臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1982號104年4月15日辯論終結原 告 游春妹訴訟代理人 洪珮瑜律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）訴訟代理人 蘇柏翰上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
103 年10月29日農訴字第1030714382號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其所有坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地），向被告申請參加民國91年度全民造林計畫，經被告核定獎勵造林面積為4.5 公頃，造林樹種為櫸木，株樹為9,000 株，獎勵期間20年（下稱原核准參與造林處分），並自91年度至100 年度逐年核給如附表所示之造林獎勵金。
嗣行政院農業委員會（下稱農委會）林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）於101 年3 月15日至系爭土地會勘，抽驗領勘位置與獎勵造林位置不符，原核定造林位置之系爭土地上並無造林事實，被告乃以102 年12月16日府原地字第1020232474號函通知原告於102 年12月31日前完成改正。因被告於103 年3 月7 日至系爭土地會勘，發現原告仍未於期限內完成改善，爰以103 年3 月11日府原地字第1030044667號函（下稱原處分）廢止前揭核准原告以系爭土地參與91年度全民造林計畫之處分，並追繳原告已領取91年度至100 年度之造林獎勵金新臺幣（下同）148 萬5,000 元，暨加計依廢止當時臺灣銀行（下稱臺銀）牌告基本放款利率計算之利息
4 萬3,006 元（1,485,000 元×2.896%＝43,006元，元以下四捨五入），共計152 萬8,006 元。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：
㈠、獎勵輔導造林辦法乃依森林法第48條規定授權而訂定，然依森林法第48條規定授權之目的、範圍及內容，僅授權主管機關就造林之輔導獎勵方式為規範，並未對廢止處分原因及廢止後之法律效果為具體授權，故獎勵輔導造林辦法第12條規定已逾越母法之授權目的、範圍及內容，且似有抵觸行政程序法第123 條及第125 條規定，更增加法律所無之限制，原處分依獎勵輔導造林辦法第12條廢止原核准處分有誤。
㈡、原告申請參加「全民造林運動實施計畫」並經核准，被告每年度委託花蓮縣卓溪鄉公所就原告所有系爭土地之情形，派員赴現場檢測，每年檢測結果均屬合格，僅或因嗣後輔助檢測儀器成熟，始察覺領勘位置與獎勵造林位置不符。惟原告於91年度經核准後即已於領勘位置造林，被告早於91年間即已知悉原告造林之位置、實際造林之情形，則上開「領勘位置與獎勵造林位置不符」之廢止原因，乃係發生於00年間，且一完成造林行為，其行為即屬完成。被告迄於103 年始作成廢止之處分，自已逾行政程序法第124 條所定2 年除斥期間。且縱得廢止，惟被告遲至96年始要求原告簽立切結書，切結書性質即便屬準負擔條款，原告亦於96年4 月始負有負擔，91-95 年度之造林獎勵金於無準負擔條款情況下，自無庸返還與被告。
㈢、依行政程序法第131 條第1 項前段規定，公法上請求權於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5 年間不行使而消滅。被告於103 年3 月始廢止原核准處分，縱認定被告得向原告請求返還其所受領之獎勵金及利息，其請求返還之範圍，亦應自原核准參與造林處分廢止時起溯及前5 年內所領取之獎勵金及利息，超過此範圍之部分，被告之請求權當然消滅，不得再為請求。原處分追繳原告91-100年度已領取造林獎勵金並加計利息，難謂適法等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：被告依獎勵造林實施要點及原告提供之系爭土地地籍資料核准參與91年度全民造林計畫，並請原告簽立切結書，依切結書內容可知，原告已簽署同意由91年起配合指導，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金。系爭土地自101 年3 月15日經花蓮縣卓溪鄉公所檢測員陪同花蓮林管處抽驗發現領勘位置與獎勵造林位置不符，被告得知上開情事後即請原告改正，並將改正方法告知原告，惟原告歷經近2 年時間仍未改正，不願配合且未履行切結書之內容；依獎勵造林實施要點第6 點及第7 點、獎勵輔導造林辦法第9 條和第10條規定及造林切結書，原告實有造林之義務，被告遂以原告不願配合主管機關之輔導並限期改正，未履行上開規定之負擔行為之事實緣由，於原因發生起之2 年內予以廢止原核准參與造林處分，並函請原告返還已領取之獎勵金及依獎勵造林實施要點第7 點規定以當時臺銀牌告基準利率2.896%核算之利息。而原告於96年4 月23日簽立之切結書內容既已敘明造林種植91年度，則被告自91年度起算追繳獎勵金實屬無誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告91年-100年全民造林運動計畫原住民保留地新植造林獎勵金提領清冊（第60-69頁）、原告所有系爭土地卓溪鄉91年度獎勵造林登記卡（第70頁）影本附訴願卷；行政院103 年10月29日農訴字第1030714382號訴願決定書（第26-27 頁）、101 年3 月15日卓溪鄉原住民保留地獎勵造林計畫抽查紀錄報告表（第29頁）、被告103 年3 月11日府原地字第1030044667號函（第30-31頁）、被告辦理103 年度原住民保留地「全民造林運動實施計畫—造林撫育管理計畫」造林地抽（複）測記錄表（第61頁）、系爭土地土地謄本（第75頁）原告96年4 月23日切結書（第90頁）等件影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點乃在，被告以原告未依原核准參與造林處分內容，於其所有系爭土地造林，而以原處分廢止原核准參與造林處分，並追繳核發之上述獎勵金暨加計利息，是否合法？
五、本院判斷如下：
㈠、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由被告依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」、「前條之廢止，應自廢止原因發生後2 年內為之。」、「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」行政程序法第123 條第3 款、第124 條、第125 條著有明文。上開第123 條第3 款所稱附負擔之行政處分，係指於合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，而以附款方式，課加處分相對人之負擔。是以若原處分機關廢止原授予利益之合法行政處分，係相對人未履行該負擔之義務所致，乃相對人所預見或有可歸責事由，爰例外溯及既往失其效力。
㈡、次按93年1 月20日修正前森林法第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第48條規定：「為獎勵私人或團體造林，中央、直轄市、縣（市）主管機關，得視實際需要，免費供應種苗，並予輔導。」第48條之1 第1 項前段規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；……」而農委會為號召全國民眾推行造林，以達成國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害目標，訂立「全民造林運動綱領暨實施計畫」，經行政院85年10月7 日台85農字第34407 號函核定；嗣並依全民造林運動綱領第7 點「為提高造林誘因，由行政院農業委員會訂定『獎勵造林實施要點』，延長獎勵期限並提高獎勵金」之規定，訂定「獎勵造林實施要點」，於該要點第2 點規定：「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」第3 點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：（一) 由林業管理經營機關培養，無償供應⒈造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉( 鎮、市、區) 公所或農委會林務局林區管理處工作站（以下簡稱工作站) 提出種苗無償配撥申請書……，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上「核對土地有關證件」欄內核章受理之。⒉鄉(鎮、市、區) 公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊……連同種苗無償配撥申請書一份，送各該林業管理經營機關審核。⒊各林業管理經營機關接到鄉( 鎮、市、區) 公所、工作站所送之申請書件，逐筆詳為審查後，將配撥核定數量，登入申請具領清冊配撥核定數量欄內，送還鄉（鎮、市、區) 公所、工作站。⒋種苗配撥數量經各該林業管理經營機關核定後，鄉( 鎮、市、區) 公所、工作站，迅即通知各受配人限期具領，於種苗配撥完竣後，將造林情形登入造林登記卡……，並將清冊及登記卡各一份，送各該林業管理經營機關備查，餘各一份留存。⒌種苗受配人接到種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，以期提高造林成活率。……」第6 點規定：
「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：（一）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。（二）造林成活率達70%以上。（三）自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」第7 點第1 項、第2 項規定：「（第1 項）造林獎勵金之發給方式為：前6 年每公頃發給新植撫育費新臺幣25萬元，即第1 年新台幣10萬元，第2 年至第6 年，每年新臺幣3 萬元：第7 年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新臺幣2 萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。（第2 項）造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」準此，參與依該要點興辦之全民造林計畫經核准而登入於造林登記卡者，負有造林之負擔；須經檢測其造林成果符合上述要點第6 點規定要件，始發給第7 點第1 項規定之獎勵金。此造林獎勵金之發放，核屬給付行政範疇，基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況與財政收支情形，行政機關係有整體性考量之自由形成空間；上開要點第7 點第2 項規定造林獎勵金領取人，應立上述內容之書面切結，係為確保造林獎勵金領取者，得按照造林期限20年完成造林目的，有其必要性，且未逾越合理之範圍，自得為執行造林計畫之林業管理經營機關所援用。
㈢、另按森林法於93年1 月20日修正第48條規定：「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」農委會因而於97年9 月5 日會同行政院原住民族委員會另訂獎勵輔導造林辦法；依該辦法第9 條第1 項規定：「（第1 項）獎勵造林之申請經主管機關核准者（以下簡稱獎勵造林人），其造林經檢測符合下列條件，主管機關得按其造林年度發給造林獎勵金：一、所植樹種及株數符合規定基準，並平均分布正常生長於林地。二、林木成活株數達70% 以上；自造林第7年起，每年造林成活率得扣除自然枯死率2%。三、位屬山坡地，無超限利用。四、租地造林地無違約使用土地情形。」第10條規定：「（第1 項）獎勵造林人於造林獎勵期間，應接受主管機關之輔導，善加管理經營造林木，使之長大成林。（第2 項）獎勵造林人……經檢測不符合前條第1 項規定者，該年度造林獎勵金不予發給，並由主管機關輔導獎勵造林人限期改善。（第3 項）造林檢測作業，自造林後第3年起，主管機關得委由受理機關辦理，並由主管機關每年辦理抽測。」第16條規定：「本辦法施行前依獎勵造林實施要點規定辦理者，其造林獎勵金之發放，自97年度起，依本辦法規定辦理。」準此，於獎勵輔導造林辦法施行前，依獎勵造林實施要點規定辦理之造林獎勵，其造林獎勵金之發放，自97年度起，應依該辦法規定辦理；惟其他事項仍應適用獎勵造林實施要點規定處理。
㈣、承前所述，被告係依行為時農委會所訂定獎勵造林實施要點規定，核准原告參與91年度造林計畫。而原告於履行造林負擔時，方得依上述要點及辦法規定，取得造林獎勵金，是原核准參與造林處分係附負擔之授益行政處分。又原告於96年
4 月23日出具切結書（見本院卷第120 頁）已明載：「本人依獎勵全民造林實施要點規定申請撫育管理造林，造林種植91年度造林地○於○鄉○○段○○○號造林面積4.50公頃，並領取造林獎勵金，同意接受林業主管機關之指導，善力管理經營造林木竹，使之長大成林，不任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金……」乃依上述要點第7 點第2 項規定所為之單方意思表示，原告自應受其上開切結內容所拘束。查系爭獎勵造林期間20年，係至
110 年始截止，然原告迄今均未依原核准參與造林處分內容，於其所有上開土地上履行造林之負擔，已如前述，則因原告未履行原核准參與造林處分所課予之造林負擔，所生廢止該核准參與造林處分之原因事實仍處於持續發生之狀態，被告爰於103 年3 月11日以原處分廢止原核准參與造林處分，並追繳原告已領取91年度至100 年度之造林獎勵金148 萬5,
000 元，暨加計依廢止當時臺銀牌告基本放款利率計算之利息4 萬3,006 元（1,485,000 元×2.896%＝43,006元，元以下四捨五入），共計152 萬8,006 元。揆之上開規定及說明，尚無不合；就原告未履行造林負擔之原因事實仍處於持續發生之狀態而言，原處分並未逾行政程序法第124 條規定之
2 年除斥期間。原告主張原核准參與造林處分並未課予原告負擔，且系爭廢止原因，發生於00年間，被告迄於103 年始作成廢止處分，已逾行政程序法第124 條所定2 年除斥期間云云，要無可採。又原告稱被告遲至96年始要求原告簽立切結書，有關91-95 年度之造林獎勵金部分，乃無庸返還與被告云云，則與原告上開切結書內容不合，委無憑採。再依被告提出關於系爭土地之卓溪鄉91年度獎勵造林檢查紀錄卡（見本院卷第170 頁），其上所載之檢查人員均係卓溪鄉公所人員，已經被告陳明在卷，且為原告所不爭（見本院卷第13
6 頁準備程序筆錄），自難遽認被告自91年度即知原告未於系爭土地造林乙事；原告復未舉證說明系爭土地有何無法造林之客觀情事，其未於系爭土地造林係有可歸責，核與其所援引之農委會農訴字第1010731039、0000000000、00000000
00、0000000000號訴願決定書所載案情不同，故無得執此為有利原告之論據，爰併此敘明。
㈤、另系爭獎勵金之追繳，性質上屬乃行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，上開要點及辦法並無特別規定，依行政程序法第131 條1 項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」固應認有5 年時效期間之適用。惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，應類推適用民法第128 條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳系爭獎勵金之請求權時效，即應自該請求權可行使時起算。而被告係於其廢止原核准原告參與造林處分後，始得向原告請求返還所核發之系爭獎勵金，則系爭獎勵金返還請求權可行使時間，乃自被告廢止原核准原告參與造林處分即10
3 年3 月11日起算。則被告於103 年3 月11日廢止原核准原告參與造林處分同時，向原告為系爭獎勵金及利息之追繳，自未逾行政程序法第131 條1 項規定之5 年時效。原告主張被告於103 年3 月始廢止原核准參與造林處分，縱認被告得向原告請求返還其所受領之獎勵金及利息，其請求返還之範圍，亦應自原核准處分廢止時起溯及前5 年內所領取之獎勵金及利息，超過此範圍之部分，被告之請求權當然消滅云云，仍無可取。
㈥、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至被告於103 年3 月11日作成原處分時，固援引獎勵輔導造林辦法第12條規定為其處分之依據；惟於本件訴訟中，已自承原引用上開規定有誤，而更正其處分依據為獎勵造林實施要點第7 點、原告簽署之切結書及行政程序法第123 條、125 條等規定，是獎勵輔導造林辦法第12條規定並非本件應適用之法令，原告就此所為之主張及兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院審酌後，因本件事證已臻明確，核與本件判決結果不生影響，故認無逐一論究說明之必要，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 28 日
書記官 徐子嵐