臺北高等行政法院判決
103年度訴字第243號103年4月24日辯論終結原 告 張培倫輔 佐 人 徐敏健被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）訴訟代理人 徐逸倫
鄭富禮江國雄
參 加 人 陳雅芬訴訟代理人 杜英達律師
黃義偉律師上列當事人間噪音管制法事件，原告不服新北市政府中華民國10
2 年12月17日北府訴決字第1022825306號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為新北市○○區○○路○○社區○○號14樓（下稱「系爭14樓」）之住戶，多次向被告陳情，請求稽查參加人設於同棟大樓屋頂平台（下稱「系爭屋頂平台」）供其所有同棟大樓15、16樓（下稱「系爭15、16樓」）中央空調系統使用之變壓器（下稱「系爭變壓器」）所發出之噪音。被告稽查人員於民國102 年8 月27日凌晨2 時37分，於系爭變壓器之設施周界1 公尺外所量測之全頻噪音為46.1分貝，惟被告於回覆原告陳情時未載明。原告遂於102 年8 月27日發函請求被告就回覆內容補正：「經於新北市○○區○○路○○號17樓屋頂平台，變壓器之設施周界外量測之全頻噪音為46.1分貝，超過第2 類夜間其他公告噪音管制標準45分貝，並依法對污染行為人開立勸導單」（下稱「102 年8 月27日申請函」）。被告以102 年9 月6 日北環稽字第1022569013號函回復原告，惟未依原告所請辦理（下稱「系爭函文」）。原告不服，提起訴願，經新北市政府以北府訴決字第1022825306號（案號：0000000000號）訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊為系爭14樓之住戶亦為系爭屋頂平台之共有人，而參加人為系爭15、16樓之住戶，違法於系爭屋頂平台設置中央系統空氣調節設備違章建築及鐵皮屋違章建築，並將中央系統空氣調節設備違章建築之變壓器設置於鐵皮屋違章建築內，因系爭變壓器之使用所造成之震動及噪音，導致系爭屋頂平台飽受震動及噪音之侵擾，喪失觀景、觀星等休憩功能，且系爭變壓器所造成之震動及噪音，已嚴重影響伊之睡眠、生活安寧，伊遂向主管機關檢舉。而噪音管制法所保護之法益，除為達成公益目的外，亦在保護伊之私益，是依司法院釋字第469 號解釋保護規範理論之意旨，伊自得主張其權益受有損害，被告應允許伊依法請求救濟，則系爭函文之回覆，自屬行政處分之性質。又關於噪音音量測量之地點，依行政院環境保護署（下稱「環保署」）102 年8 月15日環署空字第1020070618號函（下稱「102 年8 月15日函」）說明五之內容，若不指定於居住之生活地點測量，得由被告指定於該設施周界外任何地點測量，而依噪音管制標準第2 條第4 款及環保署102 年7 月31日環署廢字第1020062678號函之內容，若噪音源設置於陳情人共有之土地或定著物時，「設施所發出之聲音之周界」當然係以該噪音源之財產範圍為界，系爭變壓器位於系爭屋頂平台，並無明顯圍牆之實體分隔，由被告指定於該設施周界外任何地點測量，係指該設施同一層樓、同一平面之任何地點，且系爭變壓器係屬新北市政府100 年1 月28日北府環空字第09901265734 號公告（下稱「100 年1 月28日公告」）中，發出聲音不得超過噪音管制標準第8 條之設施。另依噪音管制標準第3 條第2款規定，噪音音量測量之高度，測量地點在室外時，聲音感應器應置於離地面或測量樓層之樓板延伸線1.2 至1.5 公尺之間，故對系爭變壓器測量噪音之地點，伊指定或請求於系爭屋頂平台距變壓器設施周界1.2 公尺至1.5 公尺處測量20Hz至20kHz 頻率之音量，依法有據，而被告於系爭變壓器噪音音源20Hz至20kHz 頻率範圍之測量地點，僅限於伊所指定居住生活之「室內」地點測量及被告指定於社區1 樓為測量地點，顯違反噪音管制法第9 條第1 項第6 款、噪音管制標準第2 條第4 款及噪音管制標準第3 條第6 款第1 目之規定等語。並聲明：㈠訴願決定及系爭函文均撤銷。㈡被告就原告102 年8 月27日之申請，應依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之處分。
三、被告則以：原告因不服系爭函文，於訴願時提起撤銷訴願，惟原告起訴時卻提起課予義務訴訟，是原告於訴願程序中未提出機關怠為處分或拒絕處分之訴願，逕自提起課予義務訴訟，有違行政訴訟法第5 條所規定之訴願前置程序。又系爭函文僅係伊重申102 年8 月27日陳情當日，伊所執行之噪音測量作業並未符合噪音管制法所規定之程序，稽查人員基於為民服務之精神，並告知原告測量結果僅能作為參考之情形下所進行之噪音測量作業，依其內容屬單純之觀念通知，並未對外直接發生任何法律效果，非屬行政處分。且原告向伊陳情僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，非屬人民依據法令向機關請求就某一特定具體事件為一定處分之權利，與行政訴訟法第5 條所規範之依法申請案件之情形不符。另噪音測量作業須有合適地點，並排除其他噪音源與反射物干擾，噪音管制標準第3 條已有噪音音量測量時間、地點、高度、背景噪音修正及氣象條件之規定，主要目的為確保現場測量結果為合乎法令規範，且可以信賴之數值，故伊稽查人員當日所為皆係依據法令而行事。系爭屋頂平台四周女兒牆，為場所或設施所管理或使用之界線，並有明顯圍牆分隔為界，為噪音管制法第2 條第4 項所規定之「周界」，若於系爭屋頂平台進行噪音測量作業，則應於女兒牆外1 公尺以上處測量，方符合法令規範，惟該地點位於頂樓，牆外即為懸空，自無穩固地面可讓稽查人員架設測量儀器，更遑論要於穩定狀況下操作儀器測量，違反環保署100年11月15日環署檢字第1000099693號公告「環境噪音測量方法」第5 點第2 款第3 目及同款第6 目之規定。此外，原告於準備程序所提陳之文件，係訴外人臺北市政府環境保護局為輔導一再陳情，或曾遭告發之噪音源進行改善作業，委託民間顧問公司執行專案輔導計畫，計畫執行時邀請噪音防制專家至現場輔導改善其噪音防制設備，此為機關依據政府採購法規定之「委託服務」，並非公告委託執行行政公權力，該公司未具執行公權力能力，且該公司測量噪音地點非屬法令所規範之合格地點，故測量結果僅能作為機關及受輔導單位改善噪音源之參考依據，無法據以執行後續行政處分作業。再者，依噪音管制標準第3 條第4 款附表「背景音量修正表」內容，相差3 分貝以上、10分貝以下時，皆會向下修正噪音值，準此，若於現場測量音量時，所得結果未超過規定限值時，將不予進行噪音背景值之修正作業，伊稽查人員當日即已明確告知原告，於系爭屋頂平台所測量全頻音量結果僅能作為參考之用，並應以原告家中測量低頻音量，方符合噪音管制法規範，而當日於原告居住生活之室內地點所測量之低頻音量為21.7分貝，未超過噪音管制標準第8 條所定之第2 類夜間標準（30分貝）。至噪音管制標準有關「居住生活地點」，係以陳情人家中日常生活起居活動範圍為限，即以陳情人家中室內空間，為法令所規範之合格地點，是伊已依規定將測量當日之結果函覆原告，依噪音管制法之規定，伊已無法對參加人作出後續行政處分，是原告之請求顯非適法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則以：觀諸系爭函文之內容，僅係被告告知原告噪音測量之合法程序，核其性質僅屬觀念通知，且原告若欲提起行政訴訟法第5 條第2 項之課予義務訴訟，須經訴願前置程序，即原告除應請求撤銷系爭函文外，並應請求作成所申請之行政處分，惟原告於訴願時係並未請求被告為行政處分，而係向本院提起行政訴訟時，始擴張訴之聲明，然此擴張聲明並不符合訴願前置之法定要件，是原告提起本件行政訴訟並非合法。另檢舉事項不成立之函覆是否為行政處分，關乎人民所依據之法律有無明文課予國家作為義務，以及立法目的於保護公益外，是否亦及於私益之保護，而噪音管制法並無明文賦予一般人民就噪音陳情事件，有請求環境保護機關為特定行為之權利，且原告訴狀中所述之屋頂平台觀星、賞月等休憩功能，與噪音管制法之立法目的關聯性薄弱，亦非公法上所欲保障之權利，該等利益亦因原告欠缺公法上權利作為請求權基礎而屬「反射利益」，至多為噪音管制法所保障之公共利益所涵蓋，非特定人所得請求保護之私益範疇。
又原告係對系爭變壓器之震動傳導所產生之低頻音量提出檢舉，依噪音管制標準第3 條第6 款第3 目之規定，應於原告所居住之室內測量，被告稽查人員亦已於原告居住生活之室內地點依標準作業程序對噪音源施測完畢，檢測值未超過噪音管制標準之30分貝，是被告之稽核過程並無違法之處，且系爭屋頂平台並非低頻噪音法定測量地點，施測結果僅為參考值，被告並無函覆之必要。此外，依102 年8 月5 日噪音管制標準第3 條修正理由指明，第6 款第1 目之測量地點係以陳情人所指定其居住生活之地點測量為主，而所謂居住生活地點係指原告「家中」日常生活起居活動範圍為限，依社會通念，該處所必與利用人有緊密之使用關係，解釋上難以包含區分所有建物之公共區域，是系爭屋頂平台非原告居住生活地點，而應係原告系爭14樓室內家中，系爭函文函覆原告頂樓冷卻水塔旁非法定合格測量地點，並無違法不當之處。縱系爭屋頂平台為合法測量地點，然稽查人員當日於系爭變壓器旁測量時，即已告知原告量測結果僅供參考，如欲測得正確噪音值，須扣除背景音量，始能合法量測，惟本件測量結果業經被告及稽查人員當庭明白表示未扣除背景音量，顯屬未依法定程序之測量，故稽查人員當日於系爭變壓器旁測得之噪音數值46.1分貝並未依標準測量流程扣除背景音量，非正確數值，不得作為命參加人限期改善之依據等語。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告10
2 年8 月27日申請函影本、系爭函文影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第13至15、26至30頁），堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：㈠被告系爭函文是否為行政處分？㈡原告向被告申請依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之行政處分，是否有據？本院判斷如下：
㈠被告系爭函文是否為行政處分？
1.按行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而針對人民之權利或法律上利益是否受侵害，司法院釋字第469 號解釋理由書揭櫫：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」係採取「保護規範理論」，用以探究法律之規範目的是否有保障特定或可得確定之人的個人權益。
2.準此可知，課予義務訴訟中駁回處分之訴的對象，為「行政機關駁回人民依法申請之案件，致損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起課予義務訴訟者（人民），包括行政處分之相對人及因該違法行政處分致權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。人民向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，主管機關函復被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起課予義務訴訟，請求行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反法令規範之保障目的而定。倘被檢舉違反之法令明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人認為行政機關駁回其申請致損害其「權利或法律上利益」者，自得提起課予義務訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，惟就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為行政機關駁回其申請致損害其「權利或法律上利益」者，該特定人亦得提起課予義務訴訟。申言之，判斷法規範之目的，除了維護公共利益外，是否亦兼有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯之規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律僅言及「公共利益」、「公共安全」及「公共秩序」，即逕行否定其兼有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政機關之處置對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。
3.次按噪音管制法第1 條規定：「為維護國民健康及環境安寧，提高國民生活品質，特制定本法。」第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3 條規定：「本法所稱噪音，指超過管制標準之聲音。」第6條規定：「製造不具持續性或不易量測而足以妨害他人生活安寧之聲音者，由警察機關依有關法規處理之。」第7條第1 項前段規定：「直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，並應定期檢討，重新劃定公告之……。」第8 條規定：「噪音管制區內，於直轄市、縣（市）主管機關公告之時間、地區或場所不得從事下列行為致妨害他人生活環境安寧：一、燃放爆竹。二、神壇、廟會、婚喪等民俗活動。三、餐飲、洗染、印刷或其他使用動力機械操作之商業行為。四、其他經主管機關公告之行為。」第9 條規定：「（第1 項）噪音管制區內之下列場所、工程及設施，所發出之聲音不得超出噪音管制標準：一、工廠（場）。二、娛樂場所。三、營業場所。四、營建工程。五、擴音設施。六、其他經主管機關公告之場所、工程及設施。（第2 項）前項各款噪音管制之音量及測定之標準，由中央主管機關定之。」第24條規定：「（第1 項）違反第9 條第1 項規定，經限期改善仍未符合噪音管制標準者，得依下列規定按次或按日連續處罰，或令其停工、停業或停止使用，至符合噪音管制標準時為止；……一、工廠（場）：處新臺幣6 千元以上
6 萬元以下罰鍰。二、娛樂或營業場所：處新臺幣3 千元以上3 萬元以下罰鍰。三、營建工程：處新臺幣1 萬8 千元以上18萬元以下罰鍰。四、擴音設施：處新臺幣3 千元以上3 萬元以下罰鍰。五、其他經公告之場所、工程及設施：處新臺幣3 千元以上3 萬元以下罰鍰。（第2 項）前項限期改善之期限規定如下：一、工廠（場）不得超過90日。二、娛樂或營業場所不得超過30日。三、營建工程不得超過4 日。四、擴音設施不得超過10分鐘。五、依本法第9 條第1 項第6款 公告之場所、工程及設施，其改善期限由主管機關於公告時定之，最長不得超過90日。（第3項）……」環保署依噪音管制法第9 條第2 項規定授權所訂定之「噪音管制標準」第3 條第5 款、第6 款第1 目、第2 目規定：「噪音音量測量應符合下列規定：……五、測量時間：選擇發生噪音最具代表之時刻或陳情人指定之時刻測量。六、測量地點：㈠測量工廠（場）、娛樂場所、營業場所、營建工程或其他經主管機關公告之場所、工程或設施（不含風力發電機組）音源20Hz至20kHz 頻率範圍時，於陳情人所指定其居住生活之地點測量。但陳情人不指定於其居住生活之地點測量者，得由主管機關指定該工廠（場）、娛樂場所、營業場所、營建工程或其他經主管機關公告之場所、工程或設施（不含風力發電機組）周界外任何地點測量之，並應距離最近建築物牆面線1 公尺以上。㈡測量風力發電機組音源20Hz至20kHz 頻率範圍時，於陳情人所指定其居住生活之室內地點測量。測點應距離最近建築物牆面線1 公尺以上，室內門窗除複查時量測整體噪音時應關閉外，其他狀況應開啟，而其他噪音源若影響測量結果者，得將其關閉暫停使用。」⑴據上，可知噪音管制法及依其授權訂定之「噪音管制標
準」，雖係為維護國民健康及環境安寧，提高國民生活品質等公益目的而訂定，惟噪音管制法及噪音管制標準針對「足以妨害他人生活安寧之聲音」、「主管機關視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區」、「噪音管制區內不得從事妨害他人生活環境安寧之行為」、「噪音管制區內不得超出噪音管制標準之場所、工程及設施」、「對於違反噪音管制標準行為之管制及裁罰措施」及「噪音音量測量之時間及地點」所為之上開規定，要求主管機關視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，以及測量噪音音量之時間及地點，均特別規定應顧及陳情人所指定之時刻及其居住生活之地點，顯兼具有保障噪音源周圍居民之生活環境安寧及健康之意旨，足以確定噪音源周圍居民因上開規範執行而享有之利益，非僅屬反射利益之性質，而屬法律（規）所保障之利益，不宜全盤委由主管機關代為維護，應認上開規範具有保護第三人（噪音源周遭居民）規範之性質。
⑵況聲音係由物體之振動所引發，當物體振動時，其周圍
空氣受到擾動之結果，產生疏密相間之壓力波動，當壓力波動經由空氣、水或結構物等介質傳至人耳，即可感覺聲音之存在，且在空氣介質中，聲波自音源處自由傳播時，其能量會隨著距離增加而衰減。又噪音會造成人體以下之生理及心理影響，並造成聽力損失及傷害：①引發厭煩－通常聲音頻率越高，或是音量變化越大，所引起之厭煩程度越高。②干擾交談－人與人面對面交談、電話交談、電視收看及廣播收聽等，均會因噪音而使欲聽聲音受到掩蓋而需提高音量，造成生活上相當之不便。③干擾睡眠－在噪音環境下通常不易入睡，而已入睡者，在突發噪音情況下，也容易驚醒，而得不到適當之休息，產生失眠現象。如此，同時也會造成心理上及生理上之不良影響，如消化系統腸胃不適、食慾不佳；心血管循環系統血壓升高及心跳速率增加；內分泌系統腎上腺分泌增加；呼吸系統不順暢；肌肉骨骼系統四肢與脊柱的屈肌反應；驚嚇、疲勞等。④聽力損失－由於長期暴露在噪音環境下，會使人耳耳蝸內部基底膜上柯氏器中之毛細胞，因噪音影響而退化、萎縮，終至完全消失，而使聽力完全喪失，且此過程為不可逆，即毛細胞一旦遭受破壞就不可能再恢復原狀（詳參「環境保護概念」書面教材－教育部提升技職校院學生通識教育暨語文應用能力改善計畫，本院卷第235 至241 頁，引自網頁http://r.search.yahoo.com/_ylt=A8tUwYjKkV9T2
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dow 2fhtdocs_name%3deneral%200971/RO3MDMgRjb9T2kMA3c，最後檢視時間為103 年4 月24日）。由以上聲音發生及傳導之特性，以及噪音對人體生理及心理健康之影響，可見噪音污染具有空間距離上之侷限性，而與水及空氣污染可能隨著水及空氣流動而遠傳之特性不同，尤其是固定式噪音源，在其周圍生活之居民勢將首當其衝，而成為噪音污染之直接受害者，自屬前揭噪音管制法及其子法相關規定所保護之首要對象。是如主管機關及時依前揭規定針對超過管制標準之噪音為適當之處置，當可使周圍生活居民之心理及生理健康免於遭受損害。益足徵前揭規定兼具有保障噪音源周圍居民之生活環境安寧及健康之意旨，而屬保護第三人（噪音源周圍居民）之規範。被告及參加人辯稱上開規定非屬保護規範云云，洵不足採。
4.經查：⑴原告為系爭14樓之住戶，因向被告陳情，請求稽查參加
人設於系爭屋頂平台供其所有系爭15、16樓中央空調系統使用之系爭變壓器所發出之噪音，經被告稽查人員於
102 年8 月27日凌晨2 時許，於原告指定之系爭變壓器設施周界1 公尺外量測之全頻噪音為46.1分貝，惟被告於回覆原告時未載明上情。原告主張上開噪音音量已逾第2 類夜間其他公告噪音管制標準值45分貝，並影響其全家之生活安寧及睡眠，遂以102 年8 月27日申請函請求被告就回覆內容補正：「經於新北市○○區○○路○○號17樓屋頂平台，變壓器之設施周界外量測之全頻噪音為46.1分貝，超過第2 類夜間其他公告噪音管制標準45分貝，並依法對污染行為人開立勸導單」，經被告以系爭函文回復原告，惟未依原告所請辦理等情，業如事實概要欄所述，並為兩造所不爭執，且有原告102 年8月27日申請函影本、系爭函文影本在卷可稽（本院卷第26至30頁），已堪認定。
⑵基此，可知原告為居住於系爭變壓器所在系爭屋頂平台
正下方之住戶，主張因受系爭變壓器所發出之噪音所苦，而陳情被告派員稽查，嗣因不滿被告回復之稽查內容未依噪音管制法等相關規定處置，乃向被告提出102 年
8 月27日申請函。而觀諸原告102 年8 月27日申請函之內容，顯有向被告申請依法管制系爭變壓器所發出之噪音，以維護其居家生活安寧之意，且經本院依職權闡明後，原告亦表明上開申請函所謂請求補正「經於新北市○○區○○路○○號17樓屋頂平台，變壓器之設施周界外量測之全頻噪音為46.1分貝，超過第2 類夜間其他公告噪音管制標準45分貝，並依法對污染行為人開立勸導單」一語，係請求被告「依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之行政處分」之意（本院卷第75頁）。顯見原告確為前揭噪音管制法及「噪音管制標準」相關規定所保護之對象，其以102 年8 月27日申請函向被告申請依噪音管制法第24條規定命參加人限期改善，核屬行政訴訟法第5 條第2 項所規定之「依法申請之案件」，被告雖以系爭函文回復原告，惟未依原告所請辦理，實質上等同否准原告之申請，自屬駁回原告依法申請之行政處分甚明。被告及參加人辯稱原告提出102 年8月27日申請函，非屬依法申請之案件，亦非依噪音管制法第24條規定提出申請，且被告所為系爭函文非行政處分云云，亦不足採。至於參加人所引最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議決議㈣，則係針對公平交易委員會所為「檢舉不成立」之函文是否屬行政處分所為之闡釋，與本件所應適用之法令規範不同，自不得據以比附援引，併予指明。
5.原告不服被告所為之系爭函文，依法提起訴願，請求命被告就系爭函文補正：「經於新北市○○區○○路○○號17樓屋頂平台，變壓器之設施周界外量測之全頻噪音為46.1分貝，超過第2 類夜間其他公告噪音管制標準45分貝」，核屬業已依法提起課予義務訴願，新北市政府以系爭函文非行政處分為由，而逕為訴願決定不受理，固有未洽，惟因原告業已提起本件課予義務訴訟，並請求本院逕為實體判決（本院卷第225 頁），故本院爰不撤銷訴願決定，而逕為實體審判。被告及參加人主張原告無請求被告依噪音管制法第24條規定命參加人限期改善之權利，且未提起課予義務訴願，即逕行提起本件訴訟，違反訴願前置程序，應予裁定駁回云云，尚難憑採。
6.又按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。經查，參加人所有設於系爭屋頂平台供系爭15、16樓中央空調系統使用之冷卻水塔，於103 年1 月2 日之前業已自行拆除等情，為兩造及參加人所不爭執，並有新北市政府違章建築拆除大隊103 年1 月2 日新北拆拆一字第1023139437號函影本在卷可稽（本院卷第172 頁），且參加人提出由施工廠商兆明技術工程有限公司出具之聲明書略以：「茲證明新北市○○區○○路○○號17樓（頂樓）水塔已拆除，變壓器是為水塔轉換電壓使用專用」等語（本院卷第233 頁），惟因系爭變壓器迄未拆除，且原告於102 年8 月27日凌晨係因受不了參加人設於系爭屋頂平台中央空調系統發出之聲音，而向被告陳情，被告稽查人員於當日凌晨2 時37分前往量測時，發現系爭屋頂平台上之冷卻水塔並未啟動，聲音係由啟動中之系爭變壓器所發出等情，亦為兩造及參加人所不爭執，顯見於冷卻水塔未啟動之情況下，系爭變壓器亦得獨立啟動供中央空調系統使用，是原告之權利或法律上利益仍有因系爭變壓器所發出聲音而受損害之可能，則原告自有提起本件訴訟之實益，而具有權利保護之必要。故參加人辯稱系爭屋頂平台上之冷卻水塔業經拆除，專供冷卻水塔使用之系爭變壓器已無使用之可能，原告起訴欠缺權利保護必要云云，殊無足採。
7.另噪音管制法第2 條固規定，該法所稱主管機關，在直轄市為直轄市政府。惟因新北市政府業依行政程序法第15條第3 項等規定，於100 年1 月17日以北市環秘字第1000005770號公告，將該府關於噪音管制法所定主管機關權限，劃分予被告執行，並自即日生效（本院卷第59頁），故本件原告以新北市政府環境保護局為被告，提起本件訴訟，當事人適格並無欠缺，附此敘明。
㈡原告向被告申請依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期
改善之行政處分，是否有據？
1.依噪音管制法第7 條第1 項前段規定直轄市及縣（市）主管機關得視轄境內噪音狀況劃定公告各類噪音管制區，同法第9 條第1 項第6 款則規定其他經主管機關公告之場所、公告及設施所發出之聲音，不得超出中央主管機關依同條第2 項規定授權所訂定之噪音管制標準。而新北市政府依噪音管制法第7 條第1 項及第9 條第1 項第6 款規定於
100 年1 月28日分別以北府環空字第0990126573號公告及北府環空字第09901265734 號公告略以：「都市計畫使用分區之住宅區為第2 類噪音管制區」及「本市各類管制區內，非屬工廠、娛樂場所、營業場所、營建工程等場所或工程範圍內，所使用之空調（通風）系統、冷氣機、冷卻水塔、抽水馬達、抽（排）風機、冷凍（冷藏）櫃、發電機（含固定及移動式）、變壓器、非營業用卡拉OK等設施所發出之聲音，不得超過噪音管制標準第8 條規定，違者依噪音管制法第24條規定辦理」等語（本院卷第18至21頁）。而系爭15樓所坐落基地之使用分區，屬於「變更淡水（竹圍地區）都市計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）（第一階段）（98年12月25日）」中之第4 種住宅區（本院卷第16至17頁），是系爭14、15、16樓所在區域係屬於新北市政府所公告之第2 類噪音管制區，而參加人設於系爭屋頂平台之系爭變壓器所發出之聲音，則不得超過噪音管制標準第8 條規定，參加人如違反上開規定，被告即應依噪音管制法第24條規定處置。
2.按行為時噪音管制標準第2 條第1 款至第5 款第3 目規定：「本標準用詞，定義如下：一、管制區：指噪音管制區劃定作業準則規定之第1 類至第4 類噪音管制區。二、音量：以分貝（dB(A) ）為單位，括號中A 指在噪音計上A權位置之測量值。三、背景音量：指除測量音源以外之音量。四、周界：指場所或設施所管理或使用之界線。其有明顯圍牆等實體分隔時，以之為界；無實體分隔時，以其財產範圍或公眾不常接近之範圍為界。五、時段區分：……㈢夜間：第1 、2 類管制區指晚上10時至翌日上午7 時。……」第3條 第4 款第1 目、第3 目、第4 目規定：「噪音音量測量應符合下列規定：……四、背景音量之修正：㈠測量場所之背景音量，至少與欲測量音源之音量相差10分貝dB(A) 以上，如相差之數值未達10分貝dB(A) ，則欲測量音量以下列公式計算或以附表修正之。……㈢各場所與設施負責人或現場人員應配合進行背景音量之測量，並應修正背景音量之影響；進行背景音量之測量時，負責人或現場人員無法配合者，即不須修正背景音量，並加以註明。㈣欲測量場所之整體音量，與背景音量相差之數值小於3 分貝dB（A ）時，應停止測量，另尋其他適合測量地點或排除、減低其他噪音源之音量，再重新測量之。……」第8 條第1 項規定：「其他經主管機關公告之場所及設施之噪音管制標準值如下：
┌─────┬────────┬────────┐│ 頻率│20 Hz 至 200 Hz │20 Hz 至 20 kHz ││ 時段 │ │ ││ 音量 ├──┬──┬──┼──┬──┬──┤│管制區 │日間│晚間│夜間│日間│晚間│夜間│├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│第一類 │ 35 │ 35 │ 30 │ 55 │ 50 │ 35 │├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│第二類 │ 40 │ 35 │ 30 │ 60 │ 55 │ 45 │├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│第三類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 70 │ 60 │ 50 │├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤│第四類 │ 40 │ 40 │ 35 │ 80 │ 70 │ 60 │└─────┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘」可知，被告於102 年8 月27日凌晨2 時許測量位於第2類管制區之系爭變壓器所發出音量時，依行為時第2 類噪音管制區夜間噪音管制標準為低頻（20Hz至200Hz ）30分貝、全頻（20Hz至20kHz ）45分貝，且除參加人無法配合測量背景音量，而不須修正背景音量外，應修正背景音量之影響。
3.次按噪音管制法第20條第3 項規定：「噪音檢驗測定方法及品質管制事項，由中央主管機關公告之。」環保署依上開規定授權於100 年11月15日以環署檢字第1000099693號公告「環境噪音測量方法（NIEA P201.94C ）」，並定於
000 年0 月00日生效（本院卷第242 至244 頁），其第2點「適用範圍」規定：「本檢測方法適用於一般環境及固定性或移動性噪音發生源（單指擴音設施）之噪音檢測。」又第5 點「測量方法」第2 款「測量步驟」第6 目前段、第7 目、第10目及第11目依序規定：「將噪音計架設於噪音計專用之三腳架上，確認噪音計穩固不會有傾斜（倒）之虞。……【註】為避免測定者身體之反射，不應以手持噪音計方式測量噪音。」「現場測量前噪音計應依儀器原廠說明使用聲音校正器進行校正，無須進行任何調整記錄校正結果，並將校正信號（音量）儲存，其結果應符合
七、品質管制㈠之要求，如超過則停止測量。」「執行背景音量修正時，除法令另有規定外，應於上述測量後立即進行；其測量時間不宜過長（建議小於30秒），取得代表性背景音量即可。」及「現場測量完畢後以聲音校正器進行噪音計校正，噪音計不可進行任何調整，並將校正信號（音量）儲存，其校正結果應符合七、品質管制㈠之要求並且記錄。」第7 點「品質管制」第1 款及第5 款規定：
「測量前、後噪音計應依儀器原廠說明進行校正，校正結果呈現值與校正值（聲音校正器）差值之絕對值不得大於
0.7dB ，且兩次呈現值差之絕對值不得大於0.3dB 。」及「現場測量完畢後進行噪音計校正，如不符合七、品質管制㈠之要求，則校正前、後期間之所有噪音數據無效。」是被告於102 年8 月27日凌晨2 時許測量位於第2 類管制區之系爭變壓器所發出音量時，應將噪音計架設於專用三腳架上，先依儀器原廠說明使用聲音校正器校正噪音計，其結果應符合「環境噪音測量方法」第7 點第1 款之要求，否則即應停止測量，且應於測量後立即進行背景音量修正，然後再以聲音校正器進行噪音計校正，其校正結果亦應符合「環境噪音測量方法」第7 點第1 款之要求，否則校正前、後期間之所有噪音數據均無效。
4.經查：⑴被告所屬稽查人員於102 年8 月27日凌晨2 時至3 時許
前往原告所有之系爭14樓室內測量系爭變壓器所發出之低頻（20Hz至200Hz ）音量為21.7分貝，並未超過第2類噪音管制區夜間噪音管制標準30分貝；又於原告指定位於系爭屋頂平台之系爭變壓器周界外1 公尺處測量系爭變壓器所發出之全頻（20Hz至20kHz ）音量為46.1分貝等情，此有被告電子稽查紀錄影本及噪音計測量結果照片影本附卷可佐（本院卷第72、25頁），並為兩造及參加人所不爭執。
⑵於102 年8 月27日凌晨2 時至3 時許前往現場測量之被
告所屬稽查人員鄭富禮及江國雄於103 年4 月1 日本院準備程序時到場陳稱：伊等大約凌晨3 點到現場，原告帶伊等到頂樓，在噪音源（變壓器）所在紅色鐵皮屋外之1 公尺檢測，結果全頻噪音為46.1分貝，但檢測儀器當時未先經過校正，且當時僅以手持量測，未設立腳架及測風數據，又因當時已是凌晨3 點，未請參加人將噪音源關閉後測量背景音量，故背景音量亦未修正，該分貝數僅為大概數據，故當時伊等告知原告46.1分貝僅為參考數值而已等語（本院卷第78至79頁）。
⑶綜上，可知被告稽查人員前往現場測量時，係以手持噪
音計之方式測量，既未將噪音計架設於專用三腳架上（原告雖主張稽查人員當場有使用三腳架，惟無法舉證以實其說），亦未先使用聲音校正器校正噪音計，致無從知悉校正結果是否符合「環境噪音測量方法」第7 點第
1 款之要求而應否停止測量，且參加人並無無法配合測量背景音量之情形（系爭變壓器既處於啟動狀態，顯見參加人或其家人正在家中，僅稽查人員因深夜不好意思叫醒參加人配合關閉系爭變壓器俾供測量背景音量），卻未立即修正背景音量，更未於測量完畢後再以聲音校正器進行噪音計校正，致無從知悉校正結果是否符合「環境噪音測量方法」第7 點第1 款之要求，顯見被告稽查人員於現場測量時，業已違反「噪音管制標準」第3條第4 款第1 目、第3 目、第4 目及「環境噪音測量方法」第5 點「測量方法」第2 款「測量步驟」第6 目前段、第7 目、第10目及第11目等規定，則揆諸前揭規定及說明，被告稽查人員於現場測量系爭變壓器所發出聲音之全頻音量，均屬無效，被告自不得據以為認定參加人違反噪音管制法第9 條第1 項規定之佐證，更不得依同法第24條規定命參加人限期改善。從而，原告以被告稽查人員於102 年8 月27日凌晨2 時37分許測量參加人設於系爭屋頂平台之系爭變壓器所發出之全頻噪音超過「噪音管制標準」第8 條所定第2 類噪音管制區夜間噪音管制標準為由，而以102 年8 月27日申請函請求被告依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之行政處分，即屬無據。
5.至於被告稽查人員未依法定程序測量聲音源所發出之音量，是否涉有行政違失，抑或涉有違反貪污治罪條例之違背職務行為，則非屬本院之法定執掌範圍，亦未經本院調查審認，是原告請本院於判決內一併予以告發云云（本院卷第225 頁），亦屬無據，附此敘明。
㈢綜上所述，噪音管制法及其子法相關規定兼有保障噪音源周
圍生活居民之心理及生理健康之權利及法律上利益，而屬保護規範，原告針對被告稽查人員於102 年8 月27日凌晨測量系爭變壓器所發出全頻音量之結果，以102 年8 月27日申請函請求被告依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之行政處分，為依法申請之案件，被告以系爭函文駁回原告之請求，核屬行政處分，惟因被告稽查人員現場測量時，違反「噪音管制標準」第3 條第4 款第1 目、第3 目、第4 目及「環境噪音測量方法」第5 點「測量方法」第2 款「測量步驟」第6 目前段、第7 目、第10目及第11目等法定程序規定，致測得之全頻音量均屬無效，被告不得據以認定參加人違反噪音管制法第9 條第1 項規定，亦不得依同法第24條規定命參加人限期改善。從而，被告以系爭函文駁回原告102年8 月27日申請函之請求，尚無不合，新北市政府以系爭函文非屬行政處分為由，而為訴願不受理之決定，雖有未洽，惟維持系爭函文之結論並無二致，應予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷，並判命被告就原告102 年8 月27日申請函，應依噪音管制法第24條規定作成命參加人限期改善之處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 黃桂興法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
書記官 陳可欣