臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1035號103年10月9日辯論終結原 告 莊維庭被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人 林佳蓉
黃春斌上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年5月19日台內訴字第1030078005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落宜蘭縣段○○鄉○○段403 、40
4 地號等2 筆特定農業區農牧用地土地（下稱「系爭土地」），面積2,916 平方公尺，經被告於民國102 年7 月15日派員赴現場勘查，發現系爭土地上設有室外蓄水養殖設施，涉違反非都市土地使用編定管制，乃以102 年7 月19日府地權字第1020115406號函請原告提出陳述，嗣原告於102 年7 月26日陳稱系爭土地自84年5 月即有鰻魚池之事實，在原告購買前就有養殖設施，魚池在84年前就已存在，故不適用89年
1 月26日以後之罰則，並提供空照圖為憑。被告於102 年8月12日再度派員實地會勘，發現除原有室外蓄水養殖設施外，並新增建鐵皮屋。被告審認原告擅自增建建物，且於系爭土地未經核准擅自作室外蓄水養殖設施使用，違規面積約2,
90 0平方公尺，已違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制之規定，乃依同法第21條規定，以102 年12 月3日府地權字第1020195953號處分書（下稱「原處分」）處原告新臺幣6 萬元罰鍰，並應立即停止使用，於103 年2 月10日前自行拆（清）除違規建物及養殖設施等恢復原編定使用。原告不服，提起訴願，經內政部103 年5 月19日台內訴字第1030078005號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告係於100 年9 月2 日因買賣取得系爭土地所有權，而被
告所稱之「室外蓄水養殖設施」於76年、77年間既已存在，是該設施並非原告所興建，原告既非實施違反行政法上義務行為之行為人，被告以原告為處分相對人即非有理。原告所保留之系爭室外蓄水養殖設施係於76、77年既已存在，20多年來系爭土地已存在有該養殖設施即水井，依宜蘭縣違規水井處理原則第3 點及第5 點第1 項第2 款規定，於85年5 月13日（原告誤植為11日）臺灣省地下水管制辦法發布以前非溫泉範圍內設置之使用中水井，除因抽水致生公共危險之虞者或造成重大不良後果應專案處理外，其餘使用中之水井則先備案統計，待上開處理原則第3 點所列各款水井處理完畢後，再研擬處理計畫。準此，系爭水井並非85年5 月13日以後方設置之水井，且為原告取得系爭土地所有權之前即已長年存在之設施，尚無需加以拆除，原告對於室外保留蓄水養殖設施並無過失，故原處分自有違誤。
㈡依非都市土地使用管制規則第6 條第1 項及第3 項之規定，
及依各種使用地容許使用項目表五、農牧用地規定所示：容許使用項目（二）農舍（工業區除外) ，系爭土地係屬得以供作農舍使用，依舉重明輕之理，原告因目的上之需要於系爭土地增建數坪大之工作物，放置機具並非供作農舍使用，應無違失，原處分自有違誤。此外，系爭養殖設施係原土地所有權人陳麗珠或陳佳添時期既已興建完成之地上物，為渠等所興建完工，縱認系爭室外蓄水養殖設施係屬違規地上物，然該興建完工之行為，亦在渠等為系爭土地所有權人期間，即76、77年間所為，其裁處權之時效，亦應自76或77年開始起算。縱由行政罰法施行之日即95年2 月7 日起算裁處權之時效，均已逾3 年之裁處權時效，自不得再為裁處。至訴願決定所謂「廢棄土及未經容許圍牆設施」，該圍牆設施應係指養殖設施之圍牆而言，另「混凝土修補裂縫及加強，且有裝置配電箱、堆置土堆」，此均屬主體地上物即養殖設施以外之附加行為，並非興建主體養殖設施之行為，自難認係另一違規行為，故訴願決定所為之認定應非有據等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：系爭土地屬57年辦竣農地重劃，經調閱宜蘭縣土地登記簿顯示，57年重劃登記地目為田，73年10月15日編定公告前之宜蘭縣土地使用編定資料卡中使用現狀未註記，並無魚池存在之記載。嗣系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6 條第3 項附表一規定，特定農業區農牧用地容許作「水產養殖設施」，但僅限屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者為限。另被告向壯圍鄉公所調閱原告100 年9 月2 日購買前之原土地所有權人黃國忠申請農業使用證明書100 年8 月8日會勘紀錄，已載明現況廢耕且有廢棄土及未經容許圍牆設施，不符農業使用，故無「從來使用」之適用疑義。系爭土地於101 年6 月6 日原告之父親莊福元會同現場勘查相片顯示，養殖設施已停養多年，荒廢且雜草叢生，然102 年6 月24日及7 月3 日現勘相片顯示，原告以混凝土將養殖設施龜裂處修補並將設施前端以混凝土牆加強，並裝置配電箱、堆置土堆及通路，另102 年7 月15日再次現勘，原告於系爭土地正在蓄水中，被告即於102 年8 月12日會同相關單位現場會勘查證，該設施正蓄水從事室外養殖使用，且新增建鐵皮屋等屬實，違規使用已臻明確。又行政院農業委員會102 年
7 月12日農水保字第1021865710號函釋，按農業用地興建農舍辦法為申請興建農舍之審核依據，故未依該辦法申請核准，而於農業用地上興建之構造物，不得認定為農舍，又其倘未能認屬非都市土地使用管制規則第6 條附表一各類農業用地其他容許使用項目，即應認有違該規則；被告乃依個案具體事實審認該筆農業用地是否作農業使用，並依區域計畫法或都市計畫法規定處理。原告為實際違反行政法上義務行為之行為人等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告102 年7 月15日現場勘查照片、被告102 年8 月12日現場勘查照片及會勘紀錄、原處分、內政部103 年5 月19日台內訴字第1030078005號訴願決定書（原處分卷第22至23頁、第24至26頁、第2 至4 頁、第7 至8 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件之爭點厥為原處分以原告違反區域計畫法第15條第1 項規定，而依同法第21條第1 項規定，處罰鍰6 萬元，並命原告應立即停止使用，於103 年2 月10日前自行拆（清）除違規建物及養殖設施等恢復原編定使用，是否合法？茲論述如下：
㈠按農業發展條例第69條第1 項規定：「農業用地違反區域計
畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」次按區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」另「本規則依區域計畫法第15條第1 項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」非都市土地使用管制規則第1 條、第5 條第1 項及第6 條第1 項前段及第3項復規定甚明。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決可資參照）。被告為宜蘭縣區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點」。上開要點已分別就違反區域計畫法第15條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，該取締作業要點第11點規定：「非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新臺幣6 萬元整…（六）違規使用總面積在3,000 平方公尺以下者。…」自得作為被告裁處之依據，允無疑義。
㈡按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之
處罰時，適用本法。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條、第3 條著有規定。是區域計畫法第21條第1 項既規定：
「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101 年度判字第428 號判決參照）。
㈢查系爭土地為非都市土地，經被告以73年10月14日73府地用
字第77441 號公告編定為特定農業區，使用地類別為農牧用地，有被告上開公告、宜蘭縣土地登記簿謄本、土地使用編定資料卡等影本在卷可稽（見本院卷第88至92頁、原處分卷第37、38頁），且依前開土地使用編定資料卡所示，使用現況並無任何註記（見原處分卷第37、38頁），即編定公告時系爭土地並無存在養殖設施，系爭農牧用地應依其容許使用項目及許可使用細目使用。農牧用地雖容許作養殖池使用，然依非都市土地使用管制規則第6 條第3 項之附表一所示（見原處分卷第39頁），特定農業區僅允許室內循環水養殖設施，且須依建築法規規定，應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用之項目，室外蓄水養殖設施則非容許使用項目。是系爭土地之使用受有管制，應依其編定之使用分區與使用地類別容許使用之項目及許可使用細目使用，要無疑義。惟查，系爭土地經被告於102 年8 月12日會同相關單位辦理現場會勘，會勘結果為：「本案土地使用分區為特定農業區，現況作室外養殖使用，違反非都市土地使用管制規則。且有增建建物部分則違反農業發展條例。現況確有魚塭並有養殖情形。」等情，有102 年8 月12日被告辦理非都市土地違規使用現場勘查紀錄表影本及現場照片4 幀附卷可稽（見原處分卷第24至26頁），會勘紀錄並經原告之父親莊福元代為簽名確認，原告對上開情形亦不爭執，故系爭土地作室外養殖使用，並存有增建建物，其使用與容許使用之項目及許可使用細目不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，應堪認定。
㈣原告雖主張室外蓄水養殖設施於76年間已存在，非原告所興
建，原告非行為人，亦無故意過失可言，且裁處權因時效經過而消滅，系爭土地容許農舍使用，增建建物並無違誤云云。經查：
1.原告係於100 年8 月19日因買賣之法律關係而於同年9 月
2 日取得系爭土地所有權登記，有土地建物查詢資料表附卷為憑（見原處分卷第18、19頁），而依卷附系爭土地過去勘查資料顯示，原告之前手黃國忠申請農業使用證明書時，經宜蘭縣壯圍鄉公所於100 年8 月8 日會勘，該會勘紀錄已載明：現況廢耕且有廢棄土及未經容許圍牆設施，不符農業使用等語，有該鄉公所之會勘紀錄在卷為憑（見原處分卷第40頁），並經黃國忠蓋章確認無訛，足見系爭土地於原告取得所有權前，並未存有堪以使用之蓄水養殖設施。
2.且原告於取得系爭土地所有權後，被告於101 年6 月6 日到場會勘結果為：本案原檢舉違規填土部分已清除，並解除列管，惟其餘土地上早期存在之設施未依規定辦理合法文件佐證，以後仍依相關規定審認等語，有該會勘紀錄及照片4 幀在卷為憑（見原處分卷第41至43頁），依該照片所示，系爭土地養殖設施荒廢且雜草叢生，被告因而於10
1 年6 月6 日解除列管；惟被告於102 年6 月24日至現場會勘，現場有鋪設混凝土、裝置管線及配電箱，並開挖通路，有照片4 幀在卷為憑（見原處分卷第44至45頁）；被告於同年7 月3 日再至現場會勘，現場以混凝土將養殖設施龜裂處修補，將設施前端以混凝土牆加強，並堆置土堆及通路，有照片4 幀在卷為憑（見原處分卷第46至47頁）；嗣被告於同年7 月15日又至現場會勘，現場正在蓄水中，亦有照片4 幀在卷為憑（見原處分卷第22至23頁）；被告即於同年8 月12日會同相關單位現場會勘查證，該設施正蓄水從事室外養殖使用，且新增建鐵皮屋等屬實，有照片4 幀及會勘紀錄在卷為憑（見原處分卷第24至26頁）。
綜上足見系爭土地於原告取得所有權後有違規使用已臻明確。原告主張系爭土地於76、77年間即存有遭查獲之室外蓄水養殖設施云云，顯無可採。是以，系爭土地於原告取得所有權後始重新設置室外蓄水養殖設施及建有增建物，違規事實明確，且違規行為持續中，裁處權時效應自「行政不法行為終了時」起算，被告於102 年7 月15日、同年
8 月12日查獲，亦未逾3 年裁罰時效，自得依會勘認定之違規事實狀態裁罰，原告主張裁處權因時效經過而消滅，核不足採。
3.再原告於102 年7 月26日向被告提出陳述意見書時，僅載明其於購買系爭土地前即有養魚池之事實，並未陳明其非行為人，有原告之陳述意見書在卷為憑（見原處分卷第34頁）。且被告於102 年8 月12日至現場會勘時，會勘結果紀錄亦係由原告之父莊福元代理簽名，苟如原告所言其非行為人，莊福元才是行為人，何以該會勘紀錄係由莊福元代理簽名。雖原告於101 年3 月3 日向被告提出陳述書，載明原告僅種植地瓜，並未擴大填土，書狀並載明陳情人莊維庭、行為人莊福元等語，有該陳述書在卷為憑（見本院卷第93、94頁），於同年3 月20日向被告提出陳情書，載明係父親莊福元僱請挖土機清理，種植地瓜，原告購買該地即於100 年9 月5 日出租予父親莊福元，並提出100年9 月5 日之租賃契約書，有陳情書及該土地租賃契約書在卷為憑（見本院卷第97、98、74、75頁），惟細繹該租賃契約書第1 條有關「出租予乙方種菜」等語，有遭塗改痕跡（見本院卷第99頁），且原告與莊福元為父子關係，竟將系爭土地出租予父親並收取租金，已與常理有違，該租賃約書是否可信，已非無疑。況原告所主張租賃之事實，果若為真，惟被告於101 年3 月30日已函文告知原告，系爭土地未符合非都市土地使用編定管制，請督促其行為人於101 年5 月10日前完成改正，有被告101 年3 月30日府地權字第1010042857號函文在卷為憑（見本院卷第71頁），顯見原告對於系爭土地之使用管制情形，知之甚詳，且其既為系爭土地之所有權人，對該土地自有事實管領力，自非可對土地遭違法使用袖手旁觀，竟於系爭土地於10
1 年6 月解除列管後，陸續於102 年6 、7 月間施工，而於同年8 月12日遭查獲該設施正蓄水從事室外養殖使用，且新增建鐵皮屋等情，業如前述。甚者，被告於103 年9月26日到場會勘，會勘結果為：現場作室外養殖，設有未經容許設施及水泥鋪面，現場目前為魚塭，且魚塭內確有養殖鯰魚情形，有勘查紀錄表及照片6 幀附卷為憑（見本院卷第106 至109 頁），足見系爭土地持續至103 年9 月26日仍屬違法使用情形。是依原告所辯，縱其非實際行為人，然觀之原告就系爭土地之違規使用，已屬明知並有意使其發生，並有共同參與，自係出於故意。原告辯稱其非行為人，亦無故意、過失，不能對其處罰云云，洵非可採。
4.復按農業用地興建農舍辦法為申請興建農舍之審核依據，故未依該辦法申請核准，而於農業用地上興建之建物，不得認定為農舍，又其倘未能認屬非都市土地使用管制規則第6 條第3 項附表一各類農業用地其他容許使用項目，即應認未合於該規定。經查，系爭土地之增建物，屬未依農業用地興建農舍辦法或建築法等相關法令規定申請核准，尚無法認定該增建建物即為農舍，原告未能提具合法建築使用之證明文件，已違反農牧用地之容許使用項目。原告主張系爭土地容許農舍使用，增建建物並無違誤云云，尚無足採。
㈤綜上而論，原告未經核准，擅自增建建物，並將系爭土地作
室外養殖設施使用，其使用與容許使用之項目及許可使用細目不符之事實，業如前述，已違反區域計畫法第15條第1 項之規定及非都市土地使用管制規則之規定，被告為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，除依區域計畫法第21條第1 項規定及宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點，審酌原告系爭違章態樣、違章面積約2,900 平方公尺，及其行為對環境危害程度等一切情狀，裁處原告罰鍰6 萬元，並命原告應立即停止使用，於103 年2 月10日前自行拆（清）除違規建物及養殖設施等恢復原編定使用（停止使用及恢復原狀均係區域計畫法第21條第1 項規定之主要規制內容，並非附款，惟被告處分書誤載於「附款」項下），揆諸首揭法令規定及上開說明，乃為合義務性之裁量，並無何裁量怠惰、逾越、濫用或其他違反比例原則等違法瑕疵，自屬合法。且被告命原告停止非法使用及恢復原狀，此部分處分係單純命原告停止違法行為，核其性質並不具有「裁罰性」（參林錫堯著行政罰法94年10月版第22頁；廖義男著行政罰法97年
9 月版第28頁），依行政罰法第2 條規定，非屬行政罰，並無行政罰法之適用，故關於原告就此稱其無任何故意過失，且行政罰裁處權時效已過之主張，即無審究必要。
六、綜上所述，原告之主張並不可採，從而被告認原告違反區域計畫法第15條第1 項之規定，而依同法第21條第1 項規定裁處原告6 萬元罰鍰，並命原告應立即停止使用，於103 年2月10日前自行拆（清）除違規建物及養殖設施等恢復原編定使用，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 張 國 勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 鄭 聚 恩