臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1007號105年3月10日辯論終結原 告 竹鶯企業股份有限公司代 表 人 朱嬌鸞（董事長）訴訟代理人 林佳穎 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 魏國彥（署長）住同上訴訟代理人 蕭雅萍
張訓嘉 律師陳雅憶 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國103年5月8日院臺訴字第1030134197號及第0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」、「前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。」行政訴訟法第113條第1項、第2項定有明文。經查，原告於民國103年7月9日起訴時，係聲明求為判決：「行政院103年5月8日院臺訴字第1030134197號（下稱訴願決定1）、第0000000000號（下稱訴願決定2）訴願決定，及被告102年9月4日環署土字第1020076706號（公告新竹縣○○鎮○○段593-1及594-1地號土地為土壤及地下水污染整治場址，下稱原處分1）、102年10月18日環署土字第1020090266號（罰鍰新臺幣15萬元及環境教育講習4小時，下稱原處分2）之處分均撤銷。」（見本院卷第8、141頁）。嗣於言詞辯論期日當庭訴之聲明為：「訴願決定1、2及原處分1、2關於公告新竹縣○○鎮○○段593-1及594-1地號土地為土壤及地下水污染整治場址及罰鍰部分均撤銷。」，撤回訴願決定2及原處分2關於環境教育講習4小時部分，被告對原告於言詞辯論期日所撤回訴之聲明部分，均無異議，而為本案之言詞辯論，且此撤回與公益之維護無礙，合於法律規定，自應准許，爰就原告最終之聲明而為審判，合先敘明。
二、事實概要：緣原告所屬二重埔加油站所在新竹縣○○鎮○○段593-1及594-1地號土地（下合稱系爭土地），前經新竹縣政府於102年3月12日以府環水字第1020100542號及第0000000000號公告（下合稱前處分）為土壤及地下水污染控制場址（下稱控制場址）並劃定管制區。嗣經該府進行初步評估，以該場址污染影響潛勢評估總分TOL值達1,200分以上，爰以102年5月10日府環水字第1020105158號函（下稱新竹縣政府102年5月10日函）附控制場址初步評估表送被告。經被告函請原告陳述意見後，以系爭土地符合土壤及地下水污染場址初步評估暨處理等級評定辦法（下稱初評辦法）第8條第1項第1款規定，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第3項規定，以原處分1公告為土壤及地下水污染整治場址（下稱整治場址），同日以環署土字第0000000000B號函知原告。嗣被告以原告為污染行為人，依土污法第40條第3項規定，於102年10月18日以原處分2裁處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元及環境教育講習4小時整，原告不服，分別訴經行政院103年5月8日訴願決定1、2駁回，遂提起本件行政訴訟（原告訴訟中業已撤回環境教育講習4小時部分）。
三、本件原告主張：㈠關於前處分即原告系爭土地經公告為控制場址之部分，業經本院以103年度訴字第967號判決駁回原告之訴，並經最高行政法院以104年度判字第747號判決駁回上訴確定在案，原告對此不爭執。惟被告原處分1僅依初評辦法第8條規定，而未依土污法第12條第3項所定要件評估本件是否符合整治場址要件即「有嚴重危害國民健康及生活環境之虞」，亦有重大瑕疵。況原告提出101年6月22日自主管理所提之「地下輸油管線密閉測試報告書」以及101年12月20日自主管理所提之「地下油槽密閉測試報告書」，可證明原告油槽、油管實無洩漏，並無污染來源明確且應非嚴重危害國民健康及生活環境之情形，已可佐證原告不應被公告為整治場址。再者，原告於102年11月6日進行自主檢測，經檢測後並無任何浮油，亦無任何氣體超標之情事；原告於103年3月6日進行油氣檢測，亦同，亦可證之。況另案新竹縣政府亦稱，污染來源係J00152監測井附近之泵島區，泵島區位置本身不可能會污染，一定是因為有輸油管線才有污染。但事實上依「地下輸油管線密閉測試報告書」及「地下油槽密閉測試報告書」所示，所有地下輸油管線、油槽都未滲漏，代表沒有任何「位置」滲漏，可知另案新竹縣政府所稱不知具體究竟何處之泵島區（所埋設之地下輸油管線）確未滲漏，應非污染來源明確、嚴重影響國民健康之個案。㈡被告雖謂依系爭公告原則之規定，只須場址污染總分達1,200分以上即屬嚴重危害國民健康及生活環境，惟土污法第12條第11項僅就「初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」之規範，應不符授權明確性原則而無效。被告徒以原告污染潛勢評估總分達1,200分以上，即認定本件為整治場址，亦有瑕疵。被告雖稱只要場址污染影響潛勢評估總分TOL超過1,200分，即達法規規定之門檻，惟法規授權目的應在委由機關具體評估個案是否符合嚴重危害國民健康及生活環境之虞之要件，倘僅依分數判斷，等於只需有評估是否屬控制場址，即同時替是否屬整治場址下判斷。易言之，根本沒有另外替整治場址之要件做評估，當非立法授權之目的，更違反平等原則（相同未洩漏之案件，可能無須被公告為整治場址）及比例原則（未查出洩漏源，不應因此被認定嚴重影響國民健康及生活環境）。準此，系爭土地經公告為控制場址之處分，雖已定讞，然本件未符土污法第12條第3項規定，不應被公告為整治場址等情。並聲明：
訴願決定1、2及原處分1、2關於公告系爭土地為整治場址及罰鍰部分均撤銷。
四、被告則以：㈠本件系爭土地前後於101年4月、同年8月及102年4月前後共計3次驗證均檢出地下水污染物超過污染管制標準，顯見其為持續存在之污染。系爭土地為原告加油站用地而受嚴重污染，且原告使用之原物料與系爭土地之污染有直接關係，而系爭土地外之污染來源亦可排除，本件地下水污染可認定來自於原告。復考量系爭土地地下水苯超標達860倍及整治改善技術無法於短期內達成改善等情事，經新竹縣政府依土污法第12條第2項、第16條及第17條規定，以前處分公告系爭土地為控制場址暨管制區，並認定原告為污染行為人，原告不服提起訴願及行政訴訟，業經駁回而確定在案，故系爭土地經公告為控制場址之前處分係為合法，要無疑義。㈡按土污法第12條第2項及第3項中段規定，土污法對於污染場址之列管係採用雙門檻制，超過污染管制標準之場址應公告為控制場址，控制場址經初步評估後認定具有嚴重危害國民健康及生活環境之虞者，應公告為整治場址。控制場址未經公告為整治場址者，應依土污法第13條完成調查工作與擬定及執行污染控制計畫；整治場址則應依土污法第14條及第22條提出及執行污染調查評估計畫及整治計畫。然就如何執行初步評估，土污法第12條第11項規定之授權，被告訂定初評辦法，以綜合考量土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分之方式，計算場址污染影響潛勢評估總分TOL，作為評估污染場址之污染危害嚴重程度，符合法規授權目的及內容，並充分考量污染物濃度、影響、危害程度以及可接受風險程度等，應屬適法有據。本件系爭土地土壤及地下水污染嚴重，經初步評估後場址污染潛勢評估總分達4,001.5分，超過初評辦法所規定之標準值1,200分3倍以上，核認有嚴重危害國民健康及生活環境之虞。被告爰依土污法第12條第3項、第40條第3項規定公告系爭土地為整治場址，並裁處原告罰鍰15萬元，自屬適法有據之處分等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有前處分（原處分卷第19至22頁）、新竹縣政府102年5月10日函及控制場址初步評估表（原處分卷第23至40頁）、原處分1（原處分卷第49至51頁）、被告102年9月4日環署土字第0000000000B號函（原處分卷第54至55頁）、原處分2（訴願卷一可閱覽部分第3至5頁）、行政院訴願決定1、2（本院卷第14至19頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：原處分將系爭土地公告為整治場址及裁處原告罰鍰15萬元，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有
下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」、「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」、「（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」、「（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址……。」、「（第11項）第三項初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「因污染行為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為人應接受四小時本法相關法規及環境教育講習。」土污法第2條第15款、第18款、第12條第1項、第2項、第3項前段、第11項及第40條第3項分別有明文規定。
㈡次按初評辦法第1條規定：「本辦法依土壤及地下水污染整
治法（以下簡稱本法）第十二條第十一項及第十四條第五項規定訂定之。」、第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、初步評估：指進行土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）污染影響潛勢評估，並依評估結果評定是否公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）。二、處理等級評定：指依場址污染影響潛勢評估總分，評定由土壤及地下水污染整治基金支出費用之控制場址、整治場址優先順序。三、場址污染影響潛勢評估：指進行土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分。四、污染範圍調查：指調查污染場址之土壤及地下水污染分布狀況。五、對環境影響之評估：指依場址污染潛勢評估總分評估污染場址對國民健康及生活環境之危害性。」、第8條規定：「（第1項）控制場址進行初步評估後，具有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址。一、場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達一千二百分以上。二、其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。」「（第2項）前項初步評估表格式如附表五。」「（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告控制場址後，以四十五日內完成初步評估並送中央主管機關審核為原則。」上開初評辦法，係被告本諸土污法中央主管機關職權，鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為達保護民眾健康及避免污染擴大，於控制場址公告後主管機關應進行初步評估，以決定是否公告為整治場址時有一致性之原則可供依循，而依土污法第12條第11項之授權訂定，就土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分方式，計算場址污染影響潛勢評估總分（TOL），作為評估污染場址對國民健康及生活環境之危害嚴重程度，以場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達1,200分以上公告為整治場址門檻，其目的係確保土地及地下水資源永續利用，維護國民健康，核與土污法之立法意旨無違，被告於處理相關案件時，自得予以適用。原告主張土污法第12條第11項僅就「初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」之規範而授權，初評辦法違反法律保留原則、法律授權明確性原則、比例原則及平等原則，應屬無效云云，顯非可採。
㈢經查：原告所屬二重埔加油站所在之系爭土地，前經新竹縣
政府於102年3月12日以前處分公告為控制場址，並劃定系爭土地為土壤及地下水污染管制區，原告不服前處分，經提起訴願、行政訴訟均遭駁回而確定。而系爭土地污染物為土壤中含有苯、甲苯、二甲苯及總石油碳氫化合物含量超過土壤污染管制場址；地下水中總酚、苯、甲苯、萘及柴油總碳氫化合物含量超過地下水污染管制標準，經土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分，計算場址污染影響潛勢評估總分TOL值，以系爭土地污染場址之土壤污染途徑影響潛勢分數（SLT）為948.76分，地下水污染途徑影響潛勢分數（GWT）為5,578.91分，合併計算評估總分TOL值為4,001.5分，達1,200分以上，經初步評估結果，該場址勾選為整治場址等情，有前處分（原處分卷第19至22頁）、本院103年度訴字第967號判決（本院卷第182至199頁）、最高行政法院104年度判字第747號判決（本院卷第228至243頁）、新竹縣政府102年5月10日函及控制場址初步評估表（原處分卷第23至40頁）等影本在卷可稽。被告以系爭控制場址計算場址污染影響潛勢評估總分（TOL）為4,001.5分，業已超過標準值1,200分3倍以上，符合初評辦法第8條第1項第1款規定應公告為整治場址之情形，依土污法第12條第3項規定，認有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而於102年9月4日以原處分1公告為整治場址，污染行為人為原告，並於同日以環署土字第0000000000B號函知原告，並以原告為污染行為人，依土污法第40條第3項規定，於102年10月18日以原處分2裁處原告最低額度罰鍰15萬元等情（見處分卷第49至51頁、第54至55頁、訴願卷一可閱覽部分第3至5頁），揆諸首揭法令規定及上開說明，乃為合義務性之裁量，並無何裁量怠惰、逾越、濫用或其他違反比例原則等違法瑕疵，自屬合法。
㈣原告雖主張被告依初評辦法規定，只須場址污染總分達1,20
0分以上即認定本件為整治場址，根本未就整治場址之要件，即是否有嚴重影響國民健康及生活環境之虞做評估，當非立法授權之目的，更違平等原則及比例原則，被告認定本件為整治場址，係有瑕疵云云。經查，被告依據土污法第12條第11項授權訂定初評辦法，以綜合考量土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分之方式，計算場址污染影響潛勢評估總分（TOL），作為評估污染場址對國民健康及生活環境之危害嚴重程度，以場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達1,200分以上公告為整治場址之門檻，業符合法規授權目的及內容，並充分考量污染物濃度、影響、危害程度以及可接受風險程度等，應屬適法有據，業如前述。且依初評辦法第5條第1項規定：「土壤污染途徑影響潛勢評分項目，包括土壤污染程度評分（SL1）、土壤污染場址土地使用狀況評分（SL2）及土壤污染物危害性評分（SL3）。」、第6條第1項規定：「地下水污染途徑影響潛勢評分項目，包括地下水污染程度評分（GW1）、地下水污染場址土地使用狀況評分（GW2）及地下水污染物危害性評分（GW3）。」、第7條第1項規定：「場址污染影響潛勢評估，應依各污染物項目之土壤污染途徑影響潛勢總分（SLT）及地下水污染途徑影響潛勢總分（GWT）進行計算。」等規定可知，土壤污染途徑影響潛勢評分及地下水污染途徑影響潛勢評分，均係綜合考量土壤或地下水污染程度、土地使用狀況，以及污染物危害程度等而計算出（詳參原處分卷第28頁至40頁附表
二、三、五）。至有關場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達1,200分以上應公告為整治場址之門檻分數乙節，經參考國外大多將致癌風險達以上之場址（相對應TOL值為1,200分），則認定為風險已為嚴重污染場址，有被告委託中興工程顧問股份有限公司執行之污染場址管理之風險分析系統研析及環境風險評估方法整合計畫附卷為憑（見本院卷第270至272頁），是初評辦法以場址污染影響潛勢評估總分（TOL）值達1,200分以上（致癌風險達以上）作為公告整治場址之門檻，核係符合土污法第12條第3項、第8項之授權評估方式，即該評估方式業已就是否有嚴重影響國民健康及生活環境之虞做評估，自符土污法之立法意旨，亦無違授權明確性、比例原則及平等原則。原告前揭主張，自無足採。
㈤原告另提出101年6月22日自主管理所提之「地下輸油管線密
閉測試報告書」、101年12月20日自主管理所提之「地下油槽密閉測試報告書」及102年11月6日自行進行自主檢測等檢測報告等影本（見本院卷第22至31頁），證明原告油槽、油管實無洩漏，並無污染來源明確且應非嚴重危害國民健康及生活環境之情形，不應被公告為整治場址云云。然查，原告前揭報告書均為原告自行委任所作成之文件，其檢測內容，均未經主管機關審查，其代表性及可信度，已屬有疑；再者，土壤中氣體檢測之主要目的在於判斷油槽或管線是否有發生滲漏，而非土壤或地下水是否確實遭受污染，與該場址土壤或地下水污染是否污染來源明確並無關聯。況有關系爭土地是否應經主管機關公告為整治場址，並無需污染來源明確之要件，則原告執前揭報告主張該場址並無污染來源明確，而認應非嚴重危害國民健康之情形云云，自屬無據，亦無從據此為本件有利之認定。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分1、2，並無違誤，訴願決定1、2予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定1、2及原處分1、2關於公告系爭土地為整治場址及罰鍰部分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 洪 慕 芳法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
書記官 鄭 聚 恩