臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1152號原 告 白元堡被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 邱德明
吳昭憲上列當事人間建議修訂法令事件，原告不服考試院中華民國103年7 月7 日103 考臺訴決字第128 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要︰緣原告前於103 年3 月6 日向被告提出陳情書，陳請修正退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優惠存款辦法）第9 條第3 款關於「質借利率照優惠存款利率計算」之規定（下稱系爭規定）。經被告以103 年3 月27日部退四字第1033809040號函復解釋系爭規定意旨，並說明：「……三、本案來信以優惠存款辦理質借，卻要負擔高於一般抵押借款利率一節，依優存辦法規定，質借利率與存款利率相同；質借期間，退休人員無須額外支付利息。換句話說，退休人員形式上係以質借方式，提取其所需之金額；此相較於一般性定期存款辦理質借須支付高於定期存款利率之利息，實已充分考量退休人員之實際需要。四、至於建議退休人員既可質借優惠存款，又可全額獲得政府補助之利息一節，優惠存款雖是政策性的福利性措施，惟其計息方式與一般存款相同，須按退休人員實際儲存金額及期間，計給優惠存款利息。退休人員如以質借方式領取優惠存款，自須繳付臺灣銀行質借利息，且在其優惠存款金額實際上已減少之情形下，僅得依實際儲存金額領取優惠存款利息，乃屬當然。」原告復於103 年3 月31日、4 月13日迭就同一事由為陳情。被告乃依行政程序法第173 條第2 款規定，以103 年4 月22日部退四字第1033840195號函（下稱系爭函文）復原告如仍以同一事由陳情，將不再函復。原告不服，提起訴願遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰其係退休公務人員，經以優惠存款辦理質借，為維護法定權利，前於民國103 年3 月6 日陳情被告修正系爭規定，經被告103 年3 月27日以部退四字第1033809040號函復，重申系爭規定，對陳情事項及理由並未予以回應，嗣於103 年3 月31日再次陳情，亦僅函復參考前次函覆，其餘均未為回覆。原告於103 年4 月13日再次陳情，被告以系爭函文核示對原告陳情事項將不再函復，乃明示拒絕原告之請求，並非僅就法令所為釋示或單純之事實敘述或理由說明，應屬行政處分。政府基於照顧退休公務人員之目的，實施優惠存款政策。依系爭規定辦理質借時，質借利息照優惠存款18% 計算，高出一般抵押借款利率甚多，有違福利措施之政策目標。由質借係以存款抵押借款，對臺灣銀行而言，比一般房屋、土地抵押更無風險，利率自應低於一般房屋、土地抵押借款利率；又以優惠存款辦理質借類同房屋、土地抵押借款而論，質借後仍應可就原有儲存金額，繼續領取18%優惠利息方為合理。系爭規定不但圖利臺灣銀行，更有抵觸母法「公務人員退休法」，顯無法律授權而剝奪退休公務人員法定權利，依行政程序法第158 條第1 項第1 款及第2 款規定，係屬無效等語，並聲明求為判決被告應將系爭規定修正為「質借利率照一般抵押借款利率計算，並以原有儲存金額領取18% 優惠利息」。
三、被告則以：其就原告上開陳情事由，以103 年3 月27日書函明確答復後，再對於其一再以相同事由陳情，依行政程序法第173 條規定，先後以103 年4 月13日及103 年4 月22日等
2 書函復請其仍參考103 年3 月27日書函答復內容，所為答復乃單純事實敘述或理由說明，並非對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分；考試院依訴願法第77條第
8 款規定為不受理決定，於法並無違誤。又人民擬提起行政訴訟法第5 條第1 、2 項規定之課予義務訴訟，必須以行政機關對於人民依法申請之案件有「應作為而怠於作為」或「為否准之處分」為其前提；其中所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有請求國家為一定作為之公法請求權，進而據以請求行政機關為准駁之行政處分者而言。原告建議修正系爭規定，並非「依法申請之案件」。其仍執原詞，提起行政訴訟，乃屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形等語，資為抗辯。並聲明請求駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第
107 條第3 項定有明文。又提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故亦稱為訴之利益。是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈡、次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項著有規定。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定，則係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又依公務人員退休法第32條第5 項規定：「第1 項
1 次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」可知，優惠存款辦法乃考試院依該條授權會同行政院所訂定；該辦法第9 條第3 款並規定：「優惠存款契約期滿前，退休人員得申請質借；質借條件與限制，規定如下：……三、質借利率照優惠存款利率計算。」
㈢、本件原告於103 年3 月6 日陳請被告修正系爭規定，經被告
103 年3 月27日以部退四字第1033809040號函復說明系爭規定意旨後，原告復迭為陳情，嗣被告依行政程序法第173 條第2 款規定，以系爭函文函復原告，如仍以同一事由陳情，將不再函復，原告不服，提起訴願遭不受理等事實，有原告陳情函、被告書函、考試院訴願決定書等件影本附卷可稽，洵堪認定。承前所述，優惠存款辦法乃考試院依公務人員退休法第32條第5 項授權，會同行政院所訂定之法規命令，係屬抽象法規範。原告起訴請求將該辦法第9 條第3 款規定之「質借利率照優惠存款利率計算」修正為「質借利率照一般抵押借款利率計算，並以原有儲存金額領取18% 優惠利息」（見本院卷第5 頁原告所提行政訴訟書），觀其聲明內容不涉特定具體事件，乃請求被告作成行政處分以外之其他非財產上之給付，核係提起行政訴訟法第8 條規定之一般給付訴訟；被告認原告係提起行政訴訟法第5 條第1 、2 項規定之課予義務訴訟，容有誤解。又人民提起一般給付訴訟，其實體要件須人民與行政機關間有據以請求之公法上原因存在，且行政機關有給付義務之違反，而損害人民之權益情事；亦即係以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。查系爭規定之訂定及修正，均屬考試院職權，人民並無請求修訂之公法上請求權，前已述及。從而，原告訴請被告應將系爭規定修正為「質借利率照一般抵押借款利率計算，並以原有儲存金額領取18% 優惠利息」，因人民無此公法上之請求權，乃欠缺權利保護之必要，原告之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
㈣、至人民依行政程序法第168 條規定，對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護等事項，固得向主管機關陳情，然該條並未賦予人民有請求主管機關就其陳情事項為一定作為或准駁之義務，觀諸行政程序法第171 條第1 項規定即明。是以，主管機關就人民之陳情意旨有所回覆時，對於陳情人民並未直接發生權利、義務取得、變更或喪失之法律效果，依同法第92條規定，核非屬行政處分，人民對該答覆亦欠缺公法上權益，則訴願機關依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，即無不合，爰併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 27 日
書記官 徐子嵐