臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1345號105年8月18日辯論終結原 告 興富發建設股份有限公司代 表 人 鄭志隆（董事長）訴訟代理人 黃世芳律師
洪國勛律師李宗霖律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 林佳萱
陳宥全蔡淑瑜輔助參加人 領袖社區管理委員會代 表 人 謝榮堂訴訟代理人 許惠峰律師
陳昱龍律師複 代理 人 喬政翔律師上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國103年7月11日府訴二字第10309092400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，其代表人原為鄭欽天，於訴訟進行中變更為鄭志隆；被告之代表人原為邊泰明，於訴訟進行中變更為林洲民。茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許
二、事實概要：㈠緣臺北市○○區○○路○○號等建物坐落臺北市○○區○○段
0 小段000 地號等土地，為1 幢2 棟地上14層、地下3 層RC造建築物（下稱系爭建物），領有99使字第0159號使用執照，土地使用分區為辦公服務區，依系爭建物之97建字第331號竣工圖，其平面各樓層廁所等係留設於共用部分（下稱系爭廁所）。嗣被告於民國102 年3 月7 日至系爭建物勘查，發現系爭廁所封閉，審認起造人即訴外人臺灣中小企業銀行股份有限公司（下稱臺企銀）有擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1 項規定，乃以102 年
4 月18日北市都建字第10232887100 號函裁處臺企銀新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善。惟迄102 年10月22日被告再派員勘查，其仍未改善，被告遂依建築法第91條第1 項第2 款及行政罰法第18條第1 項、第2項規定，以102 年10月23日北市都建字第10264399300 號裁處書裁處臺企銀390 萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內改善。原告不服，以法律上利害關係人地位提起訴願，經訴願機關以103 年2 月24日府訴二字第10309025500 號訴願決定撤銷上開102 年10月23日裁處書。
㈡嗣經被告審認原告為系爭建物之真正起造人，且係於共用部
分點交前仍為具有管領能力之使用人時，即擅自將共用部分之設施設備變更，違反建築法第77條第1 項規定，經審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大，又系爭建物第2 至14層共用部分均分別有違規爰依建築法第91條第1 項第2 款規定，以103 年3 月26日北市都建字第10331496400 號裁處書（下稱原處分）處原告390 萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。（本件被告前於103 年2 月17日派員至現場勘查，發現系爭建物A 棟第
2 層至第14層及B 棟第2 層至第13層公共廁所仍封閉，另以
103 年3 月5 日北市都建字第10363997300 號函命本件原告於103 年3 月31日前依原核准圖說恢復原狀，嗣被告於103年4 月1 日派員再至現場勘查，發現其仍未恢復原狀，依建築法第77條第1 項及第91條第1 項第2 款規定，另以103 年
4 月10日北市都建字第10364054300 號裁處書，裁處原告39
0 萬元罰鍰並限於103 年6 月30日前改善完畢，原告不服，另循序提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第1473號判決勝訴，經被告上訴，現由最高行政法院審理中。）
三、本件原告主張略以：㈠建築法第77條第1 項及第91條第1 項屬狀態責任之規定，係
以建築物所有權人或使用人為義務人。系爭建物早已於99年11月17日前由臺企銀將產權登記交付予地主及各承購戶，並於過戶後連同專有部分將約定專用之廁所一併交付予毗鄰戶，故被告於102 年3 月7 日、102 年10月22日至系爭建物現場勘查時，以及103 年3 月26日原處分作成時，約定專用之各樓層廁所並非由原告占有、使用或管理，亦即原告就系爭廁所已無實質管領力，自非系爭建物之使用人甚明。被告已自承其須協調專有部分所有權人後，始得於104 年5 月1 日至系爭建物專有部分內勘查系爭廁所可知，被告係經社區管理委員會同意方獲准進入社區大門，更係經各區分所有權人同意以其持有之鑰匙開門方獲准進入專有部分勘查，甚至被告依法行使公權力執行會勘迄今，仍有數十戶區分所有權人拒絕被告進入其專有部分勘查等情，足證系爭建物（包括系爭廁所在內）均係由各區分所有權人占有管領使用中，原告並非系爭建物之使用人甚明。再者，依會勘照片所示，系爭廁所空間內係放置各該專有部分所有權人之盥洗用品及私人物品（包括毛巾、洗面乳、牙刷、漱口杯、板凳、畫作等物品），益證系爭廁所實際上係由各該專有部分所有權人占有、使用及管理中，各該專有部分所有權人即為建築法第77條第1 項及第91條第1 項第2 款之「建築物使用人」，惟原處分以非使用人之原告為裁罰對象，於法自有未合。
㈡原告按臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下
稱都計及土開審議委員會）決議，將系爭建物各樓層廁所設置於共用部分，並與承購戶約定由毗鄰戶約定專用，以利毗鄰辦公室人員就近使用管理。被告辯稱原告於買賣契約中將系爭廁所約定專用已違反96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議記錄附帶決議（下稱96年附帶決議），與公寓大廈管理條例第7 條第4款及第5 款規定有違云云，洵屬無稽。按96年附帶決議僅謂：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間。」並未限制該服務性空間之使用方法，更未禁止將廁所約定為專用；況96年附帶決議性質上僅屬委員會決議，並非公寓大廈管理條例第7 條第4 款所稱之法令，故將系爭廁所約定專用並未違反公寓大廈管理條例第7 條第4 款之規定。次按，系爭建物各樓層廁所均約定由該樓層之毗鄰戶管理、使用，蓋各樓層廁所規劃管理使用方式未盡相同，且由各樓層自行管理可減少管理委員會之營運負擔，並不妨害全體區分所有權人生活上之利用，此由該社區已依此管理使用逾4 年且管理委員會更發函被告表示「對相關設施設備使用上並無任何不便」可證，故並未違反公寓大廈管理條例第7 條第5 款規定。縱認將系爭廁所約定專用違反公寓大廈管理條例第7 條規定，惟因違反公寓大廈管理條例第7 條規定並未規定違反效果，原告與承購戶於買賣契約中將系爭廁所約定為專用之條款仍屬民事上有效約定，故系爭廁所於原處分作成時之使用人並非原告，而係透過約定專用而取得實質管領力之毗鄰區分所有權人，故負有維護系爭廁所合法使用狀態之行政法上義務人，自非原告。公寓大廈管理條例第57條第1 項有關起造人移交管理委員會之標的，並不包含「約定專用部分」，故原告於移轉專有部分時，自得一併將「約定專用部分」之公共廁所交付予毗鄰之區分所有權人以利管理，且此亦為目前實務操作方式；被告未詳究法律規定及約定專用部分點交實務，徒按自行誤解之片段法規，認定原告仍為系爭廁所之使用人，誠非可採。且自「原告歷次勸導改善記錄與函文」及「領袖社區管理委員會102 年4 月12日函」可知，原告已將系爭廁所點交予各區分所有權人，故原告並非系爭廁所之使用人。退步言之，縱認原告為系爭建物之使用人之一，被告應優先裁罰就系爭建物享有直接管領力之區分所有權人，而非裁罰僅具有形式管領力之原告。
㈢被告並未提出原告確有變更系爭廁所之積極證據，僅憑臆測
認定原告為變更系爭廁所之行為人，實有認定事實未依證據之違法，原告並非變更系爭廁所之行為人。被告雖以系爭建物所成立之輔助參加人（下稱參加人）102 年4 月12日（10
2 ）儒字第0000000-0 號函，以及系爭廁所封閉方式一致等情，佐證其認定原告為變更系爭廁所之違規行為人及使用人，惟原告早於99年11月底前已將系爭建物點交予各樓層區分所有權人，至於點交後各樓層區分所有權人自行變更公共廁所，實與原告無涉。參加人係代表全體區分所有權人，其方為建築法第77條第1 項規定之狀態責任人，然為免遭受被告裁罰，因而提出與事實不符之陳述；被告未詳查實情，更未辨明參加人所代表之區分所有權人與原告實處於利害衝突關係，竟於查無其他積極證據證明原告違法之情況下，僅憑參加人單方面陳述，恣意認定原告為變更系爭廁所之違規行為人及使用人，顯非合理。至於「系爭廁所封閉方式一致」充其量僅為違規狀態之敘述，並無法據此證明造成違規狀態之行為人即原告。被告雖另提出系爭建物銷售網路照片資料，以佐證原告為變更系爭廁所之行為人，惟該網路資料之發佈日期為100 年3 月23日，然原告已於99年11月底前將系爭建物全數過戶予承購戶，並於過戶後將約定專用之廁所一併交付予各區分所有權人，故該網路資料，係承購戶購屋後擬轉手出售房屋所刊登之廣告，無法證明原告於99年11月底，尚未將系爭廁所交付予區分所有權人之前，已有變更系爭廁所之情事。其次，原告將系爭建物及約定專用之系爭廁所交付予區分所有權人後，區分所有權人就系爭廁所即具有實質管領力，且依常情，區分所有權人於入住前會先進行裝潢、室內裝修等工程，未必會立即入住，亦即系爭廁所實有可能係區分所有權人為圖使用便利而為之變更，然被告不僅未查明是否有前開事實，並於未善盡其舉證責任，故實難以被告所謂承購戶「入住與否」，判斷違規行為人究為承購戶或原告。抑有進者，由被告所提會勘照片編號6 （00號2 樓之1 ）及編號8 （00號3 樓之1 ）之照片顯示，無論壁磚、地磚、玻璃隔門、蓮蓬頭、鏡櫃及洗手台櫃等之材質、樣式均完全不同，足證系爭廁所顯係各區分所有權人於入住前，依各自生活喜好委請相關業者設計、選材所訂作之裝潢變更，被告毫無何證據即逕自臆測原告為變更系爭廁所之行為人，實有認定事實未依證據之違法。
㈣退步言，縱認建築法第91條第1 項第2 款屬「行為責任」之
規定，被告對行為人之認定亦有違誤，蓋原告並非變更系爭廁所之定作人及承攬人，故原告並非行為人甚明。內政部74年2 月9 日台內營字第290096號函明揭：「按建築法第90條擅自變更使用之罰鍰，其建築物所有權人與使用人同為一人者，處罰所有權人；雖非同一人，而其擅自變更使用，係屬建築物所有權人本人之作為，或經其同意，或基於建築物所有權人與使用人契約約定者亦同；其出於使用人自己之作為者，處罰使用人。」是系爭廁所之變更既源自各區分所有權人依其喜好向第三人簽訂承攬契約所施作（例如浴廁變更、陽台外推及其他裝潢變更等），自應由定作人為自己之指示變更負責，是依前揭內政部函釋，定作人即各區分所有權人方為行為人，而非依定作人指示而承攬施工之廠商，亦非為實際施工行為之人，故原處分以「非」所有權人、使用人及系爭廁所變更定作人之原告為裁罰對象，洵有違誤。
㈤依最高行政法院104 年度判字第762 號判決等判決意旨可知
，處分係1 次對被上訴人課以就系爭建物各層，依原核准圖說恢復原狀之義務，並非就各層分別課以依原核准圖說恢復原狀之義務。因此，被上訴人未將系爭建物各層，依原核准圖說恢復原狀，係違反1 個行政法上作為之義務，自僅能為
1 次處罰。該判決已闡明：依建築法第91條第1 項後段規定命受處分人就建築物各層限期改善，僅課予1 個行政法上義務，並非就各層分別課以限期改善之義務，倘受處分人屆期而未改善，亦僅能為1 次處罰，否則即有違「一行為不二罰原則」。
㈥依被告主張原告違反者，乃建築法第77條第1 項之行為責任
，且認系爭廁所係於興建完成領得使用執照後，尚未點交前由原告擅自變更。然原告於99年11月以前，已將約定專用之公共廁所與專有部分一併點交予各樓層住戶。因此，被告認定原告違規改建系爭廁所之行為發生時點，應為99年11月以前，然原處分卻遲至103 年3 月26日始為裁罰，顯逾3 年裁處期間，該裁處權依法當歸於消滅，故原處分顯屬違法。
㈦原處分雖裁罰原告高達390 萬元罰鍰，惟原告僅能配合系爭
建物所有權人進行改善事宜，原告並無正當合法權源強制違規使用之區分所有權人進行改善事宜，故原處分並無助於「維護建築物合法使用」目的之達成，實已違反行政程序法第
7 條比例原則之規定，且於行政法上義務人之認定亦有裁量濫用，核屬違反同法第10條規定。退步言之，縱認被告得對原告處以罰鍰，惟被告並未依「臺北市政府工務局處理違反建築法事件統一裁罰基準」（下稱裁罰基準）之規定，處以相應金額之罰鍰，已違反行政程序法第6 條平等原則及行政自我拘束原則。縱認被告得依建築法第91條第1 項第2 款向原告處以罰鍰，依據系爭裁罰基準項次17之規定，被告每次至多僅得裁處30萬元罰鍰，惟被告竟未遵循系爭裁罰基準之規定，逕處高達390 萬元罰鍰，實已違反行政程序法第6 條平等原則及行政自我拘束原則，顯屬違法。
㈧按公寓大廈管理條例第3 條第4 款及第5 款規定可知，該條
例於立法體例上已將「共用部分」及「約定專用部分」予以區別，故自應各別適用相關規定。次按公寓大廈管理條例第57條第1 項規，應移交予管理委員會之標的僅有公寓大廈管理條例第3 條第4 款所定「共用部分」及第6 款所定「約定共用部分」，顯然不包括同條第5 款所定「約定專用部分」。系爭廁所經買賣契約約定由各樓層毗鄰戶專用，屬於「約定專用部分」，並非公寓大廈管理條例第57條所定須移交予管理委員會之標的，故被告援引本院103 年度訴字第1464號判決，並稱系爭建物共用部分之公共廁所於未依公寓大廈管理條例規定點交前，自應歸原告管理使用云云，顯係刻意混淆「共用部分」及「約定專用部分」，要無可採，更與現實即是由毗鄰區分所有權人占有管理使用系爭廁所之事實不符，否則被告何須一再陳稱其未能依法檢查之原因，即係因從無區分所有權人願意參與會勘所致。系爭廁所約定專用並未違反公寓大廈管理條例第7 條之規定，且該社區全體區分所有權人已依共同之約定管領使用近6 年，參加人更發函被告表示「對相關設施設備使用上並無任何不便」，今縱不顧該社區之安定而認將系爭廁所約定專用違反公寓大廈管理條例第7 條規定，惟該條規定並無規定違反之法律效果，性質上僅屬訓示規定或取締規定，違規使用之所有權人或使用人縱拒絕履行回復之義務，仍僅屬被告得否依建築法規為行政裁罰或行政執行之行政問題，不得逕謂系爭買賣契約之約定專用條款無效，該等條款仍具私法上之效力。部分社區住戶對原告提起民事訴訟，請求原告應負民事瑕疵擔保責任及債務不履行責任部分，除先前已提出之臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）104 年度訴字第1326號民事判決外，尚有臺北地院104 年度重訴字第489 號民事判決（此案已判決確定，原告為陳○裕等住戶；被告即本件原告）、臺灣士林地方法院
103 年度重訴字第516 號民事判決（原告為潘○儒；被告為郭○玲即前手住戶及永慶房屋仲介股份有限公司）及臺北地院104 年度重訴字第563 號民事判決（原告為吳○玲；被告為張○儒即系爭建物合建地主），均判決該社區住戶全部敗訴，亦即前開數則民事判決均未認定系爭買賣契約之任何條款屬無效約定，況本件參加人於103 年2 月14日函覆被告之函文中亦認系爭廁所約定專用部分為有效，故原告與承購戶於系爭買賣契約中將系爭廁所約定為專用之條款仍屬民事上有效約定，原告既已將約定專用之系爭廁所於點交專有部分時一併交付予毗鄰戶，依民法第946 條第1 項規定實已生移轉系爭廁所之占有於毗鄰戶之效力，且實際現況系爭廁所確屬由系爭廁所毗鄰戶持分所有權且占有管領、使用之「約定專用部分」，原告並未占有、使用及管領系爭廁所，至為明確。
㈨被告另稱原告意圖將全部違法風險轉嫁予民眾，規避行政法
上之責任，惡意顯為重大云云，顯與事實不符，被告不僅全未查明系爭廁所究否係民眾為圖使用便利，明知違規仍要求他公司加以變更施作，亦未明確舉證證明原告係如何利用民眾對系爭建物全棟之建築結構瞭解不足及建築相關法令知識上之相對弱勢地位，遑論提出證據證明原告有誤導民眾之情事，徒以片面臆測之詞，作為其加重裁罰原告之依據，無異以莫須有之違法事實，作為其依建築法第91條第1 項第2 款規定加重裁罰之依據。況原告已於系爭建物買賣契約第20條第1 項第3 款與全體承購戶約定：「本社區地上二至十四層各樓層之共用廁所，甲方同意各層公共廁所分別約定由各毗鄰戶專用﹝詳附圖五﹞，並持分該約定專用之廁所所佔面積及負擔管理費，甲方同意不透過區分所有權人會議決議之方式變更使用方式。」故各樓層承購戶均充分瞭解該樓層之廁所係約定供毗鄰廁所之2 戶專用，非毗鄰廁所之住戶並無系爭廁所之持分且無須負擔系爭廁所管理費，故原告自無刻意誤導民眾之情事，亦難謂有侵害其他區分所有權人權益甚鉅可言。準此，被告意圖營造原告自始即有意令購買非系爭廁所毗鄰戶之承購戶誤信其得使用系爭約定專用廁所之惡劣印象，不僅與事實不符，且與建築法第77條第1 項及第91條第
1 項第2 款規定之構成要件無涉。㈩聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：㈠系爭建物領有使用執照，土地使用分區為辦公服務區，依都
計及土開審議委員會96年附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係為防範有建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似集合住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，建商更以建築物已交付民眾為由卸責，使無辜民眾權益受損，更有將戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序之重大影響。是如辦公服務區等類型建築基地於開發設計階段，申請由都計及土開審議委員會進行都市設計審議程序時，建築物各樓層例如廁所、茶水間、機電設備空間等此類服務性空間均應設計為集中留設於共用部分，以供公眾使用，且經都市設計審議通過、建築物按審議通過之設計圖興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。系爭建物之都市設計審議申請案之平面圖、使用執照卷附之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖，其2 樓以上之平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。依臺企銀提供之不動產信託契約書內容，原告為系爭建物之承造廠商，另按系爭建物之都市設計審議審查報告書，系爭建物之開發案係由原告所申請，是系爭建物之真正起造人及共用部分點交前具有管領能力之使用人應係原告。
㈡有關原告主張業於買賣契約約定公共廁所空間由各樓層之毗
鄰戶約定專用，且均已與承購戶專有部分同時進行點交，且建築法第77條第1 項及第91條第1 項第2 款屬狀態責任而非行為責任，裁罰對象應為建築物所有權及使用人云云。惟按原告於系爭建物領得使用執照後以2 次施工方式封閉公共廁所，業違反建築法第77條第1 項規定。系爭建物使用執照之
A 棟2 層至14層及B 棟第2 層至13層公共廁所原核准竣工圖及共用專有部分區分圖，各層設有男廁、女廁各一，均集中留設於共用部分，出入口亦均面向共用部分開設（參竣工圖及共用專有部分區分圖），又該公共廁所之設置，係原告依臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則之規定申請都市設計審議，經都計及土開審議委員會審查後核定之範圍（參見「興富發建設（○○段0 小段00等2 筆地號）辦公大樓新建工程」都市設計及土地使用開發許可審議案資料之平面圖）。依前揭審議規則第8 條規定，經核定之都審案若有變更設計，應重新申請審議，不得擅自變更，嗣被告亦係依據該都市設計審核核定案內容核發原告系爭建物之建造執照，並於竣工勘驗確認無違規情事後始核發使用執照，依前揭審議規則，系爭建物之公共廁所欲封閉，係影響民眾正常生活機能之重大設計變更，自應申請變更設計經核准後，據以申請變更使用執照之圖說內容，再予施工，始屬合法使用。惟原告卻未經許可擅自於點交共用部分前即將公共廁所施工封閉，已違反建築法第77條第1 項應維護建築物合法使用之規定。又原告為從事不動產開發事業之建設公司，應較一般民眾具備更完整之建築管理相關法令知識，與民眾訂定建築物銷售契約時，更應向民眾說明相關法令規定並負其專業責任，惟原告竟將應供公眾使用之公共廁所，逕自在第1 屆區分所有權人會議召開並訂定規約前，擅自於買賣契約中約定供特定人專用，又系爭建物A 棟及B 棟第2 層以上樓層每層有
3 戶使用單元，僅設有男女公共廁所各一，專有部分未設有廁所，按廁所為一般人生活利用上不可或缺之設備，原告卻將公共廁所封閉後再約定由毗鄰戶專用，造成每樓層有1 戶無公共廁所可用之情況，侵害其他區分所有權人權益甚鉅，且悖離前揭96年附帶決議之目的，與公寓大廈管理條例第7條第5 款規定有違，是該約定專用條款應屬無效，系爭廁所仍應屬共用部分，應依公寓大廈管理條例規定點交予管理委員會。原告此舉，顯然係利用民眾，於建築相關法令知識上之相對弱勢地位，將全部違法風險轉嫁予民眾，規避行政法上之責任，惡意顯為重大。原告明知系爭建物A 棟、B 棟第
2 層以上每層僅有兩2 間公共廁所，卻仍將公共廁所封閉後再約定由毗鄰戶專用，造成每樓層有1 戶無法使用該樓層之公共廁所，可能必須特地搭乘電梯至1 樓或地下1 樓使用廁所之荒謬窘境，原告竟堅稱未侵害其他區分所有權人權益，顯係卸責之詞。另依建築法第91條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人及使用人，非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」。被告審認系爭建物之公共廁所應係於興建完工領得使用執照後，尚未點交予管理委員會前，亦原告仍為有管領能力之使用人時即擅自變更，其未維護建築物構造及設備之合法使用，被告依建築法第77條第1 項、第91條第1 項第2 款規定裁處原告，並無不合。
㈢依公寓大廈管理條例第3 條第5 款、第7 條、第57條第1 項
、第58條規定，系爭建物之共用部分（含公共廁所）迄今尚未點交予管理委員會，被告認定原告仍為有管領能力之使用人，對共用部分負有修復改善之義務。經參加人表示，系爭建物現況係起造人移交前所為，其並未對共用部分作任何變更，復按本件現場違規狀態，A 棟2 至14層及B 棟2 至13層公共廁所全部封閉，封閉方式一致，全係以與牆面相同之磁磚封閉廁所入口，衡諸經驗法則，絕非購屋之住戶力所能逮，另參考網路資料之系爭建物銷售中民眾參觀現場照片，該公共廁所封閉態樣於成屋銷售中尚無住戶入住時即已存在，是系爭建物共用部分之違規態樣應係原告於移轉建築物所有權及交付占有予承購戶前所為，洵堪認定。按被告所轄臺北市建築管理工程處（下稱建管處）業於104 年2 月12日下午
2 時至系爭建物辦理會勘，勘查系爭建物之公共廁所現況，當日勘查結果，系爭建物00號2 樓至14 樓 （A 棟）及00號
2 樓至13樓（B 棟）各樓層共用部分之公共廁所，均以與兩旁牆面相同之石材封閉，無法開啟，又當日並無系爭建物之區分所有權人出席參與會勘，亦無法進入與公共廁所毗鄰之專有部分勘查。被告所轄建管處經協調專有部分所有權人後，於104 年5 月1 日下午2 時至系爭建物辦理會勘，進入系爭建築物00號2 樓、00號4 樓、00號5 樓之1 、00號8 樓、00號2 樓之1 、00號3 樓、00號3 樓之1、00 號4 樓、00號10樓及00號11樓之1 等11戶專有部分，勘查系爭建物公共廁所現況，其中00號2 樓、00號10樓等2 戶目前無人使用。會勘結果顯示該11戶之廁所樣式與領袖－層峰特區建案銷售中民眾參觀現場照片及網路銷售資料照片呈現之廁所樣式相同，顯見該公共廁所封閉態樣於成屋銷售過程中即已存在，是系爭廁所之違規態樣係原告於移轉建築物所有權及交付占有予承購戶前所為，洵堪認定。
㈣按行政法上之違規行為究應評價為「一行為」或「數行為」
，並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。被告審認原告擅自將系爭建物第2 層至第14層公共廁所封閉之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰。復依裁罰基準第4 點規定，按公共設施情狀係影響消費者承購房屋與否及做成交易決定之重要因素，往往有建商於預售屋銷售階段以住宅之平面設計方式（例如在銷售時的平面示意圖上，將公共廁所畫為專有部分之廁所）吸引消費者，增加銷售量，一般消費者難以知悉該等公共設施之違法性及日後需負擔之後果，易受建築物現況銷售條件吸引而承購之，待系爭建物興建完工取得使用執照後，建商再擅自變更公共設施（即所謂2 次施工）交付予承購戶，惡意規避相關法律責任，坐擁龐大獲利，為維護民眾權益，此類特殊情況個案自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等要件酌予加重或減輕處罰。按原告於都市設○○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間，卻仍蓄意於系爭建物完工取得使用執照後，共用部分點交前，擅自將公共廁所變更，且憑藉其市場資訊優勢地位，利用購屋民眾資訊不對等之相對弱勢地位，誤導民眾系爭建物係合法使用狀態，待系爭建物銷售，原告獲取龐大利益後，建築物違規情事經查獲時，再以所有權業已移轉為由，將全部違反建築法之風險轉嫁予不知情之民眾，意圖卸責，應受責難程度及後續對民眾權益造成之影響甚為重大。衡酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第2 至14層共用部分均分別有違規，被告就系爭建物各樓層依建築法第77條第1 項、第91條第1項第2 款規定，分別處訴願人最高罰鍰額30萬元，總計390 萬元（共13層）罰鍰，並無違誤。
㈤有關原告主張原處分已逾行政罰法第27條第1 項規定之3 年
裁處權時效云云。按系爭建物之違規狀態迄建管處102 年10月22日會勘為止仍持續存在，參照最高行政法院101 年度判字第180 號判決，只要未維持該建築物合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算之旨，且系爭建物之公共廁所屬共用部分，迄原處分裁處之日止並無依公寓大廈管理條例規定點交予管理委員會之紀錄，原告就共用部分仍應為有管理能力之人，是原告之主張，不足憑採。㈥聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、參加人則以：參加人為領袖社區住戶組成之管理委員會，依公寓大廈管理條例第36條第3 款、第11款規定，管理委員會之職務包括共用部分、約定共用部分及附屬設施設備之點收及保管。原告並未將系爭廁所點交予參加人，領袖社區之住戶於購買系爭建物時，雖有簽署二次施工同意書，但大部分住戶並不知悉所購買者屬辦公大樓，系爭廁所係由本件原告負責改建，該罰鍰自應由原告負責，而非參加人。
六、上開事實概要欄所述之事實，有99使字第0159號使用執照（原處分卷第12、13頁）、97建字第331 號竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖（原處分卷第14至23頁）、原處分（本院卷
1 第20、21頁）、102 年3 月7 日勘查照片（原處分卷第49至70頁）、被告102 年4 月18日北市都建字第10232887100號函（原處分卷第71、72頁）、102 年10月22日會勘紀錄表及照片（原處分卷第75至99頁）、被告102 年10月23日北市都建字第10264399300 號裁處書（原處分卷第100 至105 頁）、臺北市政府103 年2 月24日府訴二字第10309025500 號訴願決定（原處分卷第106 至109 頁）、不動產信託契約書節本（原處分卷第110 、111 頁）、被告103 年3 月5 日北市都建字第10363997300 號函（本院卷3 第185 頁）、本院
103 年度訴字第1473號判決（本院卷3 第76至91頁）在卷可稽，應認屬真實。本件兩造爭點則為：原處分裁罰原告，是否已逾裁罰權時效？原處分將系爭建物每層樓分別裁罰，有無違誤？
七、本院之判斷：㈠按「主管建築機關……在直轄市為直轄市政府……。」「建
築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」建築法第2 條第1 項、第73條第2 項、第77條第1 項及第91條第1 項第1 、2 款定有明文。建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1 條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依前揭建築法第77條第1 項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，自已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2 項及第77條第1 項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2 項及第77條第1 項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1 項規定處置；惟按建築法第73條第2 項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第
1 項，則屬「狀態責任」。（最高行政法院105 年度判字第
114 號判決意旨參照）㈡次按最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議：「依
84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」㈢又按行政罰法第27條第1 、2 項規定：「行政罰之裁處權，
因三年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」㈣末按臺北市政府95年7 月5 日府工建字第09560103901 號公
告: 「……公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8 月1 日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」依上開規定及公告，本件有關臺北市政府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，業經其委任被告辦理，合先敘明。
㈤經查，都計及土開審議委員會96年9 月13日第204 次委員會
會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」（原處分卷第24至31頁）。原告申請之「興富發建設（○○段0 小段00等2 筆地號）辦公大樓新建工程」都市設計及土地使用開發許可審議案件，建築物2 層以上平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口，經被告97年6月18日府都設字第09732690100 號函認其符合都計及土開審議委員會決議而予核備（原處分卷第32至48頁）。嗣原告申請系爭建物之建造執照（97建字第0331號，建案名稱原為「領秀」，後更名為「領袖－層峰特區」，土地使用分區為辦公服務區），於97年8 月20日開工，99年1 月19日竣工，99年5 月12日領得使用執照（99使字第0159號），其起造人已變更為受託人臺企銀，有使用執照（原處分卷第12至23頁）及不動產信託契約書節本（原處分卷第110 、111 頁）在卷可稽。依系爭建物使用執照卷附竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖（原處分卷第14至23頁）所示，系爭建物2 層以上之平面各層之廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口，惟被告所屬建管處於102 年3 月7 日至系爭建物勘查，發現系爭建物A 棟第2 層至14層及B 棟第2 層至13層之公共廁所於建物興建完工領得使用執照後，即遭擅自封閉，致系爭廁所使用現況與原核准竣工圖不符，有勘查照片在卷可稽（原處分卷第49至70頁）。被告認此共用部分有違反建築法第77條第1 項規定情事，爰依同法第91條第1 項第2 款規定，於10
2 年4 月18日以北市都建字第10232887100 號函裁處登記起造人臺企銀30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善（原處分卷第71、72頁），臺企銀及原告均未就該函表示不服而確定。嗣於102 年10月22日建管處再至系爭建物勘查，系爭建物各層公共廁所仍全部封閉，有會勘紀錄表及照片在卷可稽（原處分卷第75至99頁），被告遂於102 年10月23日以北市都建字第10264399300 號裁處書，裁處臺企銀390 萬元罰鍰（每層30萬元計13層），並限於文到次日起3 個月內改善（原處分卷第100 至105 頁）。本件原告不服，以法律上利害關係人地位，對該裁處書提起訴願，經臺北市政府103年2 月24日府訴二字第10309025500 號訴願決定（原處分卷第106 至109 頁），以臺企銀雖為系爭建物之登記起造人，惟其是否為實際違規行為人，仍非無疑，故撤銷上開102 年10月23日裁處書，命被告釐清處罰對象後另為處分。嗣被告遂於103 年3 月26日以原處分就系爭建物1 層1 違規行為（共13層），分別裁處原告最高罰鍰各30萬元，總計390 萬元，有原處分在卷可稽（本院卷1 第20、21頁）。
㈥承上，原處分主旨欄係記載：「受處分人於本市○○區○○
路○○號等建築物興建完工並領得使用執照，於共用部分尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，即擅自將共用部分之設施設備變更，致該建築物共用部分之使用現況與原核准竣工圖不符，違反建築法第77條第1 項規定，爰就該建築物違規樓層（1 層計1 處，共13處違規），分別依建築法第91條第1 項第2 款規定處罰鍰30萬元，總計390 萬元。」事實及理由欄記載：「……二、惟據本市建築管理工程處102年3 月7 日、102 年10月22日現場勘查結果及旨揭建築物之管理委員會（領袖社區管理委員會）之陳述，受處分人於旨揭建築物興建完工並領得使用執照後，共用部分尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，其仍為共用部分具有管領力之使用人時，擅自將共用部分之設施設備變更（建築物
A 棟2 至14層及B 棟2 至13層公共廁所全部封閉），致系爭建築物共用部分之使用現況與使用執照原核准竣工圖不符，受處分人顯未維護建築物構造及設備之合法使用，違反建築法第77條第1 項規定。三、審酌受處分人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建築物第
2 至14層共用部分均分別有違規，本局爰就建築物違規樓層數（1 層計1 處，共13處違規），分別依建築法第91條第1項第2 款規定處罰鍰30萬元，總計390 萬元。」足見原處分認定原告係擅自變更系爭建物相關設施設備（將系爭廁所全部封閉）之「行為人」，且據被告於105 年8 月18日言詞辯論期日，自承本件並非因未遵期限期改善而為處罰，而是依照建管處102 年3 月7 日及同年10月22日現場勘查結果，係因原告之「行為責任」而為裁罰（本院卷3 第234 頁）。是被告自應適用建築法第73條第2 項規定（行為責任），而依建築法第91條第1 項第1 款規定論處原告之違規行為，詎原處分竟認定原告違反建築法第77條第1 項之規定，而依建築法第91條第1 項第2 款對其裁罰，已有不合。
㈦又查，系爭建物早已於99年11月17日之前由登記起造人臺企
銀將產權分別登記移轉予地主及各承購戶，並於過戶後連同約定專用之系爭廁所依約定一併交付予毗鄰戶，系爭廁所之面積，於計算房屋共用部分應有部分時，亦已計入該約定專用毗鄰戶之專有面積中核算比例，有不動產登記異動索引表（本院卷1 第155 至235 頁）及房屋土地買賣合約書節本（本院卷1 第26至28頁）在卷可稽。足認系爭建物於99年11月之後已非由原告所占有、使用或管理，本件原告就系爭廁所已無實質管領力。此經被告於102 年3 月7 日、102 年10月22日、104 年2 月12日至系爭建物現場勘查時，確認系爭廁所已封死（以石材封閉，用矽膠固定），無法自共用部分進入，有102 年3 月7 日勘查照片（原處分卷第49至70頁）、
102 年10月22日會勘紀錄表及照片（原處分卷第75至99頁）及104 年2 月12日會勘紀錄表及照片（本院卷2 第18至45頁）在卷可稽。此外，依被告所提出系爭建物銷售網路照片資料所示（原處分卷第133 至146 頁），系爭廁所業已擅自封閉並變更使用，查該網路資料之發布日期為100 年3 月23日，係於99年11月系爭建物全數移轉予地主及承購戶之後，足見該網路資料應係地主或承購戶擬轉手出售房屋所刊登之廣告，亦可證明系爭廁所在100 年3 月23日之前確已遭變更使用。至於被告及參加人主張系爭廁所雖經約定由毗鄰戶專用，但此約定違反公寓大廈管理條例第7 條第4 、5 款有關不得約定專用之規定而無效，故原告仍應交付予參加人管理，在其點交之前，原告應為系爭廁所之使用人云云。實則，被告於104 年5 月1 日勘查系爭建物門牌為00號2 樓、00號4樓、00號5 樓之1 、00號8 樓、00號2 樓之1 、00號3 樓、00號3 樓之1 、00號4 樓、00號10樓及00號11樓之1 等11戶所毗鄰之系爭廁所時，係與專有部分所有權人協調後，始得經專有部分進入勘查，且依會勘照片所示，系爭廁所空間內係放置專有部分所有權人之私人物品，且設有淋浴設備，已非公共廁所原設複數便斗、馬桶、洗手檯、隔間之設施設備，有104 年5 月1 日會勘紀錄表及照片（本院卷2 第102 至
113 頁），足認系爭廁所業由各該約定專用之毗鄰專有部分所有權人所實際占有、使用及管理中，本件原告並非系爭廁所之使用人，縱嗣認買賣契約就系爭廁所約定專用之約定應屬無效，但原存在之占有事實並不因此消滅，只是日後如何回復占有或另行點交之問題，尚難因此認為系爭廁所未經點交參加人管理前，本件原告仍為使用人，是被告及參加人上開主張，自非可採。從而，約定專用之系爭廁所既已與專有部分於99年11月間一併點交予各樓層住戶，被告認定本件原告係封閉系爭廁所擅自變更使用之行為人，其違章行為自係發生於00年00月底之前（即使認為原告於變更使用後係負狀態責任，惟此狀態責任於99年11月系爭廁所點交予各樓層住戶後亦已終了），然被告遲至103 年3 月26日始作成原處分對原告裁罰，顯逾3 年裁處權時效期間，裁處權依法既已消滅，原處分自屬違法。
㈧又原處分復依系爭廁所分層（1 層1 違規，共13層）以建築
法第91條第1 項之最高額度（30萬元）裁罰，合計390 萬元罰鍰。按司法院釋字第604 號解釋繼釋字第506 號解釋之後，肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法之適用，係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次予以處罰。所謂一行為，固須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。惟查，被告因認登記起造人臺企銀有擅自變更系爭建物各層系爭廁所空間情事，違反建築法第77條第1 項規定，前以102 年4 月18日北市都建字第10232887100 號函，依同法第91條第1 項裁處臺企銀30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善，係以系爭建物「整幢」系爭廁所全遭擅自變更使用之情事當作一行為而予裁罰，該裁罰處分並因受處分人未提救濟而告確定，均如前述。是被告於本件裁罰，卻將原認定之1 個違章行為依樓層拆分為13個違章行為，顯與其前處分自相矛盾，況本件同一樓層有兩間公共廁所，何以被告又不以封閉每間公共廁所當作1 個違章行為？足認被告就處罰構成要件「行為數」之認定失之恣意，於法亦屬有違，附予指明。
八、綜上，本件原處分有前揭違誤，訴願決定未予糾正，均有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件為判斷基礎之事證已經明確，兩造間其餘攻擊及防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響前開判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
書記官 何閣梅