臺北高等行政法院判決
103年度訴字第135號105年3月10日辯論終結原 告 釋禪自
張鏘祈張郁玉張麗娥張朱秀卿張磚張王阿雪張垂堂郭張美琪張正裕張美玲張懿彥張懿順張光榮張小紅張小翠邱瓊華林璧惠張斌賢張佩芬張元齊張元任張博欽張心怡張佳怡盛幼蘭張嘉綾共 同訴訟代理人 李成功律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 游幸珊
林家正鄭倩如被 告 行政院代 表 人 張善政訴訟代理人 張倩維
鄭倩如
參 加 人 國立政治大學代 表 人 周行一訴訟代理人 陳源宗上列當事人間廢止土地徵收等事件，原告不服行政院中華民國102年12月5日院臺訴字第1020154829號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告內政部代表人由李鴻源變更為陳威仁，被告行政院代表人由毛治國變更為張善政，茲據其等聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、事實概要：
１、參加人國立政治大學（以下簡稱政治大學）為建築校舍及○○○區○道路，由教育部報經被告行政院以民國69年5月9日69台內地字第20388號函（以下簡稱69年5月9日函）核准徵收重測前臺北市○○區○○段待老坑小段257-6地號等123筆土地（含本件臺北市○○區○○段炮子林小段6-2、137地號等2筆土地），並一併徵收其土地改良物，交由前臺北市政府地政處以69年5月15日北市地四字第18942號公告，公告期間自69年5月16日起至69年6月14日止。嗣政治大學○○○區○道路、建築教室及學生宿舍工程，再由教育部報經被告行政院以69年7月31日69台內地字第34899號函（以下簡稱69年
7 月31日函）核准徵收重測前臺北市○○區○○段待老坑小段1地號等162筆土地（含本件臺北市○○區○○段炮子林小段5、6、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、154、154-2地號等10筆土地），並一併徵收其土地改良物，交由前臺北市政府地政處於70年1月13日公告，公告期間自70年1月14日起至70年2月12日止。
２、原告以其等被繼承人張大戇、張水來及張有木原共有之上開12筆土地被徵收後，以及臺北市○○區○○段炮子林小段（以下簡稱炮子林小段）152、154-1地號等2筆土地經協議價購後，均未依徵收計畫使用，請求廢止徵收。臺北市政府先後於101年7月12日及101年10月24日會同原告、參加人政治大學及相關單位實地勘查後，以101年11月28日府地用字第10133184100號函覆，以炮子林小段152、154-1地號等2筆土地非被徵收土地，無請求廢止徵收規定之適用，其餘地號土地業經參加人政治大學依徵收計畫整體規劃開發使用，不符土地徵收條例第49條第2項第3款應廢止徵收之規定。
３、原告不服，於101年12月27日繕具訴願書，表示101年2月23日致臺北市政府補充申請書援引土地法第219條規定，資為申請照原徵收補償價額收回被徵收土地依據，惟臺北市政府未依法准駁。其中不服臺北市政府處理結果部分，依土地徵收條例第50條第4項規定，視為向被告內政部請求廢止土地徵收，被告內政部認為參加人政治大學已就徵收土地全部完成興建校舍、學生宿舍及○○○區○道路，部分空地土地係基於校園容積率、建蔽率及坡度、高度等因素而留設，且請求廢止徵收之土地興建有環山道路、六期運動園區、排水設施及擋土牆，已依徵收計畫完成使用，不生土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收問題，不予廢止徵收，以被告內政部102年3月21日台內地字第1020139336號函否准。申請收回被徵收土地部分，臺北市政府以已逾申請收回之期期限，且炮子林小段5、6、6-2、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、137、154、154-2地號等土地業依徵收計畫使用，報經被告行政院102年4月22日院授內地字第1020147744號函不予發還，臺北市政府據以102年4月25日府地用字第10211316900號函覆原告。
４、原告不服被告內政部102年3月21日台內地字第1020139336號函及被告行政院102年4月22日院授內地字第1020147744號函，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、參加人對系爭14筆經徵收或因徵收而協議價購土地之使用，違反土地徵收條例立法宗旨：
⑴、系爭土地徵收目的在於「建築校舍」及「○○○區○道路」
，若系爭土地上尚未建築校舍，即不能○○○區○○○○道路，亦無從該當○○○區○道路之徵收計畫及目的。系爭14筆土地之實際使用情形，違反徵收計畫，更與為確保土地合理利用，增進公共利益之土地徵收宗旨不符。被告行政院69年5月9日函核准徵收所附徵收計畫書之計畫內容載明為「⑴建築教室及學生宿舍，⑵闢建環山道路及支線道路，⑶規劃整體開發：如整理基地，興建排水系統，埋設水管及電線等」，69年7月31日函核准徵收所附徵收計畫書計畫大概，亦為相同記載。參加人事業僅限於與教育有關事項，故上開計畫書所載三項內容必須實現「建築教室及學生宿舍」為基礎，如未實現，則其餘二個事項當然失所附麗，單純闢建「環山道路及支線道路」，不屬於參加人教育事業之職掌範圍，應屬中央或地方交通或工務機關之主管及應行辦理事項，若當初徵收計畫僅有「闢建環山道路及支線道路」或以之為主要目的，則被告行政院不可能核准本件徵收申請，同理，於「規劃整體開發：如整理基地，興建排水系統，埋設水管及電線等」之情形亦同。
⑵、臺北市政府101年7月12日、101年10月24日二次派員會同現
場履勘，會勘結果足證未依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用之事實，該當原徵收土地已無徵收必要之情形，如第一次會勘，系爭5地號土地上蓋有鐵皮屋1棟供花房使用，周邊土地放置大量盆栽；6、6-2地號等2筆土地，長滿樹木雜草；13-1地號土地，部分設置擋土牆、道路，部分為樹木及雜草；27-3、137地號等2筆土地為樹木及雜草；29-2、30、30-1、31地號等4筆土地，部分設置排球場，部分供校園道路使用，部分設有擋土牆及樓梯，其餘部分為大量雜草；154 、154-2 地號土地，部分為登山步道使用，其餘土地為樹木及雜草。而第二次會勘，系爭5 地號土地上蓋有鐵皮屋1 棟供花房使用，周邊土地放置大量盆栽，參加人表示部分為校園道路；6 、6-2 地號土地，部分為校園道路，部分為樹木及雜草，另原蓋有一棟鐵皮屋，參加人表示已於本年9 月份拆除；13-1地號土地，部分設置擋土牆、道路，部分為樹木及雜草；27-3、137 地號等2 筆土地為樹木及雜草；29-2、30、30-1、31地號土地，部分設置排球場，部分供校園道路使用，部分設有擋土牆及樓梯，其餘部分為雜草；15 4、l54-2 地號土地，部分為登山步道使用，其餘土地為樹木及雜草。被告行政院所稱參加人於本案土地闢建有學生宿舍，純屬子虛。
⑶、該二次會勘，當場未作成會勘結論，第二次會勘紀錄所載「
本案土地已依核准徵收計畫完成使用及否准原告申請」之會勘結論，已非紀錄性質，係代原處分機關否准原告申請，喪失客觀公正立場。依該二次會勘，沒有教室或學生宿舍之存在，系爭土地未依原徵收計畫建築教室及學生宿舍，縱闢建環山道路或支線道路，或興建排水系統、埋設水管及電線等，亦不能認為已依計畫使用，無所謂「規劃整體開發」之可言，確未依原徵收計畫使用。教室的「室」，就是房屋、房間，學生宿舍，就是提供學生居住、睡覺的寢室，領有雜項執照之雜項工作物雖屬建築法第4條所稱之建築物，惟參照建築法第7條規定，雜項工作物絕無可能成為參加人所稱之體育教室，不能把環山道路、水溝、山坡擋土設施等，強權定義為教室，不能把網球場、羽球場命名為宿舍、寢室或命學生吃、住、睡在網球場、羽球場或其他露天球場內，也不能把花房、盆栽、樹木及雜草、已拆除之鐵皮屋、登山步道、擋土牆及樓梯、排球場、雜草等定義為「教室及學生宿舍」，而會勘時之登山步道，連同相關之環山道路，更是強制徵收人民財產，規劃為參加人師生專屬之後花園，與教室或學生宿舍無關。況參加人未依徵收計畫書所載建築配置圖使用，即未依徵收計畫使用系爭土地，原處分未說明91使字第
02 50號雜項使用執照、94建字第0024建造執照」係何種建築物、有無完工、有無取得使用執照、建物是否與徵收計畫內容相符、是否在配置圖範圍內等，違反行政程序法第5條明確性原則。
２、退步言，本件亦有土地法第219條「徵收完畢1年後不實行使用」及土地徵收條例第49條第2項第3款「已無徵收必要」之情形。系爭土地早在69年間已徵收完畢，但被告提出最早之使用執照，卻91年7月16日領得之雜項執照，且該執照之注意事項載明「本基地除配電室、器材室、廁所外，不得興建其它用途」，而配電室、器材室、廁所並非教室及學生宿舍。另被告所提出發照日期94年1月17日之建造執照，未見使用執照，不足證明興建該建物，亦無從證明所擬建造之建物，於本件徵收計畫所列使用範圍。另發照日期100年11月15日之使用執照，已逾土地法第219條所定1年期限，亦未出現於二次的會勘紀錄，與系爭土地是否依徵收計畫使用無關，且該使用執照建築要項為「教育設施附屬餐廳及廚房，門廊、機電設備空間、防空避難室兼停車空間、樓梯間等」，無關徵收計畫之建築教室及學生宿舍等事項。
３、系爭土地徵收當時之土地法第219條規定，並無申請收回期限或時效規定。現行關於原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請照徵收價額收回土地之規定，係78年12月29日新增，土地法及其施行法，並無修正後第219條溯及效力之特別規定，被告所稱已逾土地法第219條得申請回收期限之規定，於法無據，被告內政部83年5月3日台內也字第8377377號函違反法律優位及法律保留原則。
４、系爭152、154-1地號2筆土地，雖土地登記為買賣，實係因徵收而協議價購，係一般徵收主要程序之一環，性質仍屬徵收。至本件原告中有因拋棄繼承等原因而無本件請求權者，請法院依職權審酌確認。
５、為此，依土地徵收條例第49條第2項第3款、土地法第219條規定，聲明求為判決：
1 訴願決定（行政院102 年12月5 日院臺訴字第1020154829號訴願決定）及原處分（內政部102 年3 月21日台內地字第1020139336號函、行政院102 年4 月22日院授內地字第1020147744號函）均撤銷。
2 被告內政部應依原告申請，就如起訴狀附表一（本院卷第
26、27頁）所示重測合併前台北市○○區○○段炮子林小段5、6、6 -2、13-1、137、154、154-2、27-3、29 -2、
30、30-1、31地號等12筆因核准徵收之土地，及同小段15
2、154-1地號等2筆因徵收而協議價購之土地，作成廢止徵收之行政處分。
3 被告行政院應依原告申請，就如起訴狀附表一（本院卷第
26、27頁）所示重測合併前台北市○○區○○段炮子林小段5、6、6 -2、13-1、137、154、154-2、27-3、29 -2、
30、30-1、31地號等12筆因核准徵收之土地，及同小段15
2、154-1地號等2筆因徵收而協議價購之土地，作成准予原告按照原徵收及協議價購價額收回之行政處分。
4 訴訟費用由被告負擔。
四、被告方面：
１、被告內政部主張略以：
⑴、參加人為建築校舍及○○○區○道路，報奉行政院69年5月
9日函核准徵收，並經臺北市政府地政處69年5月15日公告徵收系爭重測前臺北市○○區○○段炮子林小段6-2、137地號
2 筆土地。嗣後參加人○○○區○道路、建築教室及學生宿舍工程，報奉行政院69年7月31日函核准徵收，經臺北市政府地政處70年1月13日公告徵收系爭重測前臺北市○○區○○段炮子林小段5、6、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、
154、154-2地號等10筆土地。上開12筆土地徵收補償費已發放或提存完竣，完成徵收法定程。另系爭重測前臺北市○○區○○段炮子林小段152、154-1地號2筆土地，於66年間經買賣登記為中華民國。
⑵、原告於99年6月24日申請書、101年2月23日補充申請書、101
年6月21日申請書補充資料向臺北市政府請求依土地徵收條例第49條規定廢止徵收系爭14筆土地，經臺北市政府邀集原告及需用土地人即參加人政治大學等相關單位實地勘查，作成無土地徵收條例第49條第2項第3款規定適用之會勘結論，臺北市政府以101年11月28日府地用字第10133184100號函復原告不予廢止徵收，原告不服處理結果訴願，被告內政部將訴願書涉及不服臺北市政府處理結果部分，視為廢止徵收申請，經提土地徵收審議小組第26次會議決議不予廢止徵收，並無不合。另系爭152、154-1地號2筆土地，登記原因價購，非屬徵收土地，無土地徵收條例第49條、第50條規定之適用。
⑶、系爭土地與參加人其他徵收或協議價購取得之90筆土地，重
測改編為臺北市○○區○○段○○段609、610、615地號等3筆土地，參加人提供之91使字第0250號雜項使用執照、94建字第0024號建造執照、100使字第0338號使用執照等建築地點在此範圍，且作整體規劃開發，興建環山道路、六期運動園區、排水設施及擋土牆，核與本件徵收計畫舉辦事業計畫大概所載「建築教室及學生宿舍、開建環山道路及支線道路、規畫整體開發：如整理基地，興建排水系統，埋設水管電線」用途相符。至於徵收土地之使用配置、建築地盤圖（包括平面圖配置圖等），僅為達到徵收土地使用目的及用途之方法，若建築工程因地質或其他技術之原因，必需變更其計畫或設計，或土地配置，由於社會繁榮或人口增加，必須變更計畫者，均為方法之變更，非徵收土地使用目的及用途之變更。此種變更，如報經原核准機關核准，或另有其法令可為變更設計之依據者，在法理上不應認為係不依核准計畫使用。參加人已於系爭土地闢建六期運動園區（包括排球場、籃排球共用球場、網球場、室內球場、戶外表演場地）之體育課程教室（臺北市政府工務局94建字第0024號建造執照），且依建築執照各層用途載明該園區為教育設施，參加人亦表示興建六期運動園區應屬廣義體育課程教室，故尚無原告所陳未興建教室情事。系爭土地既經參加人表示已作整體規劃開發，且興建環山道路、六期運動園區、排水設施及擋土牆，已依徵收計畫使用完畢，無土地徵收條例第49條第2項第3款應辦理廢止徵收規定之適用。
⑷、依行政程序法第131條規定、法務部102年8月2日法律字第10
200134250號函及被告內政本部103年2月21日台內地字第1030072564號令意旨，得撤銷或廢止徵收原因事由發生日在90年1 月1 日（含該日）行政程序法施行日以後至102 年5 月23日（含該日）行政程序法第131 條修正生效前者，原土地所有權人請求撤銷或廢止徵收之時效期間，自原因事由發生日起算5 年。本件依原告歷次申請書所稱參加人興建之六期運動園區與徵收計畫書核定之使用項目不符，有情事變更事由為由，推算其請求權時效，查六期運動園區之建照執照（94建字第0024號）係94年1 月17日核發，請求權期間應至99年1 月16日止，原告遲至99年6 月24日，依行為時土地徵收條例第50條規定請求撤銷徵收，經臺北市政府否准後，101年12月27日，依修正後同條第3 項規定請求廢止徵收，其廢止徵收之請求權已因時效而消滅。
⑸、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
２、被告行政院主張略以：
⑴、78年12月29日土地法修正前第219條有關申請收回，係就已
公告徵收之土地始有適用，系爭152、154-1地號2筆土地非屬徵收土地，無該規定之適用。至系爭6-2、137地號2筆土地，經被告行政院69年5月9日函核准徵收，並經臺北市政府69年5月15日公告徵收，69年7月間補償完竣，依被告內政部83年5月3日函釋規定，原告應於85年5月前申請收回被徵收土地，其遲至101年提出申請，已逾法定得申請收回之期限；另系爭5、6、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、154、154-2地號10筆土地，經被告行政院69年7月31日函核准徵收，臺北市政府70年1月13日公告徵收，並已補償完竣，原告應於86年1月前申請收回被徵收土地，其遲至101年提出申請，亦已逾法定得申請收回之期限。
⑵、退步言，參加人已於本案土地闢建學生宿舍、環山道路、擋
土牆及六期運動園區（包括排球場、籃排球共用球場、網球場、室內球場、戶外表演場地）之「體育課程教室」（臺北市政府工務局94建字第0024號建造執照），依該建築執照各層用途欄載明該園區為教育設施，依徵收計畫整體觀之，並無原告所陳未依徵收計畫完成使用之情事。
⑶、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、參加人表示略以：
⑴、陳述內容如本件被告答辯內容。
⑵、參加人使用系爭土地係以校園整體概念進行規劃開發，符合
徵收計畫規劃整體開發，而校園全日開放供不特定人進出，未與公共利益衝突。自73年起，參加人於山上校區興建9棟學生宿舍，共3500床，系爭土地上之環山道路、支線道路、興建排水設施、埋設水管及電線均係支援上開學生宿舍。原告以學生宿舍位置未坐落系爭土地，藉此訴求，實屬詭辯，而其所稱教室必為室內建築物，亦為個人偏見之詞。又參加人需取得土地後，方能進行地質鑽探等確定土地是否適合建築之作為，要難於取得前即進行設計建築配置，故徵收當時及現行土地法均無用地機關須於徵收計畫中檢附建築配置圖之規定，原告此項主張亦與法理不符。
六、本院的判斷：
１、關於原告依土地法第219條規定，請求被告行政院核准原告照徵收及協議價額收回系爭14筆土地部分：
⑴、土地徵收是國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財
產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，土地徵收之程序必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理補償。本此意旨，土地法及土地徵收條例對完成徵收後，需用土地人未依核准計劃使用，或徵收完畢後一定期間之經過，仍未為使用，而欠缺徵收必要性者，均有原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之規定。惟土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，土地徵收條例89年2月2日公布施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍應依該條例施行前土地法第219條之規定辦理。
⑵、又「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1
年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」、「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」分別為78年12月29日修正前土地法第219條，及修正後土地法第219條第1項所規定。雖然，修正前土地法第219條，並未對原土地所有權人請求照原徵收價額收回土地，定有時效之限制，惟請求照原徵收價額收回土地其性質為請求權之行使，基於法律關係安定性之要求，應有時效之限制，修正前土地法第219條，未有行使收回土地之時效限制規定，當屬法律之漏洞，但因90年1月1日行政程序法施行前，我國法制並無公法請求權時效之一般規定，解釋上依修正前第219條規定行使收回土地權利，於土地法78年12月29日修正前，應類推適用民法第125條規定，認其請求權時效為15年；惟修正後土地法第219條第1項，已就此請求權之行使加以限制，限於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，始得請求。是跨土地法78年12月29日修正前後之該請求權時效之適用，依民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」之法理，應認78年12月29日土地法第219條修正後，原類推適用民法第125條規定之時效結果，較修正後土地法第219條第1項時效規定為長者，仍應類推適用民法第125條規定，已完成者，不因修正後土地法第219條第1項已有時效規定而生影響；尚未完成時效者，其殘餘期間，較修正後土地法第219條第1項規定時效期間為長者，自施行日起，適用修正後土地法第219條第1項規定（參見最高行政法院103年度判字第482號判決意旨）。
⑶、本件參加人為興辦教育事業，建築校舍及○○○區○道路、
○○○區○道路、建築教室及學生宿舍工程，需用包括系爭14筆等多筆私有土地。系爭152、154-1地號2筆土地，於66年12月29日即以買賣為原因，由張水來移轉登記為中華民國所有，管理者為參加人；而參加人報奉被告行政院69年5月9日函核准徵收系爭6-2、137地號等2筆土地，經臺北市政府地政處69年5月15日公告徵收，69年7月補償完竣，另參加人報奉被告行政院69年7月31日函核准徵收系爭5、6、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、154、154-2地號等10筆土地，經臺北市政府地政處70年1月13日公告徵收，70年1月補償完竣，參加人並以71年2月23日71政總字第0326號函請臺北市政府地政處將徵收土地逕辦國有土地登記等情，為兩造所不爭執，並有被告行政院69年5月9日函、徵收土地計畫書、徵收土地清冊、臺北市政府地政處69年5月15日公告、參加人69年6月30日69政總字第1471號函、教育部69年7月5日69總字第19995號函、行政院69年7月31日函、徵收土地計畫書、徵收土地清冊、臺北市政府地政處70年1月13日公告、徵收補償地價清冊、提存日期69年7月15日提存書、日期為69年7月之收據、參加人71年2月23日71政總字第0326號函、先後於66年12月29日、69年9月15日、71年4月19日辦理登記所有權人為中華民國，管理者為參加人之系爭14筆土地登記謄本等附於被告行政院及內政部檢送之原處分卷可佐，為可確認之事實。
⑷、經查：
①、系爭14筆土地中關於5、6、6-2、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、137、154、154-2地號等12筆土地：
如前所述，此12筆土地係分別於69年5月9日及69年7月31日核准徵收，69年5月15日及70年1月13日公告，69年7月及70年1月補償完竣，屬89年2月2日土地徵收條例施行前公告徵收之土地。依該條例第61條之規定，其申請收回雖應依徵收當時之土地法第219條規定辦理，惟揆諸前開規定及說明，收回權之行使仍應受時效之限制，而請求權時效原類推適用民法第125條規定為15年，即自徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起算，至85年7月及86年1月已滿15年，惟因依78年12月29日土地法第219條修正後，原類推適用15年時效之結果，時效尚未完成，其殘餘期間較修正後土地法第219條第1項規定之時效期間為長，故自78年12月29日起，適用修正後土地法第219條第1項規定之結果，本件徵收土地收回權之請求權時效，已於83年12月29日時效完成。是以，原告於101年2月23日補充申請書（見被告行政院檢附之原處分卷第68-74頁）以參加人未依原核准之徵收計畫及期限，積極善加利用系爭徵收土地，任令閒置為由，聲請照價收回土地時，因本件收回權之請求權時效已完成，被告行政院為否准之決定，於法即無不合。
②、系爭14筆土地中關於152、154-1地號2筆土地：
土地徵收條例89年2月2日公布施行前，有關土地徵收之實施，主要以土地法之規定為準據。系爭152、154-1地號2筆土地，係66年12月29日以買賣為原因（原因發生日期66年10月17日），由張水來移轉登記為中華民國所有（管理者為參加人），另12筆土地係分別於69年5月15日及70年1月公告徵收，已如前述，則依66年至70年間當時土地法關於土地徵收之規範，並沒有如土地徵收條例第11條要求需用土地人申請徵收土地前應先與所有權人協議價購或以其他方式取得等先行程序之規定，是以，當時之協議價購程序並不是土地徵收的法定先行且必經之程序，因此即使未經協議，需用土地人亦非不得申請徵收（參見最高行政法院88年判字第4340號判決意旨）。據此，系爭152、154-1地號2筆土地，在66年間由張水來因買賣關係移轉登記予中華民國之協議價購行為，尚難認為與徵收程序之發動有緊密連結且為前提要件之情形，核屬私法上之買賣契約，並不符合當時土地法第219條土地所有權被徵收之收回權行使要件，自無該條照價收回規定之適用。原告主張系爭152、154-1地號土地之協議價購屬徵收性質乙節，並無可採，被告行政院否准原告照價收回，當屬有據。
２、關於原告依土地徵收條例第49條第2項第3款，請求被告內政部就系爭14筆土地廢止徵收部分：
⑴、土地法並無撤銷徵收及廢止徵收之規定，土地徵收條例設有
專章規範，旨在對於違法或不當之徵收處分，或徵收處分因情事變更無繼續存在必要時，加以撤銷或廢止，使其溯及或向將來失效，以保障被徵收人之權益。又依行政程序法之規定，使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止，土地徵收條例第49條辦理撤銷或廢止徵收之規定，於101年1月4日將原第1項第1款前段因作業錯誤及第2款，列為應辦理撤銷徵收之情形；原第1項第1款後段因工程變更設計及第3款至第5款，改列為應辦理廢止徵收之情形，酌作文字修正，原有項目未予變更，原第2項移列至第4項，並酌作文字修正。關於廢止徵收之原因，土地徵收條例第49條第2項即規定：「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：一、因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內。二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」同條第4項規定：「前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」
⑵、再者，土地徵收條例第49條第2第3款之廢止徵收，係以「已
依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要」為要件，與土地法第219條收回權要件中之「未依徵收計畫開始使用」有別。又所稱「情事變更」，係指非徵收當時所能預見之都市計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言，並不包括需地機關主觀上使用目的之變更（參見最高行政法院102年度判字第587號判決意旨），而使用方法之變更，非徵收土地使用目的及用途之變更，自亦非所稱之情事變更。
⑶、經查：
①、系爭14筆土地中關於5、6、6-2、13-1、27-3、29-2、30、30-1、31、137、154、154-2地號等12筆土地：
1 是否依核准計畫使用或不實行使用，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨，此有司法院釋字第236號解釋意旨可資參照。亦即，不能以徵收前之各別原土地所有權人之各個地區為認定已否開始使用之準據。
2 本件為興辦教育事業經公告徵收之12筆土地，經與參加人其他徵收或協議價購取得之土地合併，重測改編之地號為臺北市○○區○○段○○段609、610、615地號，均屬學校用地。其中609、615地號土地曾施作擋土牆、排水溝、調節池及機械式排椿等雜項工作物，而領有91年使字第0250號使用執照；另為興建地上二層建物，作為器材室等教育設施，領有94建字第0024號建造執照；又609、610、615地號併同他筆土地計277筆土地上，興建三幢地上七層地下一層建物，作為教育設施附屬餐廳及廚房、防空避難室、寄宿住宅及文康室，領有100使字第0338號使用執照，有各該使用執照、建造執照附於被告內政部檢送之原處分卷可稽。參以本件徵收土地原因係為在參○○○區○○○道路、建築校舍，所所擬計畫大概為「⑴建築教室及學生宿舍，⑵闢建環山道路及支線道路，⑶規畫整體開發：如整理基地、興建排水系統、埋設水管電線」（見被告內政部檢送之原處分卷所附徵收土地計畫書）等情，衡情可知，該12筆土地已由參加人依徵收計畫使用，且無計畫興辦之教育事業經廢止或變更之情形。
3 再者，臺北市政府經會同原告、參加人及地政事務所，先後於101年7月12日、101年10月24日會勘時，參加人即表示其在本件徵收土地上闢建環山道路及六期運動園區（包括排球場、籃排球共用球場、網球場、室內球場、戶外表演場地、支線道路）、排水設施、擋土牆及學校宿舍建築基地之法定空地等語。且該12筆土地實地情況為放置盆栽、校園道路、擋土牆、樹木及雜草、排球瑒、登山步道等情節，有臺北市政府101年7月12日及101年10月24日會勘紀錄及現場照片附於本院卷第114-122頁、第128-134頁為憑，足見該12筆土地並無閒置不用，更非已無使用必要之情形。原告以該12筆土地實地上沒有實體教室建物，指摘參加人未依徵收計畫使用，洵無可採，更忽略土地徵收條例第49條第2第3款規定以「已依徵收計畫開始使用」為要件之情節。
4 據此，本件徵收之12筆土地既無情事變更，亦非已無使用必要，依前開規定及說明，即與土地徵收條例第49條第2項第3款規定之要件不相符合，被告內政部為不予廢止徵收之決定，並無違誤。
②、系爭14筆土地中關於152、154-1地號2筆土地：
本件152、154-1地號2筆土地，係66年12月29日以買賣為原因，由張水來移轉登記為中華民國所有（管理者為參加人），此協議價購行為核屬私法上之買賣契約，已如前述。就此部分，原告申請依土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收，自於法無據。
３、此外，不論是土地法第219條收回權之行使或土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收之申請，由土地法第219條及土地徵收條例第50條第1項規定可知，均限於被徵收土地之原土地所有權人及其繼承人始得為之。本件27名原告以其等分為本件徵收土地原所有權人張大戇、張水來及張有木之繼承人，行使收回權及申請廢止徵收，並提出繼承系統表及相關戶籍謄本附於本院卷一第85-94頁、第134-157頁為憑。然而，併依本院調取之臺灣板橋地方法院（以下簡稱新北地院）
81 年度繼字第635號拋棄繼承事件卷可知，本件原土地所有權人之一張有木，係70年12月4日死亡（見本院卷一第88頁），其子即第三人張孫明為其繼承人之一，已於81年8月21日死亡（見本院卷一第92頁），原告中之張朱秀卿為張孫明之配偶（見本院卷一第92頁），郭張美琪及張美玲則為張孫明之子女之一（見本院卷一第137、139頁）。此3人在張孫明死亡後之81年10月20日，向法院聲明拋棄繼承，經新北地院以81年10月29日板仁民德繼字第635號准予備查在案，業經本院調取上開拋棄繼承事件查明屬實。因此，原告中之張朱秀卿、郭張美琪及張美玲等三人，既非原土地所有權人張有木之繼承人，其等所為本件收回權之行使及廢止徵收之申請，均於法未合，附此說明。
七、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告行政院否准照價收回之決定及被告內政部否准廢止徵收申請之決定，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 鍾啟煌法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 15 日
書記官 李淑貞