臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1961號104年4 月2 日辯論終結原 告 皇宇科技股份有限公司代 表 人 李昌茂（董事長）訴訟代理人 曾國龍 律師
廖涵樸 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 張佩璘
林品妤上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國103 年11月20日院臺訴字第1030153657號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依檢舉調查結果，以原告於「SKINFOOD彩妝保養專賣」加盟廣告宣稱「北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等……持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在100~250 萬元左右」、「SKINFOOD平均月營業額分別都維持在100~160 萬元左右」（下稱系爭廣告），就服務之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定；並於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」等重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以民國103 年7 月17日公處字第103093號處分書命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）30萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告刊登於官方網站及1111創業加盟網之系爭加盟廣告內容，原處分認違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項之違法，惟查：
１、按行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則第5點、第6點、第7點、第8點規定，該處理原則旨在具體化公平交易法第21條規範之內涵，以供被告處理相關案件之參考，於行政自我拘束之原則，被告自應加以遵循。根據上開案件處理原則規定，系爭表示是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告時之客觀狀況，及相關交易相對人之認知判斷之，且以普通注意力為準，並應考慮該表示是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定；除非該表示引人錯誤之意圖明顯，如該表示客觀上有多重合理之解釋，而其中一義為真者，即非不實。( 最高行政法院100 年度判字第1604號判決意旨可資參照) 可知，除原告主觀上顯具利用系爭廣告以引人錯誤之意圖外，否則如系爭廣告客觀上有多重合理之解釋時，且其中一義為真實者，即不得以公平交易法第21條相繩。
２、茲查，系爭加盟廣告所載之內容可知，原告僅欲就系爭加盟廣告所載8 間例示加盟店之具體營業狀況，為合乎客觀現實之描述，顯與被告所稱服務內容有別，非屬公平交易法第21條第3 項之規範標的。退步言，縱認原告對其營業狀逛所為之陳述係屬服務內容，而有公平交易法第21條第
3 項之適用( 假設語，原告所否認) ，惟查：⑴細究系爭加盟廣告內文可知，廣告內文所載重點商圈及
重要商圈顯就不同營業狀態所為之陳述，亦即，系爭加盟廣告原意係指系該例示8 家加盟店業於全國「重要商圈」設有營業據點；而廣告更進一步強調經各該加盟業主之用心經營，於各該競爭激烈之「重點商圈」，均有廣告所稱之營業額佳績。是問，原告如欲表達系爭8 間加盟店均有達「平均月營額100-250 萬左右」之狀態者，廣告內文何不將前揭營業額之敘述密接於8 間例示加盟店名稱之後，更得使交易相對人清楚明瞭廣告所欲表達之關連性？又何以在營業額之表述係以「重點商圈」為之，而非延續前文，以「重要商圈」表示？顯見系爭加盟廣告有關營業額之表述並非包含該8 家加盟店之全部，而僅在指其中「競爭激烈之重點商圈」，在在足證被告顯對廣告文字之關連性有所誤認。
⑵縱系爭加盟廣告所載「平均月營業額100 萬元至250 萬
元」係就系爭8 間例示加盟店營業額所為之陳述，然「平均月營業額100 萬元至250 萬元」之計算基準，原告亦曾發函向被告機關說明其計算基礎係以3 年為基期(即原告與交易相對人所簽屬之加盟契約，均係以3 年為期之定期契約) ，自非被告擅自認定之1 年期為計算基礎，且如以3 年為基礎計算之結果亦將完全符合系爭加盟廣告內文所載營業額，依前揭被告自訂之處理原則第
7 條規定，在多重合理解釋情形，其中一義為真實者，實無任何引人錯誤，或虛偽不實之虞。
⑶再者，原告之所以會以3 年為基期計算廣告所載之平均
月營業額，除因加盟契約均係以3 年為期外，更係基於客觀事實基礎狀態下，以文字潤飾方式以達成其廣告預期之效應，甚且，我國法規除重未明文強制規定平均月營業額均須以1 年為計算基礎外，亦未有要求刊登廣告之業主，均須將其所有廣告細節，或計算公式於廣告內文明確表示，僅規定廣告內文所載之陳述非虛偽不實或引人錯誤即可，被告稱原告未於系爭廣告揭示開幕日期、計算方式及時間，作為加盟業主參考依據云云，進而認定原告以3 年為基期計算之平均月營業額，有虛偽不實或使他人陷於錯誤之嫌，除顯係刻意扭曲原告真意外，更難謂符合商業廣告之特性。
⑷今縱以1 年期為基準計算系爭8 間例示加盟店之平均月
營業額( 假設語) ，其就系爭加盟廣告刊登前之計算結果亦與廣告內文所載之文字，亦即「平均月營業額『分別』都維持在$100-250萬元『左右』」相符，甚且，既稱為「平均之月營業額」，實不應僅以某些月份未『完全』符合廣告內容所載之宣稱，即率為認定虛偽不實甚或引人錯誤之嫌，換言之，縱部分月份之月營業額與系爭加盟廣告內文所載平均月營額有些許差異之存在，亦顯難謂為一般交易相對人甚或一般社會大眾以普通注意力難以理解之差距，爰依前揭判決實務與行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則第5 點之規定，實難認系爭廣告有任何虛偽不實或引人錯誤之嫌。
⑸尤以甚者，各加盟契約成立之前，為使潛在加盟業主充
分了解各該加盟地區之實際經營、商業交易狀況，均就個案加盟地區計算進貨補助之每月損益平衡點，並經原告詳加告知後，且加盟業主亦充分知悉後，方與原告簽具同意書，甚且，細究檢舉人與原告所約定之損益平衡點亦僅有302,083 元整，甚或系爭同意書所列舉案例之營業額亦僅有80萬元整，均足證原告主觀上實無利用系爭加盟廣告以引人錯誤之意圖。
⑹又被告於解釋系爭廣告時，亦自行加諸系爭廣告所未明
文「開幕日起」之條件，以檢視系爭8 間加盟店是否係自開幕日起即穩定獲利達3 年以上，且每月營業額均達
100 萬元以上云云，惟原告自訴願階段時起，即陳明系爭加盟廣告之文意係指，系爭8 間例示加盟店均「曾」穩定獲利超過3 年，且「平均」月營業額均維持在100-2 50 萬元「左右」，甚無自「開幕日起」字樣，此參系爭廣告文義即明，今原處分除未敘明任何理由以闡明何以自行加諸系爭廣告所未載之「開幕日起」條件外，甚且廣告內文亦載明「平均月營業均維持100-250 萬元『左右』」，何以被告得自行無視前揭廣告文字，而跳脫於文義解釋最大範圍之外，並率以認定系爭廣告有虛偽不實及引人錯誤之虞耶，被告除業已超脫文義解釋之範圍外，更難謂其認事用法毫無違法之虞。
３、被告從未正視原告之訴求，亦即，當系爭廣告有多種合理解釋之空間時，且原告主觀上實無任何利用系爭廣告引人錯誤之意圖時，被告何以忽視前揭判決實務及其所定之行政規則，而率將被告以公平交易法第21條相繩，此不僅無視其身為行政機關具有行政自我糾正以維護當事人權益之義務外，更係刻意忽視行政自我拘束原則及行政法院裁判之實務，又將因被告認事用法之草率，實難體現公平交易法第1 條揭櫫「確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」之意旨，不得不辨。
（二）被告又以原告於個別加盟磋商過程中，未以書面揭露「所有縣(市)同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」云云為由，認原告以口頭輔以網站資料揭露的方式即屬足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，率將原告以公平交易法第24條相繩，惟查：
１、按公平交易法第1 條及公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則第2 點、第5 點規定（註：原公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則）可知，公平交易法之立法目的無非係以，確保市場公平競爭、促進經濟安定與及維護總體經濟利益之繁榮為主，至於保護個人權益僅係該法之附帶保護利益，顯非主要規範之標的，且須當行為人於交易市場所為之行為「足以影響交易秩序」時，方有公平交易法之介入，否則仍須回歸消費者保護法或民法等規定請求救濟，於此陳明。
２、茲查，原告雖於1111創業加盟網及官方網站均有刊登系爭加盟廣告，惟當潛在加盟業主因受系爭廣告吸引後，欲單獨與原告洽商後續加盟事宜時起，即屬雙方當事人就個別具體經營狀況，或個別加盟契約條件所為之磋商，實與公平交易法適用無涉，換言之，原告與加盟業主之加盟契約條款簽訂、協商補助同意書之內容，甚或其他因各該加盟店址、經營狀況而異之加盟優惠方案，甚或重要個別交易資訊告知方式等，均屬原告就個別加盟業主之『特定性質所為個別非經常性之洽商事宜』，縱然雙方當事人於『加盟磋商階段』有任何實體或程序上之瑕疵，充其量至多僅得以民法或單純保護消費關係之消費者保護法尋求救濟，實難以「足以影響交易秩序」相繩。今原處分率以原告於「個別加盟磋商階段」未以「書面」揭露「所有縣( 市)同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」，而認原告涉犯公平交易法第24條概括規定云云，顯就公平交易法之規範標的與立法目的有所誤認。
３、退步言，縱認原告就個別消費關係所為之磋商亦屬公平交易法第24條之規範標的( 假設語，原告所否認) ，惟客觀上，原告係以口頭搭配即時更新之網站資料向加盟業主詳加說明前揭重要資訊，亦難謂該當影響交易秩序之顯失公平行為，詳述如下：
⑴參酌最高行政法院102 年度判字第90號、101 年度判字
第686 號判決意旨，又按「關於「維護消費者權益」方面，則應檢視系爭事業是否係以其相對優勢地位，利用欺罔或顯失公平之銷售手段，使消費者權益遭受損害，而合致足以影響交易秩序之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據」、「本條所稱欺罔係對於交易相對人，以積極「欺瞞」或消極「隱匿」重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為。……」、「本條所稱顯失公平：係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者。
其常見之具體內涵主要可分為三種類型：……( 三) 濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。」，公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則第2 點、第6 點、第7 點定有明文，基於行政自我拘束原則，被告自應以前揭行政規則判斷原告有無利用欺罔甚或顯失公平之手段，致使交易相對人遭受損害，而該當足以影響交易秩序之要件。
⑵查，原告確於101 年時依法將「所有縣( 市) 同一加盟
體系之數目、營業地址」資訊完整公開於公司之官方網站上供交易相對人查詢，甚且，佐以證人張恩達於他案民事案件（102 年度訴字第3297號確認本票債權不存在）事件，辯論程序時結稱「在跟加盟主洽談時我們會根據當時的店家情況準備相關資料，來跟加盟主做清楚說明，所以加盟店的店家數會依我們跟加盟主洽談的時間而不同，但是我們所有資料都會放在網站上，以原告(即本案檢舉人) 洽談時間點在101 年，所以我們就有說明過往的店家數，包括100 年時有在加盟店主所想要開的商圈曾經開過的威秀信義店，此外在100 年營業終止的門市還包括北市石牌店……，以上是在100 年終止的門市，不過因為加盟店營業終止的情況有很多原因，包括遷移、店面租約終止、加盟契約終止，所以不全然是單純的結束營業，因此我都會補充說明結束的原因，包括鳳山中山店他是遷移，所以該商圈還是有門市。」足認，被告一再陳稱原告未揭露其所掌握之重要資訊云云，顯就客觀事實有所誤認。
⑶再者，原告當初選擇以口頭搭配即時更新之網站資訊詳
細向交易相對人揭露前揭交易重要資訊，除係因加盟契約終止、解除原因甚多外，更難期待僅以乙紙書面即得精確統計甚或即時更新重要資訊，且有造成交易相對人誤會之虞。系故，原告方會選擇以實體層面顯更有利於交易相對人之方式，逐一向交易相對人詳加說明，並告知過往加盟店失敗之案例，並分析其原因，致使交易相對人於加盟契約簽署前更能確實掌握加盟品牌之狀況，及未來可能面臨之風險。雖程序上因不符合被告自行修訂之行政規則，要求以書面揭露之，而有程序上瑕疵之嫌，惟實難想像經原告以口頭搭配即時更新之網站資訊，充分揭露前揭交易資訊有何不利於交易相對人，甚或欺罔及顯失公平之虞。
⑷綜上，原告僅係未符合被告自行修定之加盟資訊揭露處
理原則，須以書面將前揭交易資訊向潛在加盟業主揭露，或於程序上有些許之瑕疵，然原告以口頭輔以即時更新之網站資訊方式揭露前揭重要交易資訊，且更進一步以口頭逐一分析終止、解除加盟契約之原因，實體上顯較書面揭露更為有利於當事人充分了解加盟經營之資訊及可能面臨之風險，揆諸最高行政法院102 年度判字第90號、最高行政法院101 年度判字第686 號判決意旨併輔以加盟資訊揭露處理原則之規範目的可知，原告除未積極欺罔甚或消極隱瞞外，而係以更有利當事人之方式揭露前揭重要交易資訊，且客觀上潛在加盟業主亦可經由原告之口頭詳細說明，並佐以即時更新之網站資訊，遠比書面更能充分了解「所有縣( 市) 同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」及其終止、解除加盟契約之原因等重要交易資訊，足認原告主、客觀上並無利用其資訊優勢地位主導加盟交易市場，甚或有任何破壞公平交易秩序之行為，被告固不爭執原告之即時網站資訊及口頭說明之事實，僅以原告未以書面揭露之程序上瑕疵云云為由，率以認定原告所為前揭更合乎當事人利益之揭露行為屬欺罔或顯失公平之行為云云，除難使原告甘服外，更與法有違。
（三）綜上，為維原告之權益及總體交易秩序之穩定，原告提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：１、原處分及訴願決定均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）按公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則（下稱第21條案件之處理原則）第2 點規定，對於具有招徠效果之其他非直接屬於交易標的之相關交易事項為廣告，亦屬服務之範疇。復按加盟店經營良善與否，涉及交易相對人對加盟業主之品牌形象、營業狀況、經營遠景等事項之認知。因此，系爭廣告所稱「持續穩定獲利而且都超過3 年以上……SKINFOOD平均月營業額分別都維持在100~
250 萬元左右」，即為上揭要點中對事業營業狀況及其與加盟店間之關係為廣告，自屬公平交易法第21條所稱之服務內容，合先敘明。
（二）有關原告訴稱系爭廣告非憑空杜撰，且客觀上有多重合理解釋，並無虛偽不實或引人錯誤乙節：
１、按公平交易法第21條第1 項、第3 項規定，事業倘於廣告上，或以其他使公眾得知之方法，就服務之內容為虛偽不實或引人錯誤之表示，即有違反上開規定。所稱「虛偽不實」，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者；所稱「引人錯誤」，係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。次按第21條案件之處理原則第7 點第4 款規定，又「表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋」，須自廣告文字、圖形等表示表徵整體觀之，可以得出有多重合理解釋始屬之，此觀諸公平交易法第21條不實廣告規範使用「表示或表徵」之文字可知。又廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以相關交易相對人普通注意力之認知為判斷，而非本於廣告主自行詮釋，此參第21條案件之處理原則第7 點第1 款即可得知。
２、查原告自99年7 月起至101 年7 月期間內於其網站、1111創業加盟網刊登廣告，並於招募「SKINFOOD彩妝保養專賣」加盟時提供予有意加盟者參考，系爭廣告宣稱「月入佰萬獲利領先」、「在全國重要商圈開設有近40家門市，其中包括：北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等……持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」，對一般普通知識經驗之民眾，廣告整體予人印象乃在特定商圈加盟門市皆有持續獲利超過3 年以上，且於廣告開始前及廣告持續期間，每月營業額平均可達100 萬元以上。惟所舉8 家加盟店於系爭廣告期間之營業實績，99年僅3 家加盟店( 北市漢中店、中壢站前店、新竹大同店) 平均月營業額達100 萬元以上，100 年僅2 家加盟店( 北市漢中店、新竹大同店) 達到，101 年僅1 家加盟店( 北市漢中店) 達到，是其營業實績自開始使用加盟廣告時多數加盟店已無法達到持續穩定獲利、月平均營業額100 萬元至250 萬元之宣稱，予人印象有重大差別，屬虛偽不實及引人錯誤之表示。
３、原告訴稱廣告係以加盟契約存續期間之3 年為基期之計算方式，其平均月營業額有達到廣告所宣稱之100 萬元以上，惟此自系爭廣告整體文宣上無得以知悉。且原告未於廣告上併同揭示其計算方式及期間，以作為有意加盟者解讀營業額數據之參考依據，自無得以衍生另一合理解釋之空間。又依據原告提供之「獲利之計算基礎及依據表」可知，前開8 家加盟店開幕日起3 年每月營業額資料，僅北市漢中店、新竹大同店、台南北門店3 家加盟店於開幕日起達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上，其餘加盟店自開幕日起算3 年內有多數月份並未達營業額100 萬元。
４、原告復稱系爭廣告之真意係指所例示之8 家加盟店都「曾」穩定獲利且「平均」月營業額分別都維持在100 萬至25
0 萬元左右，非被告所稱「開幕日起」達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上。惟廣告文字是否載有「曾經」二字，其意義完全不同，一般普通知識經驗之民眾通體觀察廣告文意尚無法產生該等認知，其差異更難為一般或相關大眾接受之程度。甚且，廣告真意如係指「曾」穩定獲利，則系爭廣告省略「曾」，難謂無引人錯誤之意圖。至原處分所稱該8 家門市於「開幕日起」達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上等語，則係依據原告於103 年1 月13日之到會陳述紀錄，非被告自行認定。
５、揆諸上開說明，相關交易相對人於施以普通注意力之情形下，系爭廣告整體予人印象乃原告在特定揭示商圈所在門市皆有持續超過3 年以上之獲利，且於廣告開始前及廣告持續期間，每月營業額平均可達100 萬元以上。故系爭廣告「客觀上」並無多重合理的解釋，原告上開訴稱，核不足採。
（三）有關原告訴稱被告對於加盟業主經營行為之規範說明第3點第2 項第6 款之「所有縣( 市) 同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」係以網站或口頭方式向交易相對人揭露，並不該當足以影響交易秩序之顯失公平行為乙節：
１、按公平交易法第24條規定係為因應市場日新月異之不公平競爭型態而使用不確定法律概念之法律文字，為此被告為使其適用具體化明確化，訂定「公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」。其所稱「足以影響交易秩序」，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，故只要該行為客觀上顯失公平，足以影響交易秩序之可能性即可；「顯失公平」則係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，而具有相對市場力或資訊優勢地位之事業，利用交易相對人資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即為常見類型之一，分別明定於上揭處理原則第5 點及第7 點。而加盟經營關係中之加盟業主較諸加盟店係具市場力或市場資訊優勢地位之事業，且加盟經營關係非單一個別非經常性之關係，倘若加盟業主有復為相同或類似行為致有影響將來潛在多數受害人之效果，合致足以影響交易秩序之要件，被告爰訂定「公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」（下稱加盟規範說明），俾讓業者及其交易相對人得以知悉，進以維護交易秩序、確保公平競爭。
２、次按加盟規範說明第3 點第2 項第6 款之所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止加盟契約數目之統計資料之重要性在於交易相對人得藉由加盟業主提供其全國與各縣市加盟店數及解除、終止加盟店數之資料，判斷、推估加盟業主之市場規模與其變動情形、成長潛力、加盟店存續率、獲利狀況、風險、經營績效及加盟經營情形據以決定加盟與否，故實為重要交易資訊，此有本院101 年度訴更一字第113 號判決肯認。又有意加盟者相較加盟業主，實處於資訊上弱勢地位，為使交易相對人得以利用該等資訊，於簽約前充分審視、評估加盟體系之穩定度及加盟業主與加盟店之合作關係，以決定加盟與否。查本案原告提供之加盟契約書等資料未載有加盟規範說明第3 點第2項第6 款「所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止契約比率之統計資料」之重要交易資訊，且加盟店數，99年7 月總店數38家，100 年同期為35家，101 年同期為30家，100 年退出比例達7.89% ，101 年退出比例增加為14.29%，解除、終止契約比率高且逐年增加。其退出比例高低，攸關交易相對人判斷原告之經營能力、加盟品牌穩定性及發展性，前揭資訊倘得於締約前知悉，將可減少因錯誤判斷而締約之風險，故原告自有於締結加盟契約前，以書面方式完整揭露前揭重要交易資訊。
３、原告稱其於網站上揭露之當時尚在經營之門市資訊，可對照廣告文宣所載「自2005年4 月引進台灣……開設近有40家門市」文字或輔以原告口頭逐一分析說明之案例，來估算每年之解除、終止之比例。然該廣告文宣係自99年7 月製作，廣告僅稱「近」40家，然實際為38家，對照網站所列門市資料( 姑且不論網站資料是否即時、正確) ，仍無法得知上一年度解除、終止契約比率，而據以評估加盟退出比率是否惡化或回穩。此外，原告尚稱可輔以口頭逐一說明案例，然原告曾有告以不正確之資訊並遭辯駁之情。試問交易相對人如何以上開資料推估「所有縣( 市) 同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」。原告復辯稱以口頭或網站揭露係因加盟主解除、終止之原因眾多，書面難以精確統計，然查加盟規範說明所要求揭露者，並不問該解除、終止加盟契約之原因為何，原告亦可區分原因後計算出解除、終止加盟契約數目之統計資料。且須提供之數據尚係指加盟之「上一年度」解除、終止加盟契約數目之統計資料，以本案原告應提供100 年度之加盟契約解除、終止數目，100 年同期僅有35家，統計上並不困難。只因難以精確統計，藉以口頭揭露不正確之資料、數據，或以網站上揭露不完全之資訊，要求相關交易相對人自行推估，而免除其書面揭露義務，致令資訊弱勢一方承擔該風險與不利，已該當公平交易法第24條所稱之顯失公平行為。是以，原告上述所稱，核屬圖卸之詞，殊無可採。
４、經查，被告100 年10月27日公貳字第1001360980號函係請原告配合他案之調查，該案係因他案檢舉人針對「原告於締結加盟經營契約時未提供書面加盟契約予以檢視」及「加盟廣告內容之單店月收入250 萬元見證營業獲利涉有廣告不實」部分檢舉，惟該案嗣後經他案檢舉人坦承確有收受加盟契約書，且原告確有單一加盟店月收入250 萬元以上之事實而函覆被告中止審理。此與本案係嗣後另因檢舉人主張加盟契約未依法揭露重要資訊，所進行之調查重點與範圍並不相同。且查原告是時所提供之資料，並無同原告所提其網站業面列印資料（即原證6 ），又該網站資訊亦不符合加盟規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止契約比率之統計資料」之規定。另原告尚以臺灣臺北地方法院102 年度訴字第3297號案言詞辯論筆錄稱渠確有口頭揭露加盟規範說明同點項之第6 款規定並經被告肯認，惟查該筆錄第9 頁，僅係原告於民事法院自行陳述有提供被告相關網站資料，被告並未肯認，且縱使如原告稱口頭揭露，其揭露之內容亦不符合加盟規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止契約比率之統計資料」之規定。是以，原告所述，顯無可採。
５、綜上，上開資訊對有意加盟者影響甚鉅，只要加盟業者未為書面揭露之行為一實施，客觀上即已構成公平交易法第24條之顯失公平行為，不問有意加盟者係由口頭揭露或其事前能否自行蒐尋網站資訊。又加盟經營關係並非單一個別非經常性之關係，有影響潛在交易相對人之效果，並不以發生實害為要件，故而此種加盟業主利用資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位不予主動揭露之行為，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，此有最高行政法院
100 年度判字第1456號判決在案可稽。
（四）原告刊登系爭加盟廣告之宣稱違反行為時公平交易法第21條規定部分：
１、按公平交易法第21條第1項、第3項、行為時公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則（下稱第21條案件處理原則）第4 點、第5 點規定，查系爭加盟廣告內容自99年7 月起使用至101 年7 月「北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等……持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINF OOD 平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」，然於102 年6 月已修正前述廣告內容，刪除「桃園中正店及屏東逢甲店」、「持續穩定獲利而且都超過3 年以上」，並修正「SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~160萬元左右」。
２、另依第21條案件處理原則第7 點規定，係以相關交易相對人普通注意力之認知為判斷，系爭廣告予人印象乃廣告揭示之8 家加盟店皆有持續獲利超過3 年以上，且於廣告開始前及廣告持續期間，每月營業額平均可達100 萬元以上。惟廣告所舉之8 家加盟店在廣告開始前之98年，僅有4家加盟店平均月營業額達100 萬元以上；而於系爭廣告期間之營業實績，99年僅3 家加盟店，100 年僅2 家加盟店而101 年僅1 家加盟店達到平均月營業額達100 萬元以上。故系爭廣告宣稱「北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等……持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」係對服務內容為虛偽不實表示，且有引相關交易相對人錯誤認知廣告揭示原告之8 家加盟店均持續穩定獲利而且都超過3 年以上且平均月營業額分別都維持在100 萬元至250 萬元左右，產生廣告招徠效果。
３、原告一再強調系爭廣告宣稱平均月營業額分別都維持在10
0 萬元至250 萬元係以3 年為基期( 即36個月) 計算云云，惟廣告內容應以相關交易相對人普通注意力之認知為合理判斷，且原告既未於系爭廣告上併同揭示各加盟店之開幕日期、及其計算方式及期間，以作為有意加盟者解讀營業額數據之參考依據，相關交易相對人自無從得知原告所主張廣告宣稱之計算依據，難認原告無引人錯誤之虞。甚且，系爭廣告使用期間( 99年7 月至101 年7 月共25個月) ，廣告所舉之8 家加盟店僅有北市漢中店及新竹大同店
2 家，可達持續穩定獲利且平均月營業額維持在100 萬元以上。原告已可得知廣告使用期間已有多數加盟店無法達到廣告宣稱之持續穩定獲利且月營業額維持在100 萬以上，然原告仍無相應修改廣告內容，持續以曾經達到而在廣告期間無法( 或難以) 達到之營業實績作為廣告之宣稱依據，且其差異難為一般或相關大眾所接受，有引起錯誤之認知或決定之虞，系爭廣告核屬虛偽不實及引人錯誤。
４、至原告於庭上稱進貨補助同意書之案例每月損益平衡點為80萬元，而與檢舉人之約定損益平衡點亦僅有30萬元云云，惟系爭廣告宣稱已對於潛在加盟者產生招徠效果( 招募
6 家加盟店) ，既有虛偽不實及引人錯誤已如前述，亦對其他守法廣告競爭同業產生不公平競爭情事，即已違反公平交易法相關規定，所主張之約定損益點與本案違法係屬二事，不影響原告違法行為之認定。
（五）原告於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面揭露加盟重要資訊，違反行為時公平交易法第24條部分：
１、按公平交易法第24條、公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則第5 點及第7 點規定，公平交易法第24條，所稱「足以影響交易秩序」，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，故只要該行為客觀上顯失公平，足以影響交易秩序之可能性即可；「顯失公平」則係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，而具有相對市場力或資訊優勢地位之事業，利用交易相對人資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即為常見類型之一。
２、加盟經營關係中之加盟業主較諸加盟店係具市場力或市場資訊優勢地位之事業，且加盟經營關係非單一個別非經常性之關係，倘若加盟業主有復為相同或類似行為，致有影響將來潛在多數受害人之效果，合致足以影響交易秩序之要件，被告爰訂定「公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」(下稱加盟規範說明)，俾讓業者及其交易相對人得以知悉，進以維護交易秩序、確保公平競爭。
３、查原告自101 年5 月17日與檢舉人簽定加盟契約時起至被告處分時止，未以書面向交易相對人充分且完整揭露加盟規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」加盟重要資訊。此將妨礙有意加盟者作成正確之交易判斷，對交易相對人或不特定潛在之有意加盟者顯失公平，且原告自101 年5 月17日起截至103 年5 月止招募至少10家加盟店，以相對優勢地位持續與不特定交易相對人進行締約，顯證其未揭露該加盟重要資訊之行為，屬重複性之交易模式，若未停止前開行為，將使競爭同業喪失締約機會之虞，產生不公平競爭，而足以影響連鎖加盟之交易秩序，並影響將來潛在多數受害者之效果。是此種加盟業主利用資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位不予主動揭露所造成之顯失公平行為，係高度傷害商業倫理及效能競爭之方式從事交易，合致「足以影響交易秩序」之要件，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，此有最高行政法院100 年度判字第1456號判決可稽。
（六）綜上，原告之訴顯無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同上，因此本件首要爭點厥為：㈠原告加盟廣告上記載「北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店…等…持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」、「SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~160萬元左右」是否違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項之「服務之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示」？㈡原告招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以「書面」向交易相對人充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」資訊，是否違反公平交易法第24條規定？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「（第1 項）事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。（第3 項）前2 項規定於事業之服務準用之。」、「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「（第1 項）公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……。」公平交易法第21條第1 項及第3 項、第24條、第41條第1 項前段定有明文。
２、公平交易委員會為公平交易法之主管機關，為確保事業公平競爭，保障消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」以供遵循，其第2 點規定：「本法第21條所稱商品( 服務) ，係指具有經濟價值之交易標的及具有招徠效果之其他非直接屬於交易標的之相關交易事項，包括事業之身分、資格、營業狀況，與他事業、公益團體或政府機關之關係，事業就該交易附帶提供之贈品、贈獎等。」第
5 點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者。」第7 點第1 款及第4 款規定：「七、虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：（一）表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。（二）表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，而有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者，即屬引人錯誤。（三）表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素者，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。（四）表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」上開處理原則旨在具體化公平交易法第21條規範之內涵，以供公平交易委員會處理相關案件之參考，參照上開說明，並未違反法律保留原則，亦未逾越法律授權，本院自予尊重。因此依據上開案件處理原則則規定，具體案件訟爭表示是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告時之客觀狀況，及相關交易相對人之認知判斷之，且以普通注意力為準，並應考慮該表示是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定；除非該表示引人錯誤之意圖明顯，如該表示客觀上有多重合理之解釋，而其中一義為真者，即非不實。參照最高行政法院100 年度判字第1604號判決意旨即採相同見解。
３、再按前開公平交易法第24條規定所稱「足以影響交易秩序」、「顯失公平」係屬不確定之法律概念。而「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第15
9 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」亦經司法院釋字第548 號解釋理由書闡釋甚明。是被告本於公平交易法主管機關之地位，自得就該法第24條規定所稱「足以影響交易秩序」、「顯失公平」等不確定法律概念，訂定解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。
⑴公平交易委員會訂定之「加盟業主經營規範說明」，原係
88年6 月2 日經被告之委員會議通過，並經92年11月25日、94年2 月24日、98年1 月8 日、100 年6 月7 日、101年3 月12日等次修正；原名稱：公平交易委員會對加盟業主資訊揭露之規範；94年2 月24日更名為：行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則；100 年
6 月7 日更名為：行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明；101 年3 月12日更名為：公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明。自100 年6 月7日修正發布之規範說明第1 點背景說明內容及第9 點所載「本規範說明，僅係例示若干加盟重要資訊及可能牴觸公平交易法之行為態樣；若有未盡周延之處，本會將作補充修正。就個案之處理，本會仍須依具體事實加以認定。」可知，公平交易委員會立於公平交易法主管機關立場，為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，而彙整及分析加盟業主可能涉及公平交易法之行為態樣所訂定，供主管機關之承辦人員作為行使職權、認定事實、適用法律之準據，依上開解釋理由意旨，應屬解釋性行政規則。又行政規則並不直接發生法律效果，惟經由適用過程，將個案具體事實涵攝至上位階法律即公平交易法第24條之構成要件，仍可得出違反法律效果之結果，乃屬當然。至該規範說明依行政程序法第160 條第3 項規定須登載於政府公報發布，雖使人民得經由該項程序獲取資訊，進而遵循辦理，要屬人民若已遵循規範說明內容從事交易行為，而行政機關違反該行政規則而為行政處分或行政行為時，人民得否主張信賴保護問題而已，對於規範說明不具法律上強制力之性質，仍未改變。此從規範說明內容均使用「……者，得認……不構成公平交易法第……條之違反（例如說明三、）」「加盟業主倘……者，可能涉及違反公平交易法相關規定（或將有違反公平交易法第……條規定之虞例如說明四、第3 項；說明五等）」足堪明瞭。又「加盟業主經營規範說明」既屬解釋性行政規則，並非法律，且依司法院釋字第287 號解釋意旨，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起適用。因此，尚無法律保留、法律不溯及既往原則之適用，亦無中央法規標準法第12條、第13條之適用至明，應先敘明。
⑵前開行為時公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範
說明（下簡稱行為時加盟契約規範說明），其第3 點規定「加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係10日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。前項加盟重要資訊，例示如下：……㈥所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。本款之營業地址，得以電子文件為之。……」。上開加盟主規範說明，係公平交易委員會為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，訂定並迭次修正，為解釋性行政規則，供為公平交易法之主管機關即被告之承辦人員作為行使職權、認定事實、適用法律之準據。該規範說明就關於資訊揭露方式所為之解釋，乃具體化公平交易法第24條之構成要件，並無逸脫該規定之意旨，其明訂加盟業主倘有未依規定揭露資訊，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之法律效果，參照上開說明，核同屬被告依職權對公平交易法第24條法律條文中不確定概念所作之合理詮釋，核與公平交易法第24條、第24條案件處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題（參見最高行政法院102 年度判字第90號判決亦採相同見解）。另上開加盟契約規範說明，既係就行政法規所為釋示，闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，另行為時加盟主規範說明第3 點雖有修訂，但無重大差異，均應併予敘明。
（二）兩造對事實概要欄記載及下開事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附原處分卷可查，自足認為真實。
１、被告於102 年3 月25日經民眾檢舉有下列違法情形（原處分卷甲第1-12頁）而開始本件調查。
２、有關原告涉及違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定之事實經過如下。
⑴原告自99年7 月起至101 年7 月期間內於其網站、1111創
業加盟網刊登廣告，並於招募「SKINFOOD彩妝保養專賣」加盟時提供予有意加盟者參考，系爭廣告宣稱「月入佰萬獲利領先」、「在全國重要商圈開設有近40家門市，其中包括：北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等，都在加盟主的用心經營下，持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」（原處分卷甲第267 頁）；嗣於102 年6 月間修正廣告文字。
⑵系爭加盟廣告使用期間自99年7 月起至101 年7 月，廣告
所例舉8 家加盟店在廣告開始前98年，僅有4 家加盟店(北市西門漢中店、中壢站前店、新竹大同店、台南北門店) 平均月營業額達100 萬元以上，系爭廣告期間之營業實績，99年僅3 家加盟店( 北市西門漢中店、中壢站前店、新竹大同店) 平均月營業額達100 萬元以上，100 年僅2家加盟店( 北市西門漢中店、新竹大同店) 達到，101 年僅1 家加盟店( 北市西門漢中店) 達到，是其營業實績自開始使用加盟廣告時多數加盟店已無法達到持續穩定獲利、月平均營業額100 萬元至250 萬元（原處分甲卷第150-
152 頁原告提出之製表）。⑶前開8 家加盟店分別於94年5 月( 北市西門漢中店) 、95
年4 月( 桃園中正店) 、96年11月( 中壢站前店) 、94年12月( 新竹大同店) 、94年7 月( 台中三民店) 、94年12月( 台南北門店) 、94年7 月( 高雄新崛江店) 、95年6月( 屏東逢甲店) 開幕，該8 家加盟店開幕日起3 年每月營業額資料，僅北市西門漢中店、新竹大同店、台南北門店3 家加盟店於開幕日起達到持續每月穩定獲利並超過3年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上，其餘加盟店自開幕日起算3 年內有多數月份並未達營業額100 萬元，其中台中三民店及屏東逢甲店更僅有少數月份達營業額10
0 萬元（原處分甲卷第270-271 頁）。且原告於被告調查時，亦不否認，僅表示月入百萬是指每月營業額有每月10
0 萬元以上等語（原處分甲卷第469-470 頁）。⑷被告審酌系爭廣告使用期間長達2 年，至少招募6 家加盟
店，於103 年7 月16日第1184次委員會議決議通過：認原告系爭廣告對於自身提供之服務內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，除使有意加盟者為錯誤認知與決定，亦使競爭同業喪失交易機會，形成不公平競爭，已違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定（原處分甲卷第545-546 頁）。
⑸原告於102 年6 月修正系爭廣告，刪除「桃園中正店及屏
東逢甲店」、「持續穩定獲利而且都超過3 年以上」，並修正「SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~160萬元左右」（原處分甲卷第536 頁）。
３、有關原告涉違反公平交易法第24條規定之事實經過：⑴原告之直營店數與加盟店數統計：99年7 月直營店共9 家
、加盟店共29家，總店數38家；100 年同期直營店13家、加盟店22家，總店數為35家；101 年同期直營店共11家、加盟店19家，總店數為30家；100 年退出比例達7.89% ，
101 年退出比例增加為14.29%（原處分卷第521 頁）。⑵依卷附原告提供予加盟店之加盟契約書、「皇宇科技國際
集團加盟總部應揭露資訊項目」、「SKINFOOD彩妝保養專賣店管理規定」等書面資料，均未載明「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」重要交易資訊之內容（原處分甲卷第242-265 頁）。
⑶被告以原告於招募加盟過程中（約２年左右，即自檢舉人
檢舉原告與檢舉人自101 年5 月17日簽定加盟契約起至被告為原處分止），未於締結加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」等重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，經被告103 年7 月16日第1184次委員會議決議通過（原處分甲卷甲第545-546 頁）。
４、103 年7 月17日，被告以公服字第1031260919號函檢送同年月日公處字第103093號處分書，就上開違法情事，審酌原告係初次違法及配合調查等因素，依公平交易法第41條第1 項前段規定，就違反同法第21條第3 項準用第1 項規定部分，處罰鍰20萬元；另違反公平交易法第24條規定部分處罰鍰10萬元，合計30萬元；並命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為（即原處分，原處分甲卷第549-562 頁）。原告不服，遂循序提起本件行政訴訟。
（三）經查，原告之系爭廣告（自99年7 月起至101 年7 月間，詳原處分卷甲第267 頁）載明「月入佰萬獲利領先」、「在全國重要商圈開設有近40家門市，其中包括：北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等，都在加盟主的用心經營下，持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」，然依卷附之原告提出之製表，系爭加盟廣告使用期間（即99年7 月起至10
1 年7 月間），廣告所例舉8 家加盟店在廣告開始前98年，僅有4 家加盟店(北 市西門漢中店、中壢站前店、新竹大同店、台南北門店) 平均月營業額達100 萬元以上，系爭廣告期間之營業實績，99年僅3 家加盟店（北市西門漢中店、中壢站前店、新竹大同店）平均月營業額達100 萬元以上，100 年僅2 家加盟店（北市西門漢中店、新竹大同店）達到，101 年僅1 家加盟店（北市西門漢中店）達到。另同依原告提出之製表（原處分甲卷第469-470 頁），前開北市西門漢中店（自94年5 月起加盟）等8 家加盟店各自開店（幕）日起3 年之每月營業額資料，其中僅北市西門漢中店、新竹大同店、台南北門店3 家加盟店於開幕日起達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上，其餘加盟店自開幕日起算3 年內有多數月份並未達營業額100 萬元，其中台中三民店及屏東逢甲店更僅有少數月份達營業額100 萬元。因此被告原處分主張針對原告自身服務內容（招徠加盟店）之系爭廣告宣稱加盟店「持續穩定獲利」、「月平均營業額100萬元至250 萬元」等語，核自屬公平交易法第21條第1 項之虛偽不實及引人錯誤之表示。
１、原告雖主張系爭廣告僅欲就廣告中8 家例示加盟店之具體營業狀況，為客觀現實之描述，非公平交易法第21條第3項之服務內容云云。然查系爭廣告中間載明「投資創業選擇行業的要項」，下方另載明「開幕營運期間獲利補助」「自備開店款僅150 萬起」「補助名額有限歡迎來電洽詢」「洽詢專線」等，顯然原告以提供廣告所示之彩妝加盟店服務，並期待潛在可能之人加入廣告所示之彩妝加盟店，因此原告及提供可能潛在加盟廣告所示爭爭彩妝連鎖店之必要之加盟服務，已經明確，原告主張系爭廣告非公平交易法第21條第3 項之服務內容云云，自有誤會而不足採。
２、原告再主張廣告有關營業額之表示，僅指其中『競爭激烈之重點商圈』並非含該8 家加盟店全部，被被告對廣告文字之關連性誤認，另原告與加盟店之加盟契約係以3 年為期之定期契約，故『平均月營業額100 萬元至250 萬元』之計算基準，亦以三年為基礎計算之結果，同時符合廣告內文句；且系爭廣告是指系爭8 家店曾經穩定獲利超過３年，並無自開幕日起之字樣，因此參照「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則」第5 點、第6 點、第7 點、第8 點等規定可知，原告主觀上並無利用系爭廣告引人錯誤之意圖，系爭廣告客觀上可有多重合理解釋，故原處分認原告違反公平交易法第21條規定，自屬違法云云。
⑴然「行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之
處理原則」第2 點、第5 點、第7 點等規定可知，於具體案件之廣告文句內容，判斷是否有虛偽不實或引人錯誤時，應以廣告時之客觀狀況，及相關交易相對人之認知判斷之，且以普通注意力為準，並應考慮該表示是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。
⑵系爭廣告雖於例示8 家加盟店前使用「重要商圈」文字，
於例示8 家加盟店後則使用「重點商圈」文字，然訟爭文句「持續獲利超過3 年以上」、「平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」核均與其廣告內容明白例示之8家加盟店有關，原告主張訟爭廣告內容被告對文字關連性解讀有誤云云，核與本院及一般人之整體詮釋不同，不能採據。
⑶經查本件系爭廣告文句詳如上述，依一般潛在或可能加入
廣告所指彩妝加盟店之僅具普通知識經驗交易相對人，看到該廣告之以業通注意力之認知判斷，系爭廣告整體予人印象是「在特定商圈加盟門市皆有持續獲利超過3 年以上，且於廣告開始前及廣告持續期間，每月營業額平均可達
100 萬元以上」；然系爭廣告所舉8 家加盟店，於系爭廣告期間之營業實績，99年僅北市漢中店、中壢站前店、新竹大同店平均月營業額達100 萬元以上，100 年北市漢中店、新竹大同店達到，101 年僅北市漢中店達到，因此原處分以原告使用系爭廣告時，廣告8 家加盟店多數無法達到持續穩定獲利、月平均營業額100 萬元至250 萬元，因認系爭廣告屬虛偽不實及引人錯誤之表示，並未違法。
⑷再查本件檢舉人檢舉函及陳述書（詳原處分卷甲第1 頁以
下），亦認為「持續穩定獲利」、「月平均營業額100 萬元至250 萬元」為不實廣告，且因該不實廣告始與原告簽約成為加盟店，益足證系爭廣告之交易相對人依廣告時客觀狀況，及認知判斷，並以普通注意力為準合理判斷做成與原告簽約成為加盟店時，並不會依原告前開主張理解系爭廣告，因此參照上開說明，原告前開主張核無足採。
⑸又原告主張系爭廣告係以加盟契約存續期間之3 年為基期
之計算方式，其平均月營業額有達到廣告所宣稱之100 萬元以上，然參照上開廣告文句，並未以3 年基期計算問題，且原告未於廣告上載明以三年基期計算基礎，故亦別無另行解釋空間，應先敘明。同時依據原告提供之「獲利之計算基礎及依據表」可知，系爭廣告所指8 家加盟店開幕日起3 年每月營業額資料，僅北市漢中店、新竹大同店、台南北門店3 家加盟店於開幕日起達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上，其餘加盟店自開幕日起算3 年內有多數月份並未達營業額10
0 萬元，因此原告此部分主張與廣告內容不符，自無足採。。
⑹又系爭廣告並非記載「曾」或「曾經」穩定獲利，且「平
均月營業額分別都維持在100 萬至250 萬元左右」，是原告主張廣告內容係指「曾」穩定獲利，即不能加以省略，系爭廣告故意省略「曾」，且依原告主張系爭廣告真意為「穩定獲利」，核自有引人錯誤之意圖。再查原告於被告調查期間中，曾指稱廣告中所稱該8 家門市於「開幕日起」達到持續每月穩定獲利並超過3 年以上，且每月營業額皆達到100 萬元以上等語（詳原處分甲卷第469 頁至470頁），因此，被告質疑原處分以8 家門市於「開幕日起」認定系爭廣告違法云云，亦有誤會。且查原告既未於系爭廣告上併同揭示各加盟店之開幕日期、及其計算方式及期間，以作為有意加盟者解讀營業額數據之參考依據，相關交易相對人（如本件檢舉人）自無從得知原告所主張廣告宣稱之計算依據，因此原告上開主張，適足認原告有違反公平交易法第21條之虛偽不實及隱人錯誤之故意。
３、原告又主張系爭廣告客觀上有多重合理之解釋，原告之前開主張及解釋亦為真實，故非公平交易法第21條規定之不實廣告云云。然查本件系爭廣告文句明白，且引人錯誤之意圖明顯，同時客觀上又無原告主張之解釋又不合理均詳如上述，因此原告此部分主張亦不足採。
４、又原告主張進貨補助同意書之案例，每月損益平衡點為80萬元，而本件與檢舉人之約定損益平衡點亦僅有30萬元等語。然查系爭廣告已對於潛在加盟者產生招徠效果（招募
6 家加盟店，詳原處分書第12頁），且有虛偽不實及引人錯誤已如前述，核對其他守法廣告競爭同業產生不公平競爭情事，故已違反公平交易法第21條（第3 項準用第1 項），與原告主張與檢舉人間之約定損益點無涉，亦應併予敘明。綜上可知，原告主張未違反公平交易法第21條規定云云，核無足採。
（四）又原告自101 年5 月17日與檢舉人簽定加盟契約時起至被告處分時止，未以書面向交易相對人充分且完整揭露加盟契約規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」加盟重要資訊之事實，且原告之加盟店數，99年7 月總店數38家，100 年同期為35家，101 年同期為30家（原處分甲卷第522 頁至524 頁），其中100 年退出比例達
7.89% ，101 年退出比例增加為14.29%，故解除、終止加盟契約比率高且逐年增加等，詳如本院認定之上開事實。
１、且查原告自101 年5 月17日起截至103 年5 月（原處分於
7 月做成）止，招募至少10家加盟店（詳原處分書第12頁），而原告不以書面向交易相對人完整揭露「同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」等資訊，將妨礙有意加盟者作成正確之交易判斷，對交易相對人或不特定潛在之有意加盟者顯失公平，又原告以加盟主優勢地位，持續與不特定交易相對人進行締約，亦足證原告未揭露該加盟重要資訊之行為，屬重複性之交易模式，若未停止前開行為，將使競爭同業喪失締約機會之虞，產生不公平競爭，而足以影響連鎖加盟之交易秩序，並影響將來潛在多數受害者之效果。參照上開本院有關公平交易法第24條之法律見解，原告（加盟業主）利用資訊不對等，及利用交易上相對人資訊弱勢地位，而不主動以法規要求之書面揭露相關資訊，而造成之顯失公平行為，係高度傷害商業倫理及效能競爭之方式從事交易，符合公平交易法第24條「足以影響交易秩序」之要件，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，應足證明。
２、原告雖主張於網站上揭露之當時尚在經營之門市資訊，並於交易相對人加盟時，口頭告知上開規範要求之資訊云云。然查：
⑴參照前開本院法律見解，加盟契約規範說明第3 點第2 項
第6 款乃是明文要求加盟業主即原告，於與加盟店簽立加盟契約前一定期間，以「書面」揭露上開資訊，概以加入及退出加盟店之比例高低，攸關交易相對人判斷原告之經營能力、加盟品牌穩定性及發展性，以減少因錯誤判斷而締約肇致之風險，本件原告並未以書面通知包括檢舉人在內之加盟店，核本有違反公平交易法第24條「足以影響交易秩序」。
⑵又原告提出之交易相對人可對照廣告文宣所載「自2005年
4 月引進台灣……開設近有40家門市」文字或輔以原告口頭逐一分析說明之案例，來估算每年之解除、終止之比例。然查系爭廣告文宣係自99年7 月製作，廣告僅稱「近」40家，然實際為38家（參甲卷，頁521 及560 ），又不論原告網站資料是否即時、正確，經對照網站所列門市資料仍無法得知上一年度解除、終止契約比率，而據以評估加盟退出比率是否惡化或回穩，是原告上開主張，本難採據。
⑶原告雖稱口頭逐一說明案例，亦經檢舉人以陳述書加以辯
駁，並陳稱原告所舉證人張恩達證詞不實等語（詳原處分甲卷，160 頁至161 頁），因此被告抗辯本件交易相對人即加盟店無法依原告公告網站資料推估「所有縣( 市) 同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」已經證明。且原告所稱口頭揭露，除核與上開法規規範之「書面」不合外，亦未證明其口頭揭露之內容亦不符合加盟規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止契約比率之統計資料」之規定。
⑷原告再主張因口頭或網站揭露係因加盟主解除、終止之原
因眾多，書面難以精確統計，然查加盟契約規範說明所要求揭露者，並不問該解除、終止加盟契約之原因為何，原告亦可區分原因後計算出解除、終止加盟契約數目之統計資料。且須提供之數據尚係指加盟之「上一年度」解除、終止加盟契約，統計上並無原告所稱無法達到之困難，因此原告此部分主張亦不足採。
⑸原告又主張曾於101 年公開「所有縣（市）同一加盟體系
之數目、營業地址」於其官方網站上，故原處分稱原告未揭露所掌握之重要資訊與被告調查階段所肯認之事實矛盾云云。然被告100 年10月27日公貳字第1001360980號函係請原告配合他案之調查，該案係因他案檢舉人針對「原告於締結加盟經營契約時未提供書面加盟契約予以檢視」及「加盟廣告內容之單店月收入250 萬元見證營業獲利涉有廣告不實」部分檢舉，惟該他檢舉案嗣後經檢舉人坦承確有收受加盟契約書，且原告確有單一加盟店月收入250 萬元以上之事實而函覆被告中止審理。核與本件檢舉案是嗣後另因檢舉人主張加盟契約未依法揭露重要資訊，所進行之調查並不相同。且原告所提出他案之網站資訊亦不符合加盟契約規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣( 市) 同一加盟體系之上一年度解除、終止契約比率之統計資料」之規定。
３、因此，本件上開訟爭加盟店資訊，對有意加盟者影響甚鉅，只要原告等加盟業者未為書面揭露之行為一實施，客觀上即已構成公平交易法第24條之顯失公平行為，不問有意加盟者係由口頭揭露或其事前能否自行蒐尋網站資訊。又加盟經營關係並非單一個別非經常性之關係，有影響潛在交易相對人之效果，並不以發生實害為要件，故而此種加盟業主利用資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位不予主動揭露之行為，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，故原告上開主張均不足採，本件被告原處分認原告此部分所為違反公平交易法第24條之「足以影響交易秩序」之要件自有理由。
五、綜上，原告系爭加盟店服務廣告，有關「北市漢中店、桃園中正店、中壢站前店、新竹大同店、台中三民店、台南北門店、高雄新崛江店、屏東逢甲店……等……持續穩定獲利而且都超過3 年以上，尤其在以上競爭激烈的各重點商圈，SKINFOOD平均月營業額分別都維持在$100~250萬元左右」，已違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項之服務內容為虛偽不實及引人錯誤；另原告未於締結加盟經營契約關係前，以書面揭露加盟契約規範說明第3 點第2 項第6 款「所有縣（市）同一加盟體系之數目及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」加盟重要資訊，違反公平交易法第24條規定；因此原處分審酌系爭廣告使用期間長達2 年，至少招募6 家加盟店（違反公平交易法第21條部分）；另有關未完整揭露資訊（違反公平交易法第24條部分），至103 年5 月至少有10家加盟店；同時加盟金為40萬元，原告為第一次違法及配合調查等一切情狀，依公平交易法第41條第1 項前段規定，就原告違反公平交易法第21條部分，裁處20萬元罰鍰；另違反公平交易法第24條部分裁處10萬元罰鍰；並命原告立即停止前２項違反行為之原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
書記官 陳德銘