，至被告駐胡志明市辦事處進行第二次面談，103 年
4 月第六次前往越南，至被告駐胡志明市辦事處進行第三次面談。原告為了能娶李玉娟回家，親自前往越南六次，每次花費數萬至十萬元不等，若非真心希望能與李玉娟在臺灣一起生活，豈會如此耗費心力與金錢。且李玉娟年近40歲，不可能以姿色來臺淘金，如有幸在臺灣工作，在社會缺乏人力的情況下，豈非美事一樁？試問目前有多少越南新娘流落風月場所，難道被告在有備而來的有仲介教導的面談下給與通過而假結婚來臺淘金，被告本末倒置，應自行檢討。被告對原告真實的婚姻處處刁難，不以情理看待，原告絕不會做出違背良心之事。
（四）綜上，原告與李玉娟之婚姻絕非造假，是真實婚姻，為此提起行政訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。２、被告應依原告103 年4 月15日文件證明申請表、李玉娟
103 年4 月15日中華民國簽證申請表作成准予驗證及核發簽證之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤。按司法院釋字第613 號解釋、第585 號解釋與第391 號解釋，簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，而不能就相關事項進行司法審查之判斷。近來法院諸多有關簽證爭議案件之判決，一方面固不否認簽證核發與否係屬「政治問題」（即行政權之核心領域），但另一方面卻又以其屬行政處分行為、涉及人民家庭團聚權之保障等為由而認得受司法審查，其論述顯然自相矛盾且與前揭司法院大法官解釋意旨相牴觸。有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關連之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸我國外國護照簽證條例第12條規定及其立法理由，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。又針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之問題，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即有明文，準此可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家行政權之合法行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3 條第3項第2 款規定，有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。此外，依外國護照簽證條例第12條第1 項規定，有關簽證准駁之判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
（二）退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合。
１、按行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第2 項規定，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，必須因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。再參最高行政法院100 年度判字第1981號判決及101 年度判字第944 號判決，在撤銷訴訟，處分之相對人或法律上利害關係人必須因該行政處分而有權利或法律上利益受到侵害之情形，始得謂具訴訟權能；在課予義務訴訟，當事人須有公法上請求權始具訴訟權能，不具有公法上請求權者既不得請求作成一定之行政處分，則行政機關未作成該行政處分，對其權利或法律上利益自無任何影響。又上述所稱權利或法律上利益，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益，始足當之。
２、依西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13條、世界人權事務委員會根據公民與政治權利國際公約第40條第
4 款通過之一般性意見第15號外國人權一節以及司法院大法官釋字第558 號解釋意旨可知，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。再者，西元1966年聯合國大會通過並經我國於西元2009年批准之經濟社會文化權利國際公約第10條第1 款，然而，有關人民入出國境係屬前揭公民與政治權利國際公約所規範之「公民與政治權利」，而非屬上開經濟社會文化權利國際公約所規範之「經濟社會文化權利」，是以一國之國民是否享有入境他國之基本人權，自應以前揭公民與政治權利國際公約為依歸，換言之，外國人縱為本國國民之配偶，亦不得援引上開經濟社會文化權利國際公約，而主張享有入境本國之公民與政治權利。況且，上開經濟社會文化權利國際公約亦明白揭示婚姻關係雙方當事人間在主觀上必須具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下因締結婚姻關係所成立之家庭，始屬該公約所要儘力保護與協助之對象。
３、又按最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議，由於簽證之准駁僅發生外籍配偶得否入境我國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外籍配偶與我國籍配偶間締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或其我國籍配偶，均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害云云。
４、末按，外國護照簽證條例第12條明文規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1 項所臚列之12款事由僅係依法得駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處依法並無核發簽證之作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，本院應依據行政訴訟法第107 條第3 項規定及最高行政法院90年6 月份、103 年8 月份庭長法官聯席會議決議之意旨，以判決駁回之。
（三）被告駐胡志明市辦事處依據面談結果，認原告與越南籍李玉娟之婚姻難認屬實，李玉娟來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1 項第
4 款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合。
１、按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款、同條例施行細則第5 條第3 項規定及外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2 款規定，被告或駐外館處於受理簽證申請時，依法即應審酌當事人對申請來我國之目的是否有作虛偽陳述或隱瞞，而有損害我國國家利益之虞。復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。衡酌外國人以與我國國民結婚為由申請依親居留簽證，非僅關涉我國國民一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，外國護照簽證條例第12條第1 項明文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
２、查訴外人李玉娟為越南籍，以與原告結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證，渠等同時以辦理簽證為由，申請結婚文件證明。被告駐胡志明市辦事處考量其申請目的均為使李玉娟來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5 條第3 項規定要求申請人面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。渠等於102 年10月23日、
103 年1 月9 日及4 月16日接受面談結果，雙方就下列事項之陳述互有出入或前後反覆：( 1)原告原稱102 年3 月
2 日首次赴越拜訪李玉娟家，當日未給李玉娟家人紅包或金錢，夜宿李玉娟家係住在其父母房間，第3 次面談改稱首次赴越即與李玉娟同房住宿；李玉娟稱原告赴越當日未給其家人紅包，惟當晚給其新臺幣2 萬元，作為住宿其家期間之家用，原告住在其房間，其睡外面，第3 次面談復稱原告住宿其家均單獨一房。( 2)原告第2 次面談稱首次見面與李玉娟可一般對話；李玉娟稱雙方溝通須由介紹人翻譯。經面談人員請雙方現場模擬對話，李玉娟幾乎無法完整對話，雙方顯無法溝通。( 3)原告原稱102 年5 月1日交給李玉娟等值新臺幣20萬元之美鈔，從中支付結婚金飾及給代辦人之10萬元費用，第2 次面談改稱5 月1 日赴越辦理結婚事宜，全部給付李玉娟新臺幣10萬元；李玉娟原稱原告5 月1 日交給其新臺幣5 萬元，用以支付結婚金飾費用，未就辦理文件付費給任何人，第2 次面談改稱部分證件託人代寫，由其支付20萬越盾，第3 次面談又稱原告5 月1 日交給其新臺幣10萬元。惟渠等申請表所附越南文件代辦人資料記載代辦人為阮文然，代辦費用為800 美元。( 4)原告稱其第1 次面談前於102 年10月20日赴越，給李玉娟生活費新臺幣5 萬元；李玉娟稱當日原告給其新臺幣1 萬5 千元。( 5)原告第2 次面談稱雙方2-3 天電話聯絡1 次；李玉娟稱1 週通話1 次，第3 次面談一致改稱平均3-4 天聯絡1 次。( 6)原告稱雙方已討論並有李玉娟來臺外出工作之結論；李玉娟稱雙方曾討論過其先上課，再決定是否外出工作，有經渠等簽名確認之面談紀錄影本附原處分卷可稽。衡酌前述所詢事項均屬雙方共同經歷之重要往來及結婚事實暨共同討論之未來規劃，部分為面談前甫發生之事，理應印象鮮明，卻各為不同或前後反覆之陳述，且有所陳與申請文件不符之情況，顯與常理有悖。所稱記憶力不佳，語言不通，金錢全交付李玉娟處理，李玉娟有所顧忌說詞保留云云，尚無法排除前述陳述不一之疑慮。被告駐胡志明市辦事處質疑渠等婚姻真實性，並非無據。
３、從而，被告駐胡志明市辦事處依據面談結果，審核原告與李玉娟於面談時有諸多陳述不一之處，婚姻難認屬實，李玉娟來臺目的可疑，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，駁回李玉娟簽證申請，於法尚無不合。
（四）被告駐胡志明市辦事處在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告與李玉娟間之婚姻關係真實性顯有疑慮，李玉娟申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回李玉娟之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使李玉娟得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回李玉娟之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，認定原告申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使李玉娟得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於程序上即不受理原告之申請，於法並無不合。
１、按外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1 項、第14條及其立法理由、第15條規定可知，基於維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，縱使文書上之簽章屬實或文書形式上確屬存在，若其申請目的或文書內容有違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，被告及駐外館處依法「應」（按：被告及駐外館處就法定不予受理事由存在與否，實有進行審查之法律上義務）不予受理其申請，亦即從程序上駁回其申請，此與經審查並無法定不予受理事由後，因調查認定文書上之簽章不實或文書形式上並不存在，而從實體上駁回其申請，兩者性質截然不同，應嚴予區分。此外，為避免誤認經被告及駐外館處受理並驗證簽章屬實或形式上存在之文書，其文書內容即無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，故於上開條例中明定，文書縱經被告及駐外館處驗證，但其文書所載內容仍不在證明之列，以貫徹維護文書驗證之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益之立法目的。準此，自不得援引上開條例第15條規定，作為反推被告及駐外館處不得實質審查有無同條例第11條第1 項第3 款所定不予受理事由之依據云云。
２、查實務上申請驗證外國人與我國國民間外國結婚文件之目的，係為符合該外國人以「依親」為由申請居留簽證之前提要件，換言之，文件證明申請表上之申請用途雖記載為「在臺使用」或「戶籍登記」，但其申請文書驗證之最終真實目的乃來臺居留，並非單純辦理戶籍登記而已。因此，基於簡政便民之考量，被告及駐外館處爰將結婚文件證明與依親居留簽證之申請合一處理，而依外國護照簽證條例施行細則第5 條規定，被告及駐外館處得要求申請人面談，遂以同一面談結果分別作為判斷文件證明申請應否受理及簽證申請應否准許之基礎，自無不妥。換言之，縱認被告及駐外館處對於文件證明申請案不得實施面談，但非不得參採簽證申請案實施面談所知悉之事實。況且，如前所述，被告及駐外館處就文件證明之申請有無法定不予受理事由存在，實有進行審查之法律上義務，故被告駐外館處依法自得透過面談或其他實質審查方式，據以判斷其申請目的或文書內容究竟有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事。
３、從申請人所提相關申請文件一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益者，即可不予受理其申請，則基於舉輕以明重之法理，經被告駐外館處透過面談或其他實質審查方式認定申請人刻意隱瞞其違反我國國家利益之真實申請目的或文書內容者，當然更應不予受理其申請。是以，自不得因上開規定有「明顯」二字，逕謂僅於一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益之情形，始得不予受理，反而於非一望即知但其申請目的或文書內容亦違反我國國家利益之情形，卻仍須受理云云，否則不僅與論理法則有違，更與前揭立法理由所載「為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益」之立法目的明顯有悖。其次，如前所述，由於實難期待僅憑被告及駐外館處即可毫無遺漏地審查其申請目的或文書內容有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，故為減輕被告及駐外館處之審查義務與責任，始於上開規定中特別加入「明顯」二字。再者，同一法律用語在不同法律規定中，其所代表之法律意涵不盡全然相同，因此，司法院釋字第499 號解釋雖謂：所謂明顯，係指事實不待調查即可認定等語，惟其特別解釋「明顯」二字之目的，係為區別行為之違法瑕疵須達何種程度始可逕認該行為不生其應有之法律效力，換言之，不論其行為之違法瑕疵是否已達「明顯」程度，其處理結果均屬相同（即透過行使撤銷權或確認其自始當然無效之方式，以使該行為不生其應有之法律效力），是以，若強將前揭大法官解釋有關「明顯」之定義套用於上開規定中，而謂必須其申請目的或文書內容不待調查即可認定有違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事始得不予受理，否則即應一律受理云云，則其法律解釋與適用實屬有誤。
４、末查，被告駐胡志明市辦事處審核原告與李玉娟之面談結果，因認定渠等間婚姻關係之真實性顯有疑慮，同時衡酌外國人以與國人結婚依親為由申請來臺，將影響國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故基於國家整體利益考量，駁回李玉娟之來臺簽證申請。準此，有鑑於國內戶政機關受理結婚登記申請時，並未實質審查當事人間在主觀上有無結婚之真意，尤其就涉外婚姻事件而言，因依涉外民事法律適用法第46條但書規定，有關結婚之「方式」，亦即婚姻關係成立之形式要件（例如：結婚儀式、結婚登記等），依當事人一方之本國法或舉行地法亦為有效，故國內戶政機關僅憑婚姻關係當事人任一方持經驗證之外國結婚證書，即准予在國內「補辦」結婚登記，但依該條本文規定，有關婚姻關係成立之實質要件（例如：結婚真意、禁婚親限制等），仍應符合各該當事人之本國法始屬有效。是以，在簽證申請案件中因已認定原告及李玉娟間之婚姻關係真實性顯有疑慮，李玉娟申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回李玉娟簽證申請之情形下，若在文件證明申請案件中卻又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持經驗證之越南結婚證書在國內辦理結婚登記，並使李玉娟得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回李玉娟來臺簽證申請時所欲維護之國家整體利益相衝突，是被告駐胡志明市辦事處依外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，以原告之申請目的（即持經驗證之越南結婚證書在國內辦理結婚登記，並使李玉娟得據此申請依親居留簽證來臺）明顯違反國家利益為由，不予受理有關驗證渠等間越南結婚證書之文件證明申請，於法自無不合。
（五）綜上所述，原告對就原處分2 並非法律上利害關係人，原告起訴亦不合法，因此原告之訴顯不合法且無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之聲明陳述詳如上述，因此本件首要爭點，乃被告不予受理原告文件證明申請及駁回訴外人李玉娟簽證之原處分是否合法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按文件證明條例第3 條第1 款規定：「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。」；第5條第1 項第3 款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」；第11條第1 項第3 款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」
２、外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……」同條例施行細則第5 條第3 項規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」
３、外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點（下簡稱面談作業要點）第11點第2 款規定：
「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開面談作業要點係外交部為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例及上開文件證明條例之立法目的無違（前述最高行政法院102 年度判字第654 號判決意旨亦採相同見解），本院自予尊重。
４、再按文件證明條例第11條第1 項第3 款及第14條第1 項規定之立法理由謂：「為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，爰於第1項規定主管機關或駐外館處應不予受理文書驗證申請之情形。基於維護我國法律秩序及國家利益，爰為第3 款規定。」、「主管機關或駐外館處辦理文書驗證時，依國際慣例原則上係在申請驗證之文書上直接為驗證及註記。若經驗證不實者，自應駁回其申請。此與第11條未經審酌、核對簽章是否不實即不予受理（程序駁回）情形者不同，爰為第1 項規定。」等語，可知，為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益，避免損害他人或公眾利益，主管機關或駐外館處應先審查是否有應不予受理文書驗證申請之事由，若經主管機關或駐外館處審查後，認有應不予受理文書驗證申請之事由，即應不予受理，毋須再辦理文書驗證。蓋國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發自與國家利益攸關。倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定不予受理其文件證明之申請，即無不合。故被告若以原告等有應不予受理文書驗證申請之事由，應不予受理，即毋須再辦理後續之文書驗證，自無文件證明條例第12條有關文書驗證方式規定之適用。至於於文件證明條例第3 條之立法理由雖謂：「文書驗證係為便利有跨國使用需要之文件，可透過文書製作國及文書使用國之驗證程序，產生跨國使用之形式效力。……各國主管驗證機關及其駐外機構辦理跨國文書驗證，均係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在之程序，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。」等語，僅係針對文件證明條例第12條規定之受理文書驗證申請後應為之文書驗證方式而言，與文件證明條例第11條第1 項第3 款規定之自始不受理文書驗證之申請，兩者顯有先後適用順序之別，不能混為一談（參照最高行政法院103 年度判字第
569 號判決意旨即採相同見解）。因此原告主張文書內容真正與否與結婚真偽不在被告所為文書驗證證明之範圍，應先敘明。
５、司法院釋字第612 號解釋：「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」而最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「行政訴訟法第5 條第2 項……人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條……第12條……同條例施行細則第6 條……據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23 條第1 項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第10條第1 款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
（二）兩造下開事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
１、原告與訴外人李玉娟等於102 年7 月12日在越南辦理結婚登記（結婚證書詳原處分卷第19頁）。原告先於102 年10月22日持結婚證書向被告駐胡志明市辦事處申請文件證明（原處分卷第1 頁）及訴外人李玉娟來臺居留簽證（原處分卷第2 頁）。旋再於103 年4 月15日（即本件訟爭申請案）），原告持結婚證書，向被告駐胡志明市辦事處申請文件證明（原處分卷第13 0頁），另訴外人李玉娟則於同日檢附相關證件向被告駐胡志明市辦事處申請申請來臺居留簽證（原處分卷第131 頁）。
２、被告駐胡志明市辦事處，則分別於102 年10月23日、103年1 月9 日、103 年4 月16日（面談紀錄詳原處分卷第90-93 頁、第121-128 頁、第148-151 頁）對原告與李玉娟進行面談，並認原告及李玉娟間就下列事項之陳述互有出入或前後反覆：
⑴原告原稱102 年3 月2 日首次赴越拜訪女方家，當日未給
女方家人紅包或金錢，夜宿女方家係住在女方父母房間，第3 次面談改稱首次赴越即與女方同房住宿；李玉娟稱男方赴越當日未給其家人紅包，惟當晚給女方新臺幣2 萬元，作為住宿女方家期間之家用，男方住在女方房間，女方睡外面，第3 次面談復稱男方住宿女方家均單獨一房。⑵原告第2 次面談稱首次見面與女方可一般對話；李玉娟稱
雙方溝通須由介紹人翻譯。經面談人員請雙方現場模擬對話，女方幾乎無法完整對話，雙方顯無法溝通。
⑶原告原稱102 年5 月1 日交給女方等值新臺幣20萬元之美
鈔，從中支付結婚金飾及給代辦人之10萬元費用，第2 次面談改稱5 月1 日赴越辦理結婚事宜，全部給付女方新臺幣10萬元；李玉娟原稱男方5 月1 日交給女方新臺幣5 萬元，用以支付結婚金飾費用，未就辦理文件付費給任何人，第2 次面談改稱部分證件託人代寫，由女方支付20萬越盾，第3 次面談又稱原告5 月1 日交給女方新臺幣10萬元。惟渠等申請表所附越南文件代辦人資料記載代辦人為阮文然，代辦費用為800 美元。
⑷原告稱其第1 次面談前於102 年10月20日赴越，給女方生
活費新臺幣5 萬元；李玉娟稱當日男方給其新臺幣1 萬5千元。
⑸原告第2 次面談稱雙方2-3 天電話聯絡1 次；李玉娟稱1週通話1 次，第3 次面談一致改稱平均3-4 天聯絡1 次。
⑹原告稱雙方已討論並有女方來臺外出工作之結論；李玉娟雙方曾討論過其先上課，再決定是否外出工作。
３、被告駐胡志明市辦事處依據上開面談資料（即原告與陳玉娟間陳述互有出入或反覆之處），以原告等經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，分別以103 年4 月23日胡志字第10300009240 號及第00000000000A號函不予受理原告之文件證明申請及駁回訴外人李玉娟簽證申請（即原處分，原處分卷第169-170 頁即原處分2 、第171-172 頁即原處分1）。原告與李玉娟不服，分別提起訴願，經訴願決定併案駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
（三）再按國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發自與國家利益攸關。倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依文件證明條例第11條第1項第3 款規定不予受理其文件證明之申請，即無不合（最高行政法院102 年度判字第654 號判決意旨即採相同見解）。因此若依外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點第11點第2 款規認為面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，則為維護國家利益自得不予簽證，同時亦可不予文書認證，亦應再予敘明。
１、經查原告申請文件證明（文書驗證），係為供其越南籍配偶李玉娟申請簽證面談，即李玉娟至「我國依（探親）親（按簽證）面談」之用（詳原處分卷第130、131頁）。而國人之外籍配偶申請來臺依親居留，如前述非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故原告配偶李玉娟居留簽證之核發與國家利益自屬有關，倘原告與外籍配偶李玉娟間之婚姻真實性如因面談時雙方對結婚重要事陳述不一或虛偽不實等顯有疑義，自不足以認定雙方具有結婚之真意，而認越南國人民李玉娟有假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依前揭規定自得不予受理原告文件證明之申請。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與原申請簽證目的不符之案例，因此簽證及文件證明主管機關即被告為落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。考量國人及其外籍配偶係同時申請結婚文件證明及簽證，目的即為申請來臺，基於簡政便民，被告爰將本件原告申請之結婚文件證明及其越南籍配偶李玉娟來臺依親居留簽證之申請案件合一處理，並以同一面談結果作為判斷文件證明及簽證申請之基礎，核並未違法，應先敘明。
２、次查本件原告與其越南籍配偶李玉娟對交往結婚等婚姻重要事實有前開本院認定事實（詳理由四（二）２所示）之不一致。而上開事實又係配偶雙方共同經歷、理當印象深刻之重要往來事實，卻各為不同或前後反覆之陳述，並有與申請文件不符之情況，顯與常情不合。至原告所稱年齡大記憶力不佳，語言不通，金錢已全交付女方（李玉娟）處分，女方有所顧忌說詞保留等語，然均無法排除原告與越南國配偶李玉娟間有關彼此間對結婚重要事陳述不一情事。因此被告原處分1 以本件原告與越南籍李玉娟間所稱結婚之真意，結婚真實性及越南籍配偶李玉娟申請依親來臺目的容有疑慮，參照前開文件證明條例第5 條第1 項、第11條第1 項第3 款規定及面談作業要點之說明，併基於維護國家利益考量，被告原處分1 不予受理原告文件證明之申請，經核尚未違法。
３、同理並參照上開說明可知，本件原告配偶李玉娟申請被告核發簽證，亦因原告與李玉娟結婚真實性及越南籍配偶李玉娟申請依親來臺目的容有疑慮，參照前開外國護照簽證條例第12條第1 項、同條例施行細則第5 條第3 項及前開面談作業要點之說明，亦因認被告否准李玉娟簽證之申請（原處分2 ），並未違法。
（四）又外國結婚文件之取得並不困難，若雙方並無結婚真意，而接受面談者若事前經過指導演練，極可能絕大部分陳述相同，故若「只要有結婚文件、照片且絕大部分陳述相同，即不能認定為非真實婚姻」屬實，相信所有申請人均可通過面談，面談制度無啻淪為虛設，故本件被告所屬駐越南胡志明市辦事處以前述面談記錄中，原告與其越南籍配偶李玉娟間對交往、聯繫、結婚等重要事實之陳述互有出入而為不利之認定，亦為面談採證之本質。本院審查文書驗證時（亦應與審查簽證時相同），採低密度審查結果，自亦不能認文件證明條例僅規定形式審查，而不能審查上開事項。末查，原告於訴願時及本院審理時，所提出之結婚時相關照片，核與本件前述文件證明條例第5 條第1 項、第11條第1 項第3 款規定及面談作業要點及基於維護國家利益考量等，基於面談結果而不予受理原告文件證明之申請，無直接關連，亦應敘明。
五、有關原處分2 部分基於下列理由，原告之訴亦應駁回：
（一）承上開說明，本件原告與其越南籍配偶李玉娟對交往結婚等婚姻重要事實有前開不一致情事，因此被告依據外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定駁回李玉娟簽證申請，本未違法。
（二）另按：
１、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條定有明文。
又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（參照最高行政法院75年判字第362 號判例）。而夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為上開規定之利害關係人。因此外國人嫁與國人為配偶，申請居留簽證事件，經遭主管機關駁回後，形式上對國人而言不存有駁回處分，且該國人亦未因該駁回處分而有權利或法律上利益直接受損害，自無提起行政訴訟之（原告）適格，同時亦無與外國人合一確定之情事（102 年度判字第628號判決意旨亦採相同見解）。再按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。故最高行政法院69年4 月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。行政訴訟法第10 7條第2 項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1 項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。本院69年4 月30日庭長評事聯席會議『應以裁定駁回或應以判決行之例示情形若干則』之決議，除當事人適格及保護必要要件外之其餘部分，暫不予討論。」此有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議可資參照。因此欠缺原告當事人適格，自應由行政法院以經言詞辯論後，以判決駁回原告之訴。
２、又最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「行政訴訟法第5 條第2 項……人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條……第12條……同條例施行細則第6 條……據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第
1 項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第10條第1 款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
（三）查本件原告雖為越南國人民李玉娟之配偶，但就本件原處分2 言，仍非法律上利害關係人（詳前述最高行政法院10
3 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議），因此參照上開說明，原告主張因配偶李玉娟無法來臺同居之損害，衡情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益直接受損害，原告不服原處分2 提起之本件課予義務訴訟，核自屬當事人不適格且欠缺權利保護必要，其訴為無理由，應予駁回。
六、綜上並參照上開說明，被告依據面談結果，認原告與越南籍李玉娟間難認具有結婚之真意，其結婚真實性及李玉娟來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，以原處分1 認為本件原告申請不符合文件證明條例第11條第1 項第3 款（申請目的違反我國法令、國家利益或有其他不當情形），而不予受理其文件證明之申請，及以原處分2 駁回李玉娟簽證之申請，核均未違法；訴願決定予以維持，亦無不合；原告仍執前詞訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為判決之基礎事證已經明確，兩造提出之其他攻擊防禦方法及舉證，雖經審酌核與上開判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
書記官 陳德銘