臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1882號104年3月11日辯論終結原 告 吳武明被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人 黃心潔
李家明被 告 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 蔡明興（董事長）訴訟代理人 陳怡錚 律師上列當事人間電信法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年10月8日環署訴字第1030063001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項定有明文。查本件原告起訴時原係提起撤銷訴訟，嗣於本院審理中，因獲悉被告宜蘭縣政府所作成之原處分即停止電信服務6 個月之行政處分，於起訴後之104 年1 月17日已執行完畢而無回復原狀之可能，原告乃變更訴之聲明為請求確認原處分為違法之訴( 見本院卷第71頁) 。依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定，及被告等對於原告所為訴之變更，並無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸前開規定，原告所為訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告宜蘭縣政府所屬環境保護局稽查人員於民國（下同）10
3 年3 月11日在宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○號（頭城交流道下）建築物牆面上，發現原告繫掛之大型廣告物（長約9 公尺之牆面帆布廣告以鐵絲繫掛），造成環境污染情形，核認該廣告物有礙景觀；其上登載聯絡電話號碼「0000-000000」作為廣告宣傳使用，乃拍照存證，並向被告台灣大哥大股份有限公司（下稱台灣大哥大公司）查得該電話號碼係由原告所承租及管理使用，被告宜蘭縣政府依電信法第8 條第3項規定，以103 年6 月26日宜環廣字第103019號裁處書（下稱原處分）通知被告台灣大哥大公司，停止提供上開廣告物登載之電話電信服務6 個月（自103 年7 月18日起至104 年
1 月17日止）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告以民宅繫掛之帆布表達內容純係表明言論表達人之身份，並無關選舉之目的，亦無廣告之性質，應為憲法言論自由所保障。況被告宜蘭縣政府非廣告物主管機關，無權依電信法對原告繫掛之廣告物裁罰，且被告宜蘭縣政府101 年9 月
3 日府廢環字第1010023121號公告係廢棄物清理法授權訂定之行政命令，逾越「廢棄物清理法」第27條第11款授權之目的，為無效之行政命令。是被告宜蘭縣政府依據電信法第8條第3 項規定所為之行政處分，違反中央行政機關組織基準法第5 條第3 項、地方制度法第19條規定，抵觸憲法第23條之比例原則及司法院大法官會議第566 號解釋之法律保留原則，違法侵害原告行使憲法第11條保障之言論自由、憲法第12條保障之秘密通訊自由及憲法第15條保障之人民財產權，為違法之行政處分。又被告台灣大哥大公司原係民營公司，未具行政機關之行政執行公權力，也無配合非電信法主管機關之義務，惟竟配合被告宜蘭縣政府違法停止原告之行動電話0000000000門號電信服務，自為被告宜蘭縣政府違法行為之共犯，爰依行政訴訟法第7 條之規定，請求渠等共同負擔損害賠償之責等情。並聲明求為判決：㈠確認原處分違法。㈡被告宜蘭縣政府與被告台灣大哥大公司應共同賠償原告新台幣( 下同) 500 萬元。
四、被告宜蘭縣政府則以：本件違法繫掛廣告物之地點為宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○號，在頭城鎮公所公告「指定清除地區」範圍內，任何人於該指定區域內，皆應遵行廢棄物清理法第27條所禁止之行為，倘有違反，即應受罰，惟被告宜蘭縣政府所屬環保局稽查人員於當日稽查時發現原告於上開地點繫掛有礙景觀之廣告物，並登載電信服務號碼作為宣傳手段，被告宜蘭縣政府依法裁處停話6 個月，並無不合。又系爭廣告物之固定方式係將帆布以鐵絲繫掛於牆面上之鐵製勾環，並非以支架固定，非屬建築法7 條與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2 條所規範之廣告物，而系爭廣告物繫掛於上開公告所禁止之區域內，應受廢棄物清理法之規範。依廢棄物清理法第4 條規定，被告為廣告物主管機關，被告依法裁罰，亦無不合，並無侵害其言論自由權、秘密通訊自由權及財產權等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告台灣大哥大公司則以：依電信法第8 條第3 項及電信事業配合廣告物主管機關停止廣告物登載之電信服務注意事項第4 點規定，被告台灣大哥大公司於本件停止電信服務之行政處分中，並無公權力委託之情形存在，其地位應屬「行政助手」，其必須在委託機關即被告宜蘭縣政府的監督下，以委託機關的名義辦理行政業務，其無權作成或撤銷行政處分，原告以其為被告自屬當事人不適格，則原告此項附帶之賠償請求，失所附麗等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告所繫掛之上開帆布是否屬於廣告物？被告宜蘭縣政府依電信法第8 條第3 項規定予以裁處，有無違誤？原告請求被告等共同賠償原告500 萬元，有無理由？
七、本院之判斷：㈠按「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物
上登載自己或他人之電話號碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣告物主管機關得通知電信業者，停止提供該廣告物登載之電信服務。」電信法第8 條第3 項定有明文。觀其立法理由為「違法者隨意四處張貼廣告物，嚴重破壞市容景觀，影響環境衛生、生活品質甚鉅，且違法者一犯再犯，防不勝防。為杜絕此一歪風，爰增訂第3 項，明定電信事業得依廣告物主管機關之通知，停止提供該廣告物登載之電信服務。」是其規範之目的，在於為維護市容景觀及環境衛生，乃以最簡便有效率之手段，達到禁絕張貼廣告物之目的。所謂廣告物係指載有廣告之物，而廣告則指一切不針對特定對象的公告，不以商業廣告為限，舉凡公益廣告、旅遊廣告、競選廣告均屬之。次按廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」又宜蘭縣政府101 年9 月3 日府環廢字第1010023121號公告規定：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為。依據：廢棄物清理法第3條及第27條第11款。公告事項：一、訂定機關：宜蘭縣政府；二、訂定依據：廢棄物清理法第3 條、第27條第11款；三、公告事項：㈠本縣省道台9 線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者，依廢棄物清理法第50條規定處罰。㈡本公告自101 年9 月15日起施行。」( 下稱宜蘭縣政府公告，見原處分卷第30頁)另宜蘭縣頭城鎮公所95年5 月16日頭鎮清字第0950006114號公告：「主旨：公告本鎮『指定清除地區』範圍有關事項。依據：廢棄物清理法第3 條、第11條第1 項及第27條第1 項各條款之規定辦理。公告事項：……。二、本鎮『指定清除地區』範圍包括全鎮24里行政區域內，皆為本鎮指定清除地區。……。」( 下稱頭城鎮公告，見原處分卷第29頁) 。末按廢棄物清理法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市)為縣( 市) 政府」。
㈡經查，原告於宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○號建物外牆繫掛巨
幅帆布，其上除刊有原告及余宗珮之照片外，並有「2014新人新願景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」「2014基隆市長親民黨參選人、吳武明博士、2012副總統連署參選人、2010台北市長候選人，以及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」「基隆市○○路○○○ 號」「0000-000000 」等字樣( 下稱系爭廣告物) ，此為原告所不爭執，並有照片乙紙附卷可稽( 見本院卷第72頁、原處分卷第33頁) ，因其繫掛之地點位於宜蘭縣頭城交流道下台9 線交叉口，該處為交通要道，來往車輛眾多，上開帆布顯然為一種不針對特定對象的公告，不問其內容是否涉及商業利益或有無競選之性質，自屬廣告物，要可認定。次查，系爭廣告物所繫掛之地點即宜蘭縣○○鎮○○路○ 段○○號為頭城鎮公所公告所公告之「指定清除地區」，且系爭廣告物之繫掛行為，係屬宜蘭縣政府公告所公告「本縣省道台9 線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為」。是以，原告有擅自設置有礙景觀之系爭廣告物，並於其上登載自己之電話號碼，作為廣告宣傳之違章行為，亦可認定。從而，被告依電信法第8 條第3 項及宜蘭縣政府違規廣告物停止電信服務裁罰基準規定，以原處分通知電信業者即被告台灣大哥大公司，停止提供系爭廣告物登載之電信服務6 個月，核諸前揭規定，於法並無違誤。
㈢原告雖主張被告宜蘭縣政府非廣告物主管機關，無權依電信
法對原告繫掛之廣告物裁罰；系爭廣告物並無關選舉之目的，亦無廣告之性質，應為憲法言論自由所保障；宜蘭縣政府公告逾越廢棄物清理法第27條第11款授權之目的，為無效之行政命令；原處分違反比例原則、法律保留原則，並侵害原告言論自由、秘密通訊自由及憲法所保障之人民財產權云云。經查：
⒈依電信法第8 條第3 項規定，得通知電信事業者，停止提供
該廣告物登載之電信服務者，為廣告物主管機關。原處分係認定原告所繫掛之系爭廣告物違反廢棄物清理法相關規定，依該法第4 條規定，其主管機關在縣（市）為縣（市）政府，被告宜蘭縣政府即係廣告物主管機關，其依法裁罰，並無不合。又系爭廣告物因繫掛於指定清除地區，被告宜蘭縣政府據以裁處乃該系爭廣告物之繫掛行為經認定為污染環境行為，業如前述，並非因系爭廣告物之內容有何不妥之處，而予以裁處，是與言論自由無涉。原告指稱原處分違反憲法所保障之言論自由，當非可採。
⒉按行政程序法第150 條第1 項規定：「本法所稱法規命令，
係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」查宜蘭縣政府公告係依據廢棄物清理法第3 條、第27條第11款所訂定，乃係針對多數不特定人民就一般事項反覆發生法律效果之規定，具有反覆性、抽象性以及不特定性之性質，係屬法規命令。核其公告事項禁止於宜蘭縣省道台9 線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物，觀之此一規定，應係為確保該地區來往交通車輛駕駛視線之清晰，以免交通意外之發生，其目的為維護市容景觀及環境整潔，未有違反法律授權之目的，為合法之法規命令。此外，該規定並有保護人民生命及身體法益等公益，本應優先於個人財產法益。原告訴稱上開公告為無效之行政命令，原處分違反比例原則、法律保留原則、侵害憲法所保障之財產權、秘密通訊自由云云，洵屬無據。至原告指稱其所提訴願應由國家通訊傳播委員會管轄，因原告係請求確認原處分違法，核與訴願機關有無管轄權無涉，併此敘明。
㈣原告另以被告台灣大哥大公司配合被告宜蘭縣政府違法停止
原告之行動電話電信服務，自為被告宜蘭縣政府違法行為之共犯，爰依行政訴訟法第7 條之規定，請求渠等共同賠償原告500 萬元云云。惟按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條項固有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7 條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988 號判決參照）。查本件原告所提之行政訴訟經本院審理結果均認為為無理由，應予駁回，已如前述，是其合併請求損害賠償，亦失所據，應併予駁回。
八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告宜蘭縣政府依電信業法及宜蘭縣政府違規廣告物停止電信服務裁罰基準規定作成原處分，於法並無違誤，原告請求確認原處分為違法，為無理由，應予駁回。原告同時請求被告宜蘭縣政府與被告台哥大公司應共同賠償原告500 萬元，失所附麗，亦為無理由，應併予駁回。
九、至原告請求本院裁定停止訴訟，聲請大法官會議解釋，因本件所適用之法律或命令，並無牴觸憲法之疑義，自無裁定停止訴訟，聲請大法官會議解釋之必要。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 3 月 25 日
書記官 李依穎