臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第1031號原 告 鄭名凡被 告 監察院代 表 人 張博雅（院長）被 告 行政院代 表 人 毛治國（院長）被 告 司法院代 表 人 賴浩敏（院長）被 告 法務部代 表 人 羅瑩雪（部長）被 告 法務部廉政署代 表 人 賴哲雄（署長）被 告 衛生福利部代 表 人 蔣丙煌（部長）被 告 衛生福利部食品藥物管理署代 表 人 姜郁美（署長）上2 人共同訴訟代理人 杜家駒 律師
謝閔華 律師上列當事人間陳情事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告監察院代表人原為王建煊、被告行政院代表人原為江宜樺、被告衛生福利部（下稱衛福部）代表人原為邱文達、被告衛福部食品藥物管理署（下稱食藥署）代表人原為葉明功，訴訟中分別變更為張博雅、毛治國、蔣丙煌及姜郁美，業據被告監察院新任代表人張博雅、被告行政院新任代表人毛治國、被告衛福部新任代表人蔣丙煌、被告食藥署新任代表人姜郁美各自提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許。另原告起訴狀雖列最高法院檢察署、臺灣高等法院檢察署、臺灣士林地方法院檢察署、臺灣臺北地方法院檢察署、臺灣新北地方法院檢察署、臺灣桃園地方法院檢察署、臺灣新竹地方法院檢察署、臺灣臺中地方法院檢察署、臺灣彰化地方法院檢察署、臺灣臺南地方法院檢察署、最高法院、臺灣高等法院、臺灣高等法院臺中分院、臺灣高等法院高雄分院、臺灣士林地方法院、臺灣臺北地方法院、臺灣新北地方法院、臺灣新竹地方法院、臺灣臺中地方法院、臺灣彰化地方法院、臺灣嘉義地方法院、臺灣臺南地方法院、臺灣高雄地方法院、臺灣屏東地方法院、臺北市政府、新北市政府、改制前桃園縣政府、彰化縣政府、南投縣政府、臺南市政府及立法院為「參加人」，惟本件並無行政訴訟法第41條及第42條所定應裁定命渠等參加訴訟之情事，渠等亦未依同法第43條規定聲請參加訴訟，是上開機關並非本件訴訟之當事人，合先敘明。
二、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期限內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起，其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同，同法第4 條第1 項、第5 條、第6 條第
1 項亦分別定有明文。而所謂「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1 項規定參看）；所謂「依法申請之案件」，係指法令上有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權；所謂「公法上法律關係」，則係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。又公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的，倘當事人對非公法上法律關係提起確認訴訟，或對非行政處分提起撤銷訴訟，或對非人民依法申請之案件提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，以裁定駁回之。
三、本件係原告以國內自民國（下同）100 年間起發生多起違反食品衛生管理法（103 年2 月5 日修正公布名稱為食品安全衛生管理法，下稱食衛法）之食品安全事件，各縣市政府食品衛生承辦人員、各級法院及檢察署與被告等機關辦理塑化劑、毒澱粉等案件，有未詳查事證、偵辦方向錯誤、認事用法錯誤、相關人員廢弛職務釀成災害、瀆職、涉有違失等情，經其多次向被告法務部、法務部廉政署（下稱廉政署）、監察院、衛福部、食藥署及司法院等提出陳情或檢舉，因不服被告函復或處理情形，遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決如附件所示。經查：
㈠關於壹、一部分：
⒈原告雖未敘明其訴請撤銷「被告監察院原行政處分」之
文號，惟依其請求撤銷之監察院103年5月29日院台訴字第1033250021號訴願決定之記載（本院卷㈠第43、44頁），可知原告不服之原處分為被告監察院103 年2 月25日院台業三字第1030161054號、第0000000000號函（本院卷㈡第282、281頁）、103 年3 月12日院台業三字第1030161184號、第0000000000號、第0000000000號函（本院卷㈠第54、55頁、卷㈡第277 頁）、103 年2 月21日院台業三字第1030160922號函（本院卷㈡第283 頁）及103 年3 月3 日院台業三字第1030161129號函（本院卷㈠第56頁）。然觀諸上開函文，係被告監察院針對原告所提各該陳情案件之處理情形所為之函復，而被告監察院為國家最高監察機關，依法獨立行使職權，就人民陳情中央及地方機關或公務人員違法失職之情事是否加以調查並進一步行使彈劾權、糾舉權、糾正權之決定，乃屬監察權行使之範疇，人民並無要求被告監察院為特定行為之公法上請求權，被告監察院對於人民陳情案件處理之方法及其結果，亦非屬得依行政訴訟法第4條第1項規定訴請撤銷之標的。況依上開函文所表明「請敬候其處理」、「請詳予敘明具體涉案事由並檢附相關具體事證，逕向……陳情」、「……仍請台端再詳予具體敘明該等機關涉有違失之原因，並檢附具體事證及佐證資料供參」等語，可知其內容僅為事實敘述或理由說明之觀念通知，並未產生任何公法上規制之法律效果，亦非行政處分，訴願決定不予受理，要無不合。原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，依前揭規定與說明，於法顯有未合，且其情形無從補正，應予駁回。
⒉又本件既係原告以相關機關或公務人員有違法失職情事
，向被告監察院提出陳情，以促請被告監察院行使監察權，就各該違失機關或人員予以彈劾、糾舉或糾正，則本件自非屬「人民依法申請之案件」，應屬至明，自無從依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟以為救濟，遑論原告請求被告監察院作成之特定內容行政處分，係命被告監察院作成調查並通知相關司法案件繫屬法院及檢察署提起再審、非常上訴之應由被告監察院及各該司法機關獨立行使監察權與司法權事項，是原告提起課予義務訴訟，訴請被告監察院作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法亦有未合，因不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應予駁回。
㈡關於壹、二部分：
原告雖未敘明其訴請撤銷「被告司法院原行政處分」之文號，惟依其請求撤銷之司法院103 年5 月19日（原告誤載為28日）103 年訴字第3 號、103 年訴字第5 號訴願決定之記載（本院卷㈠第58～60頁），可知原告不服之原處分為司法院刑事廳101 年10月22日廳刑三字第1010029329號函、司法院秘書長103 年4 月1 日秘台訴字第1030008178號函及103 年4 月8 日秘台訴字第1030008888號函（本院卷㈠第62～65頁）。然前開司法院刑事廳101 年10月22日廳刑三字第1010029329號函係就原告指陳臺灣彰化地方法院審理100 年度矚易字第1 號詐欺等案件及臺灣高等法院等歷審法院審理王粉等被訴詐欺等案件疑有審判錯誤情事所為函復，旨在闡述普通法院裁判情形，並說明司法行政監督不得影響法院個案審判權之行使；至於司法院秘書長
103 年4 月1 日秘台訴字第1030008178號函及103 年4 月
8 日秘台訴字第1030008888號函，則係將原告對法務部及衛福部提起訴願而於103 年3 月20日所具「訴願書」暨10
3 年3 月26日所具「訴願書補充理由說明」先後轉送行政院秘書長並副知原告之函文。經核上述函文之內容，純屬事實敘述或理由說明之觀念通知，並非就具體公法事件所為對外具有法律效果之行政行為，自非行政處分，訴願決定據此為不予受理決定，尚無不合。原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。又本件非屬「人民依法申請之案件」，依前揭規定與說明，無從依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟以為救濟，原告提起課予義務訴訟，訴請被告司法院作成如其聲明所示之特定內容行政處分，不備起訴合法要件，且其情形無從補正，亦應駁回。
㈢關於壹、三部分：
原告雖未敘明其訴請撤銷「被告法務部廉政署原行政處分」之文號，惟依其請求撤銷之法務部103 年6 月3 日法訴字第10313502000 號訴願決定書之記載（本院卷㈠第67、68頁），可知原告不服之原處分為被告法務部廉政署103年2 月25日廉肅寅102 廉立1851字第1036600220號函（本院卷㈠第77頁）。然依該函主旨所載「有關台端舉發食品藥物管理局及司法機關等未妥處及裁判有關食品安全案件，業經本署103 年第1 次廉政審查會列為資料參考，請查照」及其說明一敘明係復原告102 年11月19日等檢舉信件等語，顯見該函僅係就原告所為之舉發處理情形予以回復，為單純的事實敘述或理由說明，非屬行政處分，訴願決定作成不受理決定，核無不合。原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。又原告向被告法務部廉政署檢舉公務人員有違法失職情事，僅係促使被告法務部廉政署發動職權予以調查，並無請求特定作為之權利，自非依法申請之案件，原告提起課予義務訴訟，訴請被告法務部廉政署作成調查之行政處分，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。
㈣關於壹、四、五部分：
原告訴請撤銷之標的為「原處分機關法務部103 年4 月22日法訴字第10313501430 號訴願答辯書」、「原處分機關法務部103 年6 月11日法訴字第10313502150 號訴願答辯書」，惟上開訴願答辯書僅係被告法務部針對原告不服該部政風小組103 年3 月14日政組字第10312503790 號移文單等40件公文，以及該部檢察司103 年2 月18日法檢四字第10300521350 號等函所提訴願案，依法向訴願機關提出答辯而撰寫之書狀，並以前揭函文將該等訴願答辯書檢送予訴願機關（法務部原處分卷第1 ～4 頁），是無論係前開函文或訴願答辯書均非屬行政處分，且本件亦非屬人民依法申請之案件，灼然至明，原告對非行政處分提起撤銷訴訟，並提起課予義務訴訟，訴請被告法務部作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法皆有未合，且其情形無從補正，應予駁回。
㈤關於壹、六部分：
原告訴請撤銷之標的為「原處分機關衛福部103 年5 月2日部授食字第1030014464號訴願答辯書」（本院卷㈡第352~354 頁），惟上開訴願答辯書係被告衛福部針對原告不服該部103 年3 月14日部授食字第1039901233號等7 函文所提訴願案，依法向訴願機關答辯而撰寫之書狀，並以前揭函文將該訴願答辯書檢送予訴願機關，無論係前述函文或訴願答辯書均非屬行政處分，且本件亦非屬人民依法申請之案件，應屬至明，是原告對非行政處分提起撤銷訴訟，並提起課予義務訴訟，訴請被告衛福部作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法未合，且其情形無從補正，均應駁回。
㈥關於貳、一至二十四部分：
原告此部分聲明，無非係請求：⒈確認被告監察院等及訴外人最高法院檢察署等應作為而不作為，屬怠於行政處分，違背法律規定；⒉確認訴外人臺北市政府衛生局、新北市政府衛生局、改制前桃園縣政府衛生局、彰化縣政府衛生局、南投縣政府衛生局、臺南市政府衛生局稽查「塑化劑污染複方起雲劑」等案之稽查作業方法與檢驗項目錯誤；⒊確認訴外人立法院修訂食衛法條文內容相互衝突矛盾牴觸、修訂毒性化學物質管理法第30條第4 項之處罰內容與同法第34條第1 項之處罰內容不符比例原則以及有輕重失衡現象。惟姑不論原告以最高法院檢察署等訴外人為確認之對象，於法已有未合，且原告訴請確認之內容均屬事實之認定，並非公法上法律關係，依前開規定與說明，原告對於非公法上法律關係提起確認訴訟，其起訴不備合法要件，自難認為合法。
㈦關於叁部分
查原告此部分之請求雖未記載於聲明欄內，惟起訴狀內既已載明並表示係依據行政訴訟法第7 條規定提起（本院卷㈠第12、13頁），自堪認原告有合併提起損害賠償訴訟之意，合先敘明。又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第
7 條所明定，然該條既謂「合併請求」，自係指人民因國家行政行為受有損害時，得利用對於該違法行政行為所提行政訴訟程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，因此當事人依上開規定合併請求時，自以針對該違法行政行為之行政訴訟合法提起為前提，苟提起之行政訴訟為不合法，則合併提起之損害賠償訴訟，因屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6月16日庭長法官聯席會議決議參看）。本件原告對被告所提前揭訴訟皆因不合法而駁回，已詳論如前，則原告依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償損害或其他財產上給付，即失所據，爰一併裁定駁回。
四、再按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。查本件原告於起訴後，分別於
104 年2 月3 日及4 日（本院收文日）以「案由：行政訴訟聲請撤銷訴願決定、確認行政處分違法無效，併課予義務訴訟」書狀，追加法務部訴願審議委員會、最高法院檢察署、司法院訴願審議委員會、監察院訴願審議委員會及行政院訴願審議委員會為被告，並臚列多項訴之聲明，扣除已起訴請求之部分，追加聲明：「撤銷法務部訴願審議委員會103 年度法訴字第10313503270 號訴願決定、應就最高法院檢察署
103 年7 月4 日臺（特）黃103 陳11字第1030000731號函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「撤銷法務部訴願審議委員會103 年度法訴字第10313503290 號訴願決定、應就廉政署103 年2 月25日廉肅寅102 廉立1851字第1036600220號函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「應就司法院刑事廳101 年10月22日廳刑三字第1010029329號函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「應就監察院103 年
2 月25日院臺業三字第1030161054號等7 件書函、103 年6月5 日院臺業三字第1030702546號函、103 年8 月25日院台業三字第1030704364號函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「撤銷行政院訴願審議委員會103 年度院台訴字第1030138344號訴願決定、應就衛福部101 年9 月20日署授食字第1010056670號等7 件書函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「撤銷行政院訴願審議委員會103 年度院臺訴字第1030149213號訴願決定、應就行政院103 年5 月23日院臺訴移字第0000000000A 號等4 件移文單准予重開行政程序作成適法之行政處分、應就行政院103 年10月9 日院臺訴字第1030049428號函准予重開行政程序作成適法之行政處分」、「應就法務部100 年11月17日法檢決字第1008077580號函等40件書函准予重開行政程序作成適法之行政處分」（本院卷㈥第164 、175 、199 、216 、232 、273 、299 頁）。
經核上開追加部分，已逾原訴範圍，屬訴之追加，惟訴之追加乃係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，以起訴合法為前提，而本件原告之起訴不合法，已如前述，自無從為訴之追加，況原告追加新訴未經被告同意，本院亦認為不適當，復無行政訴訟法第111 條第3 項所列各款應予准許追加之情形，不應准許。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 張正清