臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1886號104年4月16日辯論終結原 告 集辰貿易有限公司代 表 人 張顯銘（董事）被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 簡余晏（局長）訴訟代理人 段時達
蕭奕帆上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年10月22日府訴一字第10309136400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人原為孫廷龍，訴訟中變更為簡余晏，業據
被告新任代表人簡余晏提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟
法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告接獲民眾檢舉「來台北Come Inn Taipei 」在臺北市○○區○○路○段○○號（下稱系爭建物）2 樓違規無照經營旅館業務，並檢具tripadvisor 網站刊登「來台北Come InnTaipei……價位（每晚）：NT$1 ,634-2,632 ……飯店類型：家庭式旅社……」等資訊。案經被告於民國（下同）103年4 月21日15時5 分派員前往上址進行稽查，因大門深鎖無法進入，被告乃以103 年5 月1 日北市觀產字第1033032410
2 號函請系爭建物所有權人說明使用現況，其中○姓共有人於103 年5 月8 日委由律師函復表示，該建物係由其他3 名共有人未經其同意而出租予原告使用，並檢附房屋租賃契約（租期自102 年1 月1 日起至106 年12月31日止）供核，復於103 年5 月15日函復表示原告將房屋隔成日租套房出租，且檢附原告103 年5 月14日開具品名為租金及金額新臺幣（下同）1,554 元之統一發票與現場房間照片計8 幀供參。另被告於agoda 網站查得「來台北（Come Inn Taipei ）」刊登客房照片、內部裝潢/ 設施照片，房型包括標準房、無窗雙人房、4 人房，經點選入住日期西元2014年4 月1 日，顯示標準房1 晚價格為1,790 元，4 人房1 晚價格為2,362 元，並有最新住宿評鑑，可依住客類型瀏覽住宿評鑑及評分等資訊，復於「來台北Come Inn Taipei 」臉書網站查得其刊登電話號碼0000000000及房間照片，並有「……短租長租皆可……租金費用：房間有窗〔2 人房〕：電洽（可接受短租）房間無窗〔2 人房〕：電洽（可接受短租）另有1 間4 人房〔價錢另洽〕Check in time ：3:00pm～6:00pm Check
out time：12：00pm……」等資訊，經被告函詢遠傳電信股份有限公司，查悉0000000000電話號碼持機人為原告。被告乃以103 年5 月19日北市觀產字第10330474600 號函通知原告於文到10日內陳述意見，該函於103 年5 月21日送達，惟未獲原告回應，被告爰依查得資料審認原告未申領旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其違規營業房間數在10間以下，依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以103 年6 月20日北市觀產字第10330515300 號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰9 萬元，並禁止其於系爭建物2 樓經營旅館業。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告雖未於準備期日及言詞辯論期日到場，惟依其起訴狀主張略以：
㈠被告未經查證即對原告裁處，顯然不當：
被告固然以tripadvisor 網站及agoda 網站刊有住房資訊，以及○姓房屋共有人之回函，認定原告涉嫌經營旅館業務，然上開網站並非原告所經營，其上刊登之內容，非原告所得左右，內容是否屬實，亦非無疑，況經被告於103年4 月15日派員前往現場進行稽查，該址大門深鎖無法進入，足證該址並未有檢舉函所稱之經營旅館業務事實，否則豈有可能在平常時間大門深鎖無法進入？至於○姓房屋共有人之回函內容，更與事實不符，蓋該○姓房屋共有人涉嫌侵吞遺產，與其他共有人交惡涉訟，為達報復其他共有人之目的，多次以不實內容對原告及其他共有人提起訴訟並敗訴確定，其提供予被告之內容，並非事實，被告未予查證逕予裁罰，並無合法依據。
㈡被告一方面稱該址大門深鎖，一方面稱經營旅館業務，顯然前後矛盾：
依發展觀光條例第2 條規定，觀光旅館業指經營國際觀光旅館或一般觀光旅館，對旅客提供住宿及相關服務之營利事業；旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業，已明定觀光旅館業與旅館業為不同之業務內容。又同條例第22條對觀光旅館業業務範圍設有規定，但對於旅館業則未規定。交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋（下稱99年12月29日令釋）：「除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」顯已逾越發展觀光條例第2 條規定，該解釋令應屬無效。縱認有效，然上開解釋既認為「以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為」，其前提事實仍應以不動產租賃方式經營為要件，本件原告並未有「經營」之事實，此經被告於103 年4月15日派員進行稽查屬實，則被告以原告涉嫌「經營」旅館業務，前後有所矛盾。
㈢原告將房屋合法轉租，並無被告所稱之經營旅館業務：
原告公司登記所營事業項目，包含國際貿易業、布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品批發業、文教、樂器、育樂用品批發業、布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業、文教、樂器、育樂用品零售業、不動產租賃業及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務，並未有旅館業務，故被告認為原告涉嫌經營旅館業務，恐有誤解。且原告所經營之不動產租賃業，係將房屋合法轉租予○○○○○有限公司使用，並非旅館業務之營業行為，業經臺灣臺北地方法院102 年度訴字第1867號、臺灣高等法院102 年度上易字第1270號民事確定判決所肯認，足證原告並無被告所稱之經營旅館業務，原處分顯有違誤。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：原處分撤銷。
四、被告答辯略以：㈠原告未向被告申領旅館業登記證，逕在系爭建物2 樓經營
旅館業務，被告依法裁處罰鍰，並命停止經營旅館業，並無違誤：
被告於103 年3 月28日接獲民眾透過局長信箱檢舉「來台北Come Inn Taipei 」違法經營日租套房，並提供訂房網頁等證據。經被告透過交通部觀光局「臺灣旅宿網後台管理中心」系統查詢結果並無位於該址之合法旅館資料，被告遂於103 年4 月21日下午3 時5 分派員前往稽查，現場大門深鎖無法進入。被告乃函請系爭建物所有權人說明該建物使用現況，同時並函查「來台北Come Inn Taipei 」於臉書網頁上之聯絡電話「0000-000000 」之持有人。嗣共有人闕○梅於103 年5 月8 日委請律師來函表示，系爭建物係由他共有人（即闕○桂、闕○貴、闕○雪）依民法第820 條以多數決之方式，未經其同意，出租予原告使用，並檢附房屋租賃契約（租賃期間自102 年1 月1 日起至
106 年12月31日止）供核，復於103 年5 月15日續提供8幀照片（含統一發票1 幀及現場照片7 幀）證明原告將房屋隔成日租套房出租，租金每日1,554 元。遠傳電信股份有限公司亦函復上開臉書網頁上聯絡電話之持機人為原告。另該臉書網頁簡介刊有「如果你在找套房‧短租長租皆可者‧大安捷運站1 分鐘路程‧有線液晶電視、衣櫃、冰箱、有線無線網路皆有﹝電腦請自行攜帶) 其它如盥洗用品、吹風機，飯店級的提供享受、保證乾淨清爽」、「租金費用：房間有窗﹝兩人房﹞：電洽( 可接受短租) 房間無窗﹝兩人房﹞：電洽（可接受短租）另有1 間4 人房﹝價錢另洽﹞Check in time: 3:00pm ～6:00pm Check outtime:12:00pm」等資訊；agoda 網站上並查有「來台北（Come Inn Taipei ）」刊登房間內部裝潢/ 設施照片、房型（「標準房」、「無窗雙人床房」、「4 人房」）、房價（經選取103 年4 月1 日入住1 晚，顯示「標準房- 必須按時入住和退房」，1 晚價格1,790 元，「4 人房」，
1 晚價格2,362 元）及多筆旅客住宿評價等網頁資訊。此外tripadvisor 網站上亦刊有「來台北Come Inn Taipei……價位（每晚）：NT$1,694-2,652……」等資訊。是以，原告為系爭房屋之實際管領使用人，上揭聯絡電話號碼亦為原告所持有，參據房屋共有人闕○梅之證述，及被告於網路上查得事證，原告經營旅館業務之違法事實，洵堪認定，被告依發展觀光條例第24條第1 項、第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，處原告9 萬元罰鍰，於法並無不合。原告主張網路上事證不能當作證據，惟卻未提出其他反證以實其說，被告確已盡調查之能事，原告所辯，顯非可採。
㈡原告雖主張係將房屋合法轉租予○○○○○有限公司使用
，且公司登記所營事業項目未載有一般旅館業，並未違法經營旅館業務云云，惟查：
現行登記係採「登記與管理分離」原則，以及廢除營利事業統一發證制度，換言之，有無實際經營旅館業務，與是否登記有一般旅館業項目無涉，公司行號固得向登記機關辦理營業項目「一般旅館業」登記，惟倘欲經營旅館業務，仍須向地方主管機關申領旅館業登記證始得營業，此觀發展觀光條例第24條第1 項規定自明。原告主張未登記一般旅館業，即未經營旅館業，顯係推諉卸責之詞，不足採據。另參據房屋租賃契約及臺灣高等法院102 年度上易字第1270號民事確定判決載以「……至闕○桂固證稱：系爭房屋共4 層，5 樓是木造的半閣樓，4 、5 樓是我女兒跟張顯銘租的，所以我就住在裡面等語，然闕○桂等將系爭房屋全棟出租予集辰公司後，集辰公司僅將一樓部分轉租予被上訴人（即○○○○○有限公司），自得就其餘樓層為使用、收益，或再轉租予他人……」等語，可知原告應係向闕○桂等3 人承租系爭建物全部（1 樓至5 樓），並將4 、5 樓出租予闕○桂的女兒，1 樓出租予○○○○○有限公司，至於2 樓並未出租予○○○○○有限公司，原告以前詞置辯，不足採信。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有103 年4月21日被告民眾檢舉案勘驗紀錄表、系爭建物共有人闕○梅委請張立業律師提出說明之律師函暨其提供之房屋租賃契約、原告開立品名為租金之統一發票及現場（包括房間）照片、遠傳電信股份有限公司查復行動電話基本資料、相關網頁及「Come Inn Taipei 來台北」臉書資料、臺灣旅宿網後台管理中心查詢資料、系爭建物登記謄本、被告103 年5 月19日北市觀產字第10330474600 號陳述意見通知函、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：原告有無在系爭建物2 樓經營旅館業務？被告認原告違反發展觀光條例第24條第1 項規定，依同條例第55條第
3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以原處分裁處原告罰鍰9 萬元，並禁止其於系爭建物2 樓經營旅館業，於法有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為
直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」發展觀光條例第3 條定有明文。是依該條例所定，直轄市層級之主管機關於本件為臺北市政府，而臺北市政府業以93年11月23日府交四字第09305099900 號公告「本府將下列法規中有關本府權限事項委任本府交通局，以該局名義執行之：㈠發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條條至第55條、第61條及第69條。……」嗣再以96年10月15日府交三字第09634117500 號公告「原由本府交通局辦理觀光管理業務之管轄權權限，變更由本府觀光傳播局辦理之事項，自96年9 月11日起生效。」（原處分卷第6~7 頁），是被告自有作成原處分之權限，合先敘明。
㈡次按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指
觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」、「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」、「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」為行為時發展觀光條例第2 條第8 款、第24條第1 項、第55條第3 項、第66條第
2 項、第67條所明定。又旅館業管理規則第1 條規定：「本規則依發展觀光條例第66條第2 項規定訂定之。」、第
2 條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、第3 條第3 項規定：「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」、第4 條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」發展觀光條例裁罰準則第1 條規定：「本標準依發展觀光條例第67條規定訂定之。」、第2 條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」、第6 條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」而該表項次一有關未領取旅館業登記證而經營旅館業，房間數在10間以下者，係處罰鍰9 萬元，並禁止其營業。經核旅館業管理規則、裁罰準則分別係基於發展觀光條例第66條第2 項、第67條規定之授權訂定，其授權事項具體明確，前揭規定亦未逾越授權範圍，且與母法規定及其立法意旨無違，均得適用。
㈢再交通部99年12月29日令釋以：「發展觀光條例第2 條第
8 款及旅館業管理規則第2 條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」係交通部立於發展觀光條例之中央層級主管機關之地位，就該條例第2 條第8 款「旅館業」應如何認定所為解釋，核其內容與相關法律規定暨立法意旨無違，應可適用。原告主張上開令釋已逾越發展觀光條例第
2 條規定，該解釋令應屬無效云云，非屬可採。㈣查本件被告因接獲民眾檢舉「來台北Come Inn Taipei 」
在系爭建物2 樓違規無照經營旅館業務，經以交通部觀光局之臺灣旅宿網後台管理中心系統查詢結果並無位於該址之合法旅館資料（原處分卷第18頁），遂於103 年4 月21日下午3 時5 分派員前往稽查，因大門深鎖無法進入（原處分卷第17頁），乃以103 年5 月1 日北市觀產字第10330324102 號函請系爭建物所有權人說明使用現況（按系爭建物為4 層樓之加強磚造建物，所有權人見原處分卷第50頁之建物登記謄本），其中所有權人之一闕○梅委託張立業律師先後以103 年5 月8 日、103 年5 月15日律師函向被告表示「系爭房屋由其他共有人闕○桂、闕○貴、闕○雪未經本人同意，逕以所謂多數決方式，擅自與集辰公司及其法定代理人張顯銘（即目前非法經營旅館業之人）簽訂租約……」、「系爭房屋2 、3 樓目前遭集辰公司隔成日租套房出租，租金每日1,554 元……」，並提供原告與闕○桂、闕○貴、闕○雪於101 年12月25日簽訂之房屋租賃契約（租賃標的為全棟房屋全部，租期自102 年1 月1日起至106 年12月31日止）、原告於103 年5 月14日開立品名為租金（金額1,554 元）之統一發票及現場（包括房間）照片7 幀供被告參酌（原處分卷第19~25 頁）。另被告亦於agoda 網站查得「來台北（Come Inn Taipei ）」刊登客房照片、內部裝潢/ 設施照片，房型包括標準房、無窗雙人房、4 人房等資訊（原處分卷第29~32 頁），經被告操作點選入住日期西元2014年4 月1 日後，顯示標準房1 晚價格為1,790 元，4 人房1 晚價格為2,362 元，並有最新住宿評鑑，可依住客類型瀏覽住宿評鑑及評分（原處分卷第41~42 頁）；且「來台北Come Inn Taipei 」臉書刊有房間照片及「短租長租皆可」、「有線液晶電視、衣櫃、冰箱、有線無線網路皆有……其他如盥洗用品、吹風機，飯店級的享受、保證乾淨清爽」、「租金費用：房間有窗（2 人房）：電洽（可接受短租）、房間無窗（2人房）：電洽（可接受短租）、另有1 間4 人房（價錢另洽）Check in time:3:00pm～6:00pm Check out time:12:00pm 」及連絡電話0000-000000 等資訊（原處分卷第27~28 頁），而上開電話號碼經被告函詢遠傳電信股份有限公司結果，持機人為原告（原處分卷第26頁）。是被告依行政程序法第102 條規定，以103 年5 月19日北市觀產字第10330474600 號函通知原告陳述意見（原處分卷第1 頁），並於該函合法送達原告（原處分卷第2 頁），逾期未獲原告回應後，參據前開查得資料，審認原告有未依法領取旅館業登記證即在系爭建物2 樓經營旅館業之事實，洵非無據。從而，被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以原處分裁處原告罰鍰9 萬元，並禁止其於系爭建物2 樓經營旅館業，於法尚無不合。
㈤原告雖執詞主張如前，惟查本件被告係依據檢舉資料、系
爭建物所有權人闕○梅之陳述及其提供之房屋租賃契約與統一發票等證物，及被告於網路上查得事證，綜合審認後認定原告有違反發展觀光條例第24條第1 項規定之事實，已詳述如前，原告主張被告未經查證即認定事實，且所認事實前後矛盾云云，核不足採。又依卷附系爭建物登記謄本所載，該建物為4 層樓之建物（原處分卷第50頁），原告係租賃該建物全棟房屋，亦有房屋租賃契約在卷可參（原處分卷第20頁），而觀諸臺灣高等法院102 年度上易字第1270號民事確定判決「三、兩造不爭執事項：……㈢被上訴人（按即○○○○○有限公司）向集辰公司承租系爭房屋（按即臺北市○○區○○路○段○○號1 樓），系爭房屋現由被上訴人占有使用中」之記載（原處分卷第47頁反面），可知原告僅係將系爭建物1 樓轉租予○○○○○有限公司，此並不影響本件原告在系爭建物2 樓違法經營旅館業之認定，原告稱其所經營之不動產租賃業，係將房屋合法轉租予○○○○○有限公司使用，並非旅館業務之營業行為云云，係故意將系爭建物不同樓層之使用狀態予以混淆，顯非可採，前開民事確定判決亦不足採為有利於原告之認定。至於原告依公司法辦理之所營事業項目登記，與依發展觀光條例第24條第1 項規定應申領之旅館業登記證，係屬二事，原告徒以其公司登記所營事業項目未有旅館業務，資為主張其未經營旅館業務之論據，亦無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 15 日
書記官 張正清