臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1251號104年12月24日辯論終結原 告 伍瑞慶（即原告吳錄盛等如附表15人之被選定當事人）被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 張天欽 律師
張雨新 律師
參 加 人 建洋實業股份有限公司代 表 人 張敏雄訴訟代理人 黃郁叡 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國103年6月17日台內訴字第1030157504號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告原代表人郝龍斌於訴訟進行中變更為柯文哲，茲據新任代表人柯文哲於民國104年1月7日具狀聲明承受，核無不合，應予准許。㈡按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告於起訴時聲明：「一、原決定撤銷。二、請求：㈠撤銷被告101年11月15日府都新字第10132006500號公告，所頒佈『公告核定實施參加人擔任實施者擬具之『變更臺北市○○區○○段四小段332 地號等43筆土地都市更新事業計畫及擬定權利變換計畫案』計畫書圖，並自101 年11月16日零時起效。所示全文，及其效力所及之95年4 月28日95年府都新字第09570614
900 號函對更新單元事業概要之核准，及98年11月25日00000000000 號函核定實施之更新事業計畫，與一切措施：併同請求撤銷上揭更新單元之劃定及權利變換計畫與撤銷對南海路七十一巷既成巷道廢巷之准許：㈡駁回上揭實施都市更新事業之申請；㈢撤銷參加人擔任上揭都市更新事業案之實施者，並勒令其停止營運；㈣上揭更新事業如已進行申請建照程序，則請即裁令凍結其申請程序，如已核准，則請撤銷該建照之准許。三、請求於核准上揭請求撤銷案之同時，並請裁示：原更新單元即永昌段四小段332 地號43筆都市更新土地，應與原告等人所有之同地段338 、338-1 、339 、339-l、340 、341 、342 、343 、344 、344-l 、345 、345-l、346 、346-l 、346-2 、347 、347-l 、348 、348-l等同一完整街廓內，即被告91年10月28日公告劃定○○○區○○○路以西，三元街以南，汀州路以北』所圍之『更新地區』之全部土地與建物其全體所有權人，即與101 年12月6日、22日由原告（伍瑞慶為代表人）所發起之都市更新會籌備會併為一案，由被告派員主持，召開全體地主與合法建物所有人更新籌備大會進行協議，由原告（伍瑞慶為代表人）發請之都市更新會籌備處配合辦理公聽會，擬具事業概要，並提出申請等一切籌備更新事業所需事務，以完整之計劃街廓為優先考量為劃定更新單元之基準，並依都市更新條例第15條之規定組織更新團體，報請被告核准，由該組織成立之更新團體，實施該地區之都市更新事業，或請主管機關依法定程序，公開評選後同意委託都市更新事業機構為實施者，實施之。四、訴訟費用由被告負擔。」嗣數次變更，原告於言詞辯論期日變更聲明如下：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、台北市政府101 年11月15日府都新字第1013200650
0 號公告之行政處分撤銷。三、撤銷台北市政府95年4 月28日95年府都新字第09570614900 號函對更新單元事業概要之核准，及98年11月25日00000000000 號函之核定實施之調整更新事業計畫範圍；就上揭更新單元之劃定及權利變換計畫即00000000000 號公告，與對南海路71巷既成巷道廢巷之准許。四、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第266 頁筆錄），查原告係減縮訴之聲明，變更前後請求之基礎皆為系爭被告101 年11月15日府都新字第10132006500 號公告，且被告對於變更無異議而為本案言詞辯論，合於前揭規定，爰予准許。
二、事實概要：緣訴外人江蔡秋吟委託參加人於94年8月9日及95年4 月19日檢具相關文件，向被告申請核准「擬定臺北市○○區○○段四小段332 地號等32筆土地都市更新事業概要案」，被告經審查後，以95年4 月28日府都新字第0957061490
0 號函核准（下稱95年更新事業概要核准函）。98年11月25日由參加人向被告申請「擬定臺北市○○區○○段四小段33
2 地號等36筆土地都市更新事業計畫案」，經被告以98年11月25日府都新字第09830911402 號函核定（下稱98年事業計畫核定函）。嗣參加人調整更新事業計畫更新單元範圍，重新檢討建築法令及建築設計配置等內容，並擬具權利變換計畫，向被告申請「變更臺北市○○區○○段四小段332 地號等43筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」，案經100 年7 月11日至100 年8 月9 日辦理公開展覽，於100年7 月27日舉辦公聽會及101 年9 月10日第109 次審議會審議通過，被告遂以101 年11月15日府都新字第10132006502號函核定，並以同日府都新字第10132006500 號公告（下稱
101 年權利變換計畫公告），原告不服，主張其持有之土地位處該更新單元附近，屬老舊建築，有實施都市更新之迫切性，系爭公告刻意將原告之土地排除在外，將使其日後無法辦理更新云云，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告於91年10月依都市更新條例（下稱都更條例）第6條第1
一款，以原告所有土地所在地區建築物窳陋，且非防火構造或間隔不足，有妨害公共安全之虞之情形，優先劃定為更新地區，因而公告劃定○○○區○○○路以西、三元街以南所圍更新地區」。其內有三塊街廓獨立完整之土地，包括汀州路以北，即本件標的區塊（63筆）土地（下稱A街廓），○○○區○位○○○路以南（下稱B街廓、C街廓），均屬完整街廓土地。詎被告竟就原為完整街廓之A街廓土地，將其中原告等人所有甲區塊17筆土地排除在都更單元計劃之外（下稱A甲區土地），另行分割出乙區塊（下稱A乙區塊土地），准許由A乙區塊土地個別成為都更單元進行都更，致A街廓之A甲區塊土地僅餘957平方公尺，且屬於未曾經審議通過准許單獨劃定更新單元，而成為無法單獨劃定更新單元，日後無法辦理都更之土地，損害原告在法律上之利益與都更權，灼然甚明。
㈡被告於98年11月核定實施事業計畫，再因就其更新事業計劃
擬定權利概要計劃，嗣就參加人申請「變更臺北市○○區○○段四小段332 地號等43筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」，以101 年11月15日府都新字第1013200650
2 號函核准。上開兩件核准案，均是本於95年核准實施更新事業概要之違法核准之繼續行為，顯屬同一事件，而均為違法之行政處分甚明。因此，本件訴願期限起算日應依101 年11月15日公告起算。
㈢按臺北市都市更新自治條例（下稱自治條例）第12條第1項
、第14條第1、2項、都更條例第10條規定，訴外人江蔡吟秋於94年8月9日提出申請核准擬定更新事業概要之前，就必須邀約原告召開公聽會，原告既表示同意參加更新，就應將原告計入表示同意之私有土地及合法建物所有人人數門檻之內，詎其未為之，即提出申請，按諸上引法令，訴外人江蔡吟秋及參加人基於實施者地位提出聲請，為不合法，被告應予駁回。惟被告竟核准參加人系爭都市更新事業概要案，屬違背法令。況本件竟是在實施者產生後，並已擬定事業計劃，始因原告等之異議，而邀請參與公聽會及召開協調會之召開，已見本末倒置，有背反都更條例第10條、第9條、自治條例第14條第1項、第2項法定程序之違法。且被告所謂納入99年1月4日協調會乙節，原告並非不願參與更新，而是請求參與更新事業、依法不用再行協調，即便要進行協調，也應於94年8月9日江蔡秋吟提出申請前辦理始適法，是現任實施者之產生及其所提更新計劃皆屬違法。
㈣被告核准系爭A乙區為更新單元，導致原告等人所有之A甲區
其土地面積僅有957㎡，不但未曾受有提經審議會通過，得自行劃定更新單元之情形，而且雖有預擬自行劃定更新單元而籌備成立都更會之申請，卻已遭被告104年1月22日府都新字第10132594300號函駁回，足見原處分及公告之都更計劃已有背反自治條例第14條第1項、第2項之違法。況該都更計劃公告進而又因併案准許廢除南海路71巷道，而不僅損及原告等人既成巷道之通行利益，又因巷道廢除後形成畸零地，原告等人為畸零地鄰接土地之所有人，依法有共同購買畸零地之法益，也遭損害；尤其巷道原具有之防火巷與地役權效益亦遭破壞，一旦發生火災，原告等人之生命財產有難以即刻獲得救援之虞。益見損及原告等人居住與生存權，生命與財產應受憲法保障之權利、並未能依公告圖說所標明之態樣，以完整的計劃性街廓之更新單元進行都更，顯不能達成被告91年10月28日0000000 號公告所示明之都更之目的，違反都更條例第6 條第1 項第1 款、都更條例細則第5 條之規定甚明。
㈤原告之A甲區土地如前述為被告公告優先劃定為更新地區在
案，其土地及建物所有人即原告等又皆已表明願參與都更之意思，顯然並非無法合併更新，即不符自治條例第12條第1項第4款但書，因無法合併而可另行敘明理由提經審議會通過申請劃定更新單元基準之要件；又即使原告提申請，仍必須進行與系爭更新單元A乙區合併之協調程序，否則，依法就不會獲得准許劃定更新單元，況原告已有提出申請，但卻已遭駁回在案。從而系爭A乙區更新單元之劃定，與更新事業計劃之獲得核准實施，已造成「街廓內相鄰土地即A甲區塊土地無法劃定更新單元。」之違法態樣。
㈥依法定程序參與都更，乃人民財產權之法益，應受憲法第15
條之保障，被告在該協調會中，以主管機關主持會議之權責就應裁示將原告等的意願與現准更新單元併入為同一更新單元，並回復遵循都更條例第10條規定之程序，辦理公聽會、確認同意更新人數與持有土地與合法建物之比例，擬定事業概要，連同公聽會記錄送請主管機關核准該概要並委任實施者；至於併入更新所各應取得之權利條件，雙方應於上述程序內續行協商，在下次會議前報決或再協商。如此，即為合法、合理、合情之正辦。但被告不此之途，竟然藉會議結論違法裁示：「……請實施者，評估考量是否可以同意納入本案範圍，一併辦理都更」、「請鄰地範圍內所有權人於二星期內將參與都市更新意願回復實施者，並副知本處，不表達者視為不同意參與都市更新」。尤竟罔顧上引都更條例第10條及自治條例等相關法令之規定，既自毀主管機關之立場，將原告等可否納入都更之權柄交給違法擔任實施者之片面作主；會後實施者即就本此結論，對原告等提出極不合理之要求，作為原告等意欲加入都更之條件。而前情早於98年12月17日就經里長訴外人呂陳玉女提出異議在案。因此，可見參加人是於收到里長的異議後，不但不再續行溝通說明，反而利用被告在上述協調會之決議，再壓低條件，再於表面假進行徵詢原告等參與都更之意願之名，實質就是以此更低的條件進行，如原告等不接受該不合理的條件就加以排斥，以為壓榨、排斥原告等參與都更之手段。此情不啻主管機關自行降格為參加人之下轄單位、濫權以圖參加人之違法行政處分而何？即便不論其有利用職權不法圖利之嫌，也是對原告等施以差別待遇，而且是不以誠實之方法為之，其不保護人民正當合理之信賴，棄置行政程序法第1條、第8條、第6條於不顧之情狀，至甚灼然！㈦參加人資力不足以承擔本件更新事業之實施；再考其成立於
92年，亦可見是為本件更新事業而新設立之公司，就專業能力，與業績公信，均付之厥如。實施者之委任，應依都更條例第9條、第10條之規定程序辦理，被告顯未依法定程序辦理。109號會議雖有通過變換權利之決議，但此情僅是必要條件之通過，猶不足以認定為可以為核定准許實施之充分條件亦已俱備，而竟核定准許之，實令人不得不憂慮該「爭議處理審議會議」反倒是變成製作爭議與災害之機器，其就當事人有利與不利之情形顯未能一律注意，而有背於行政程序法第7條、第9條規定之違法等情。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告101年權利變換計畫公告之行政處分撤銷。3.撤銷95年核准更新事業概要函、98年核定實施更新事業計畫函、101年權利變換計畫公告，及對南海路71巷既成巷道廢巷之准許。四、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告於104年7月27日庭期時已自承在被告為系爭101年11月1
5日權利變換公告後5天內(同年月20日)就提出陳情書給市長，並於斯時知悉被告95年核准更新事業概要函、98年核定更新事業計畫函。然原告卻遲至102年2月7日始提出訴願，其訴願即有逾期之不合法情節，所興本訴亦不合法。次依改制前行政法院75年判字第362號判例，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。本件原告僅是更新單元範圍外之居民，就本件更新案並無任何法律上利害關係提起本訴，當不具備當事人適格。
㈡被告91年10月28日公告劃定○○○區○○○路以西、三元街
以南所圍更新地區」，乃是依據都更條例第6條第1款規定優先劃定○○○區○○○○○街廓)，並非原告誤認之都更條例第5條規定。劃定更新地區乃是依據為都更條例第5條至第8條，層次不同於劃定更新單元依據都更條例之第10條、第11條；於劃定更新單元層次又分為都更條例第10條、自治條例第12條之土地及合法建物所有權人可在政府劃定之更新地區內自行劃定更新單元、及都更條例第11條、自治條例第15條之未經政府劃定更新地區，土地及合法建物所有權人亦得自行劃定更新單元來實施都市更新事業。本件更新基地範圍乃是由訴外人江蔡秋吟於94年8月間依都更條例第10條規定向被告申請核准都更概要案時劃定更新單元，該更新地區內之土地及合法建築物所有權人自得依地主整合情形來劃定更新單元，原告主張應以完整一個街廓來進行都更實無理由；又原告所舉行為時都更條例施行細則第5條第2項所規定，規範對象為實施者，並非一般地主，自不能適用於本件；另原告所舉自治條例第12條第1項各款規定，乃是擇一適用關係，並無優先順位問題。此見原告都有法條誤用情形，當無可採。
㈢按自治條例第14條第1項、第2項規定「無法依前項原則辦理
者」一語可看出，地主申請自行劃定更新單元，如有造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元時，才有通知並邀請相鄰土地及其合法建築物所有權人參加公聽會徵詢參與更新意願及協調程序。本件更新單元之劃定並無造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元情形，當無原告所指在事業概要前須先有鄰地協調會之事。又因原告向被告陳情表示欲參與系爭更新案，故被告於97年5月間即要求參加人與原告等鄰人協調。嗣後參加人也曾多次協調，但鄰人參與意願低，而未有成果。除此之外，被告也於98年4月7日發函召開更新範圍外居民納入本更新單元範圍事宜協調會議，惟其結果仍為鄰人出席低或更新條件難有共識而無結果。後被告再於99年1月4日召開協調會議，且會議後也無鄰人向被告表示參與更新意願，被告已盡更新協調努力。至原告所提其與參加人協調過程所談之合建分配原則，即改建前權狀面積換改建後權狀面積，乃屬原告與參加人間私權協議更新部分，並非被告所能干涉。㈣依自治條例第12條第4款規定，原告請求納入系爭更新單元
之A甲區，土地面積為957㎡，大於500㎡，也可符合更新單元劃定基準自行更新，完全無減損原告任何利益。是原告言其A甲區無法符合上開規定云云，其既無提出劃定更新單元申請，即自行解讀為不符合劃定規定，足見此乃原告片面之言，並無足取。
㈤按自治條例第10條規定，參加人於95年6月1日向被告申請「
擬定臺北市○○區○○段四小段332 地號等36筆土地都市更新事業計畫案」報核( 原報核時為32筆土地，後因分割有變動，但更新範圍、面積都不變) ，在該都更事業計畫中即有申請廢止部分南海路71巷巷道。全案經審議會98年6 月15日第19次會議審議通過後，被告於98年11月25日核定，並就廢巷部分載明於該函說明六。嗣參加人於99年7 月30日向被告申請「變更臺北市○○區○○段四小段332 地號等43筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」時，就廢巷部分再經審議會第109 次會議確認並載明於會議紀錄決議( 八)。惟被告就此變更都更事業計畫案並無重行核定廢巷( 因前已核定) ，就原已核定之事業計畫部分( 含廢巷) 乃敘明參加人應依98年11月25日核定內容辦理。本件廢巷範圍僅是將汀洲路一段至永昌段四小段337-1 地號部分廢止( 即南海路71巷部分) ，其餘部分及337 地號由參加人自願保留，以供原告及其他鄰地住戶通行。即更新後原告及A 甲區其他住戶一樓住家仍以汀州路一段為出入口；二至五樓可自南海路71巷往右通行至南海路，往左可經由337 地號通行至汀州路。
此廢巷部分也載明在都更事業計畫報告書，並經參加人切結承諾更新後也會載明在規約供住戶遵行，都已兼顧原告及A甲區其他住戶權益。
㈥本件更新案自始為民辦都更案件，原告主張本件為都更條例
第9條之公辦更新案件及被告應依該條規定公開評選參加人實施本件更新案，顯有誤解，原告既非系爭更新單元內土地及合法建築物所有權人，就參加人公開展覽版書冊非審議會修正通過後計劃書圖及參加人是否有資力擔任參加人等議題，都與原告無關，原告未辨分明都更條例第19條第3項規定，謂參加人公開展覽版書圖非審議會修正通過後計畫書圖，也是誤會。況本件參加人另亦符合都更條例第3條第2款、第4款及第14條規定，都更條例又無明文參加人應有若干資本額及實績始得進行都更事業計畫之限制，且參加人由多數地主所同意選出，故本都市更新案之權利義務，與規劃、執行之責任，當由參加人負起全責，被告亦依都更條例規定督促其執行更新事業計畫執行，自不待言等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：㈠原告於102 年2 月7 日就被告95年核准更新事業概要函、98
年核定更新事業計畫函、101 年權利變換計畫公告等三項處分提起訴願時，距上開95年及98年二項處分達到後，已逾3年，距原告自認101 年11月20日（事實上更早）知悉上開三項處分之次日起，亦已逾30日，是原告就上開三項處分提起訴願，均有逾越法定期間之情形。
㈡按都更條例第10條第1項、當時有效施行（內政部88年5月21
日發布施行）之都更條例施行細則第6條規定及嗣經內政部於103年4月25日修正發布施行同條例施行細則第6條規定。
本件原告等所有之土地雖位於更新地區內，仍屬系爭都更案更新單元即A乙區塊土地外，職此，參加人於舉辦公聽會時自無通知原告等參加之法定義務，參加人舉辦之公聽會已具備法定要求，而無原告所稱違反都更條例第10條之情形；次按自治條例第14條規定，本件參加人受訴外人江蔡秋吟委託依都更條例第10條第1項自行劃定A乙區塊土地為更新單元，擬定事業概要時，並未造成A街廓內相鄰土地即A甲區塊土地無法劃定更新單元之情形，參加人於舉辦公聽會時自亦無通知原告等參加之義務，參加人舉辦之公聽會已具備法定要求，亦無原告所稱違反自治條例第14條之情形。
㈢A甲區塊土地絕大部分地主因自始即無實施都更之意願而未
積極陳情及參與協調會，少部分以原告等為主之地主則以參加人同意其單方面提出之合建條件為參與系爭都更案之條件，顯見A甲區塊土地地主，均無參與系爭都更案之意思甚明，益見倘堅持以A街廓為整體開發其整合上所呈現之偌大困難，更勢必影響A乙區塊土地全部地主已達成採都更條例第25條之1採80%協議合建，20%權利變換之方式儘速實施都更事業之都更權益，試想若強將A甲區塊土地納入系爭都更案更新範圍，輕者造成系爭都更案胎死腹中數十年難以成就，重者更可能激發自始無參與意願且非數少數地主之強烈抗爭而形成社會矚目事件，無論何者，均非A乙區塊土地地主、參加人及社會大眾所樂見；況未將A甲區塊土地納入系爭都更案更新範圍內，倘其整合得宜，仍可依法自行辦理都更，並未侵害原告都更相關法規之法律上權利。原告稱被告駁回「臺北市○○區○○段四小段338 地號等46筆土地都市更新會籌備小組」擔任「臺北市○○區○○段四小段338 地號等46筆土地都市更新會」發起人之處分即證明被告已確認A 甲區塊土地不能依自治條例第12條第1 項第4 款劃定更新單元，實乃錯把馮京當馬涼，蓋被告駁回處分主要理由係其申請範圍包括業經核准事業計畫及權利變換計畫之A 乙區塊土地，非如被告所稱以A 甲區塊土地自行劃定更新單元不符自治條例第12條第1 項第4 款之規定。原告等所興本訴，一則未見其法律上理由，二則無非以A 街廓中A 甲區塊土地中少部分人之利益，損害A 街廓中A 乙區塊土地全部地主之利益，三則未有利於公益；另上開參加人、被告所屬都市更新處、里長所召開之協調會、說明會均非都更有關法規所定應經之法定程序，僅係實施者、臺北市都更及爭議處理審議會、被告所屬都更處為利系爭都更案之審議與實施，主動或遵建議召開之非法定會議，特此陳明。
㈣被告98年核定更新事業計畫併為「同意本案依臺北市都市更
新自治條例第10條規定辦理更新單元範圍內現有巷道（南海路71巷）汀州路1段至永昌段4小段337-1地號廢止，其餘部分及337地號保留，以供鄰地住戶通行」，未侵害原告等通行權、地役權、或破壞防火巷功能損及原告等生命與財產之安全甚明。另原告104年7月9日書狀訴之聲明四（二）（三）（四）及訴之聲明五所為之請求，均無請求權基礎等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄之事實，有被告91年劃定臺北市更新地區資料、更新地區範圍示意圖、更新單元範圍示意圖及地籍圖謄本、被告95年核准概要函、被告98年核定事業計畫函、參加人（實施者）99年7 月30日申請書、被告100 年7 月8 日辦理公開展覽及公聽會公告函、刊登新聞紙及100 年7 月27日公聽會會議紀錄、審議會101 年9 月10日第109 次會議紀錄( 節錄) 、被告101 年權利變換計畫函及公告等件，在卷可憑，為可確認之事實，爰就原告主張適法有據？判斷如下。
七、本院判斷：㈠緣參加人擬具「變更臺北市○○區○○段四小段332 地號等
43筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」更新基地( 即原告附證1 ，圖說1 之( 三) ，A 乙區，本院卷第33頁) ，位屬被告於91年10月28日劃定○○○區○○路以西、三元街以南所圍○○○區○○○○○街廓內( 見外放被證1、2 、本院卷第87頁及124 頁) ，更新基地土地使用分區為住三及住三之一，面積計3,923 ㎡。嗣訴外人江蔡秋吟於94年8 月間依都更條例第10條規定，向被告申請核准「擬定臺北市○○區○○段四小段332 地號等32筆土地都市更新事業概要案」，案經被告審查以95年核准概要函核准。繼之，參加人於95年6 月1 日依都更條例第19條規定，以同一更新基地範圍( 地號因分割之故由32筆變為36筆，更新單元範圍不變) ，向被告申請「擬定臺北市○○區○○段四小段332地號等36筆土地都市更新事業計畫案」，經被告以98年11月25日函( 見被證4)核定在案。嗣後，因更新單元內土地另有分割增加地號情形( 由原先36筆變更為43筆，更新單元範圍不變) ，經參加人配合法令修正重新檢討建築設計配置等內容，並擬具權利變換計畫，依都更條例第19條、第29條規定於99年7 月30日向被告申請「變更臺北市○○區○○段四小段
332 地號等43筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」( 見被證5)。經於100 年7 月11日至100 年8 月9 日被告辦理公開展覽，於100 年7 月27日舉辦公聽會( 被證6)後，經臺北市都市更新及爭議處理審議會( 下稱審議會) 第
109 次會議審查通過( 被證7)，被告即以101 年11月15日府都新字第10132006502 號函核定，及同日101 年權利變換公告公告( 被證9)。又原告係其附證1 圖說1 之( 三) ，A 甲區住戶，是原告非本件更新單元內土地及合法建築物所有權人，均爰予敘明。
㈡關於95年核准概要函及關於98年核定事業計畫函，原告提起訴願逾法定期間：
1.按「提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明。是當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。次按『（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。』訴願法第14條定有明文。是訴願逾法定期間，即非合法，其復提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回之。又利害關係人未收受處分書，依上開規定提起訴願，其訴願期間自知悉時起算；至於是否知悉或何時知悉，利害關係人應負舉證之責（司法院院字第1430號解釋及改制前最高行政法院本院55年判字第316 號判例參照）。」有最高行政法院103 年度裁字第1853號裁定可資參照。最高行政法院103 年度裁字第997 號裁定、101 年度裁字第1890號裁定，亦同斯旨。次按司法院院字第1430號解釋文：「原訴願人以外之利害關係人。既未受原決定之送達。其提起再訴願之期間。自應由其知悉時起算。至何時知悉。應負證明之責。」
2.查本院於104年7月27日庭期訊問原告：「係於何時知悉被告95年事業概要核准函、98年事業計畫核定函？」原告陳述：
「……，我們是在101年11月20日（即被告101年權利變換公告5日後）開始才去瞭解，後來原告有向被告申請資料，……」等語；參之原告101年11月20日給市長之陳情書，略稱：「二、目前由實施者建洋實業股份有限公司單獨提出部分土地辦理更新，茲有下列缺失：㈠」有筆錄（本院卷第175頁）及陳情書（被證10）可稽。參以原告曾經陳情納入本件更新單元，經召開協調會，有協調會通知函、交寄大宗掛號函件執據、住戶簽到表可稽(本院卷第218頁)，可見原告至遲於101年11月20日已經知悉95年事業概要核准函及98年事業計畫核定函，惟原告遲至102年2月6日始提出訴願，有訴願書可稽（訴願卷第550頁），原告提起訴願已逾前揭法定不變期間，於法不合。又95年事實概要核准函係被告就訴外人江蔡吟秋委託參加人申請實施都市更新事業予以核准；98年事業計畫核定函係就參加人擔任實施者擬具之更新事業計畫案准予核定實施；101年核定及公告則針對更新單元範圍之權利變換計畫所為，乃本件更新單元不同階段之單方行政行為，訴願期間應各別起算，原告以主張本件訴願期限起算日應依101年11月15日公告起算，自無可取。訴願決定就95年事實概要核准函及98年事業計畫核定函，雖非以原告逾期訴願而不受理，惟其駁回原告訴願之結論並無不合。從而原告復提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，就此部分即屬未經合法之訴願程序，其訴不合法，又不能補正，應予裁定駁回。原告就此部分所為實體上主張，則無需審究。
㈢關於101 年權利變換計畫公告，原告當事人不適格，欠缺權益保護必要之要件：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」最高行政法院59年判字第617 號判例、75年判字第362 號判例及95年度判字第1411號判決意旨參照。是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。
2.次按「法律上利害關係之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟原告適格之主要判準。」最高行政法院100年度判字第788號判決意旨參照。
故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。又行政訴訟之目的，在於「『保障人民權益』，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨」，行政訴訟法第1條揭櫫在案，參照同法第4條規定，故人民提起撤銷訴訟，應具備值得保障之「權益」要件，亦即原告之權益遭受損害為權利保護要件，而所謂損害係指「損害其現實之權利或利益者為限」（最高行政法院59年判字第211號判例意旨參照），是行政機關之行政行為，未損害原告之權利或法律上利益，原告起訴，則屬欠缺權利保護必要。而欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議可資參照。
3.按都市更新條例第19條第1 項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7 條第2 項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」第29條第1 項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」準此，都市更新事業計畫或權利變換計畫，係實施者獨立以其名義向主管機關申請核定，被告辦理公開展覽、公聽會後，經審議會第109 次會議審查通過（被證5 至7 ），被告以101 年11月15日府都新字第10132006502 號函核定，同日為101 年權利變換公告( 被證9)。雖原告聲明撤銷101 年權利變換公告，查該公告內容係以同日權利變換計畫書為內容，而權利變換計畫書函並未送達原告，綜觀原告陳述意旨，其真意係基於利害關係人身分對於權利變換計畫書不服，爰予敘明。經本院於104 年7 月27日庭期訊問原告「被告所為公告或核准究影響原告何種權利？」原告答稱：「更新權利。」查權利變換計畫係由參加人提出，涉及更新單元內住戶權益，而原告係更新單元外之住戶，並非系爭更新單元內土地及合法建築物所有權人，是以本件更新單元之權利變換計畫書不影響原告依法自行劃定更新單元之權利，原告不因本件101 年權利變換核定及公告而有權利或法律上利益受損害之情形，自非原處分之利害關係人。按臺北市都市更新條例第12條第1 項第1 款固規定符合「為完整之計畫街廓者」，得劃定為更新單元，但非謂必須是完整之計畫街廓，始得劃定更新單元，本件劃定之○○○區○○○ 街廓甲、乙區63筆土地必須為同一更新單元之規定。都市更新條例施行細則第
5 條第2 項規定：「實施者自行劃定更新單元時，應以一完整之計畫街廓為原則。」係指未經劃定實施更新之地區，依都市更新條例第11條規定「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」所為之自行劃定更新單元，而本件係依都市更新條例第10條規定，實施都市更新事業，尚無都市更新條例施行細則第5條規定適用之餘地。查系爭更新單元面積計3,923 ㎡，合於都市更新條例及臺北市都市更新自治條例規定，准予劃定更新單元，核屬有據，原告主張系爭更新單元應以完整一個街廓進行都更，並不可取。又原告各別所有之土地原本即未達更新單元之要件，必須與同一更新地區其他土地協調而劃定更新單元，而被告核定系爭更新單元於法無違，已如前述，無明文規定經核定之更新單元必須與更新單元以外之更新地區土地協調成立，始得申請實施都市更新事業及進行權利變換。被告亦陳述依臺北市都市更新自治條例第12條第4 款規定: 「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。」。而原告請求納入系爭更新單元之A 甲區，土地面積為957 ㎡，大於500 ㎡，也可符合更新單元劃定基準自行更新，劃定系爭更新單元應不致造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元之情，迺原告陳稱「被告說我們可以辦理都更，但是沒有任何審議告訴我們可以辦理都更，況按照程序來跑的話會跑不動，因為必須得到所有住戶同意，還要辦理公聽會。」等語（本院卷第73頁），尚不足以證明係因本件更新單元致原告之土地面積為957 ㎡無法劃定更新單元，原告係無法符合其他更新要件所致。另原告擔任發起人代表申請籌組「臺北市○○區○○段四小段338 地號等46筆土地都市更新」遭被告駁回（本院卷第138 頁，被告104 年1 月22日府都新字第10132594300 號函），係因原告將系爭更新單元範圍部分土地列入申請範圍，於法不合，被告乃退請原告補正，原告未予補正，爰予駁回，故此函仍不足以證明本件核定更新單元權利變換對原告造成法律上損害。綜上，原告提起本件訴訟，乃欠缺訴訟權能，當事人不適格且欠缺權益保護必要之要件，其訴為無理由，此部分應以判決駁回之。
㈣關於被告准許廢止更新單元範圍內南海路71巷現有巷道部分：
按臺北市都市更新自治條例第10條規定: 「都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路之現有巷道，經整體規劃為可供建築用地者，如鄰近計畫道路已開闢或自行開闢完成可供通行，且符合下列情形之一，得併都市更新事業計畫送本市都市更新及爭議處理審議會（以下簡稱審議會）審議通過後，予以廢止或改道，免依臺北市○○巷道廢止或改道有關規定辦理：一現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內者。二同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者。」參加人於95年6 月1 日向被告申請「擬定臺北市○○區○○段四小段332 地號等36筆土地都市更新事業計畫案」報核( 原報核時為32筆土地，後因分割有變動，但更新範圍、面積都不變) ，在該都更事業計畫中即申請廢止部分南海路71巷巷道，案經審議會98年6 月15日第19次會議審議決議同意依臺北市都市更新自治條例第10條規定辦理廢巷事宜，「並依實施者本次提會所提廢巷方案三：汀州路一段至永昌段四小段
337 -1地號廢止，其餘部分及337 地號保留，以供鄰地住戶通行，……」（本院卷第83頁反面），被告陳稱更新後原告及A 甲區其他住戶一樓住家仍以汀州路一段為出入口；二至五樓可自南海路71巷往右通行至南海路，往左可經由337 地號通行至汀州路，廢巷部分也載明在都更事業計畫報告書(被證15) ，並經參加人切結( 被證19) 承諾更新後也會載明在規約供住戶遵行，而參加人（即實施者）協調之337 地號土地屬更新單元範圍之一部，所有權人為訴外人李慧鴻及李慧民共有（本院卷第88頁），渠等對於提供土地供公眾通行，無任何意見等語，原告對上述更新後之通行方式不否認，自堪採信。綜上，系爭廢巷部分載明於98年事業計畫核定函說明六，而原告就98年事業計畫函提起訴願逾法定期間而不合法，已如前述，故原告此部分起訴，亦不合法。
八、綜上所述，原告所提訴訟關於101年權利變換計畫書部分，為無理由，其餘部分為不合法，為求卷證合一，爰以判決駁回之。本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料及聲請調查證據經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰併依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 劉 育 伶附表：馮慧敏、吳錄盛、蔡慧靜、林榮助、林正一、梁胡和妹、
辛麗月、辛英源、張容茲、王葉劉貞妹、吳秋豐、伍瑞慶、黃清水、黃柏誠、陳國華。