臺北高等行政法院判決
103年度訴字第25號103年6月12日辯論終結原 告 永柏企業股份有限公司代 表 人 鄭中平（董事長）原 告 鴻昇資產管理股份有限公司代 表 人 翁自清（董事長）共 同訴訟代理人 呂錦峯 律師被 告 經濟部水利署臺北水源特定區管理局代 表 人 陳肇成（局長）訴訟代理人 江坤健
蔡篤明
參 加 人 陳錫鴻訴訟代理人 楊傳珍 律師 （兼送達代收人）上列當事人間建築執照事件，原告不服經濟部中華民國102 年11月11日經訴字第10206127250 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：參加人陳錫鴻前於民國93年5 月24日檢具建築執照申請書及法定文件，依建築法等相關規定，向被告申請核發座落於新北市○○區○○○ 段○○○號土地建築基地（99年12月23日改制前為臺北縣新店市○○○ 段○○○號，屬於「台北水源特定區計畫」之第一種住宅區，且位於大台北華城第5 污水下水道系統範圍內）之建造執照。因繫案基地位於行政院環保署核定「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」範圍內，參加人復為繫案基地土地所有權人，爰申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，並經該署於101 年7 月20日環署綜字第1010056147號函核定在案。案經被告審查，以
101 年7 月31日水臺建字第10101020080 號函為同意核發陳錫鴻101 北水建字第003 號建造執照（下稱系爭建照）。原告等不服，主張系爭建照之核發不合法等理由，提起訴願，遭經訴願不受理。原告仍表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告未依法要求參加人提出廢污水處理、實施水土保持、用水儲流滯洪相關公共設施用地使用證明，顯然違反變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書的規定：
（一）按一般所有權人就其所有土地申請建造執照，因均與政府所提供之公共設施及其用地相連結，故主管機關審核時，不需要求所有權人有使用公共設施及其用地的私法上權利，但秀岡山莊興建計畫與一般情形不同，公共設施及其用地均不屬於政府所興建者而為私人所有，例如污水處理系統中的水管與污水處理廠及其用地，非屬政府所有；與水土保持維護有關的工作也必須在原告鴻昇資產管理股份有限公司（下稱鴻昇公司）所有的保護區土地上施作，因此在秀岡山莊區興建計畫域內建築建物，除應具備一般興建建物的條件外，尚應有使用相關公共設施、及其用地的私法上權利，否則，如污水就無法排放等等，故當初永柏企業股份有限公司（下稱永柏公司）便必須與秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）協商並取得使用、管理相關公共設施的私法上權利（證物1 ），並非任何在秀岡山莊區域內土地的所有權人或使用權人當然可以使用秀岡公司所設置之公共設施。同理，如同建築執照申請人必須提供建築用地所有權屬證明或使用證明書一般，在相關公共設施非屬政府所設置時亦應要求其提出所有或有權使用證明，否則，建物完成後仍無法使用。參加人既在秀岡山莊興建計畫內要取得建築執照，除應提出建築所在土地權屬證明或使用同意書外，還應提出相關公共設施及其用地的權屬證明或使用同意書。
（二）依被告於102 年1 月21日發文字號為水臺建字第10250001
490 號函所示（證物2 ），其審核系爭建築執照案件係依變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書規定辦理（證物3 ），合先敘明。參加人所申請建造之區域屬第一種住宅區，依上述管制要點第二條中「開發方式」規定：「（2 ）其所需之公共設施，應依『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』之規定劃設，且由開發者自行負擔取得及興修，供居民使用。」足見，參加人要在秀岡山莊興建計劃內申請建築執照，必須具備相關公共設施所有權與興建修繕的權利，被告在審查其申請時，本應審查參加人是否確實擁有上述權利，否則不應發給建築執照，蓋若未依此實質要求，難以確保參加人所興建之建物能與秀岡山莊興建計劃內公共設施相接合或符合秀岡山莊區域內環境保護的要求。此外，依上述計畫書所附土地使用分區管制要點第11條第（三）項規定：「公共汙水下水道系統以外地區，建築物之新建、修建、改建、增建均應先檢附水土保持及廢污水處理計畫書，經審查核可後，始得發照建築。」再者，依被告所製作核發建造執照作業流程圖所示（證物4 ），都必須審查水土保持與廢污水處理。
訴願決定書稱無水土保持相關規定之適用，顯然已違反上述管制要點第11條第（三）項規定。
（三）承上，秀岡山莊興建計畫屬於公共汙水下水道系統○○○區○○○○○道系統並非政府所設置，係原開發單位秀岡公司所建置使用，故被告在審核時即應依法要求參加人提出上述水土保持及廢污水處理計畫書，尤其應要求參加人提出相關設施及其所在土地使用同意書，以免將來因無使用權限或其他私權糾紛而影響污水排水作業或造成環境污染。同理，水土保持計畫除應提出具體可行之水土保持措施外，最重要的應該要求參加人提出水土保持計畫內所涉及的土地的使用權利證明，否則，即便有完善的水土保持措施卻無權利在相關土地上施作，亦難謂能達到水土保持的要求，其水土保持計畫書當亦無任何意義。
（四）秀岡山莊位處山坡用地，建築時應設置用水貯留滯洪相關設施以確保山坡地使用及居住安全，依台北市水源特定區計劃土地使用分區管制要點第17條規定：「配合永續發及循環經濟、並為增加雨水貯留及涵養水分避免開發行為造成地表逕流擴大，建築開發行為應設置充足之雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施…。」（證物3 ）足見，申請人要在秀岡山莊區域內申請建造執照，必須具備用水貯留滯洪相關設施，被告在審查其申請時，顯然應審查申請人是否確實擁有雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施，否則不應發給建造執照。雖訴願決定書認為參加人申請系爭土地建照時，相關法令並無規定設置充足雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施之義務，惟查：
１、依被告於訴願時所提出之答辯書所載，參加人係於93年5月24日向被告掛號申請建照，但因參加人非屬開發單位而未在當時核發，然「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」範圍內欲申請建照者，應具開發單位資格為前提，參加人在當時既然不是開發單位，被告本應以其申請不適格為由依法駁回之，但被告非但未駁回，反而繼續審查，於93年
7 月7 日認定不需擬具水土保持計畫事項，又在同年11月12日審查其污水下水道用戶排水設備接管合格，故被告顯有違法圖利參加人之虞。上述93年7 月7 日的認定，至今已將近10年，當地水土保持的相關條件已有改變，基於情事變更原則或法令修正的立法意旨，被告當應重新審查，上述93年11月12日之審查亦同。然無論如何，參加人仍應依新的規定設置雨水貯留等設施。
２、依最高行政法院98年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨有關變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書第17點規定應設置貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施部分，雖於100 年12月5 日發布實施，惟其變更理由稱：「一、落實行政院災害防救委員會政策所訂『災害管理政策與施政策略執行方案』中有關『都市型水災管理政策與施政策略建議』之『新開發都會地區應將滯洪池或調洪水庫納入都會區規劃或由開發單位負擔開發後所增加逕流之排水改善經費』實施要領。二、新北市政府水利局已完成『建築基地設置雨水貯留滯洪設施計畫』，配合計畫執行已於都市設計審議及建照審查中要求開發者設置雨水貯留滯洪設施，並基於都市防災審議事項管控並於建照審查中要求。三、為健全法治基礎避免爭議，故於土地使用分區管制要點明訂雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施規劃法源。」近年來因過度開發、天災地變導致土石流、地表流失等危害水土保持的災害，已成為政府及國人極度關注的重大議題，每逢颱風地震、狂風暴雨都會因土石流等造成人民生命、身體、財產的嚴重損害，所以行政院才會有上述的「災害管理政策與施政策略實行方案」，依上述最高行政法院決議意旨，主管機關在100年12月5 日修正公佈第17點的要求，顯然是基於「重大公益的考量」，故申請人未能具備上述第17點「基地內設置貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施」而申請建照，應係「新法規禁止之事項」，故參加人仍因適用新法而設置上述設施，被告適用中央法規標準法第18條顯有錯誤。
（五）依建築法第26條規定：「主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造之許可，本申請案建築物起造人、或設計人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，依法負起責任」然而，在秀岡山莊興建計畫內建物的興建，顯而易見地，如未取得相關公共設施、其用地及保護區土地所有權人或管理人之同意，將會造成建物無法使用或者侵害他人權利的結果，被告在審查時既明知有上述可能的弊端，本即應要求參加人提出相關的使用同意書，尤其被告主管水源保護事務，更應要求參加人妥善處理水源管線與污水排放的問題，但被告卻故意忽略此要件而使參加人違法取得建築執照。
（六）頃知行政院環境保護署（下稱環保署）違法審核通過許多新開發單位，環保署為不法圖利開發業者竟對渠等實質上或法律上是否有履行環境影響說明書內容及審查結論之能力闕而不論，僅依一紙承諾書即承認渠等開發單位的資格，最近這些新開發單位便立即向被告申請建造執照欲進行開發，原告等著眼於秀岡山莊未來的健全發展與促進環境保護的宗旨，被告應要求參加人提出上述權屬證明與使用同意書，但被告卻置若罔聞，已違反上述相關規定而違法及不當。
二、依下列實務見解，參加人（即開發單位）對公共設施及其用地並不當然有使用權限，故被告依法應要求參加人提出使用權限證明：
緣原告於起訴狀主張：「依被告於102 年1 月21日、發文字號為水臺建字第10250001490 號函所示（證物2），其審核系爭建築執照案件係依變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書規定辦理（證物3），合先敘明。陳錫鴻所申請建造之區域屬第一種住宅區，依上述管制要點第二條中「開發方式」規定：『（2）其所需之公共設施，應依都市計畫定期通盤檢討實施辦法之規定劃設，且由開發者自行負擔取得及興修，供居民使用。』足見，陳錫鴻要在秀岡山莊興建計劃內申請建築執照，必須具備相關公共設施所有權與興建修繕的權利，被告在審查其申請時，本應審查陳錫鴻是否確實擁有上述權利，否則不應發給建築執照，蓋若未依此實質要求，難以確保參加人所興建之建物能與秀岡山莊興建計劃內公共設施相接合或符合秀岡山莊區域內環境保護的要求。」據此，原告主張參加人不因有開發主體的資格便擁有系爭公共設施或其用地使用的權利，故參加人依照上述規定，應該提出使用的證明，關於上述原告之主張，臺灣臺北地方法院第102 年度訴字第2015號等判決（證物13）認為：
（一）「環保署核准主參加原告成為秀岡山莊興建計劃之開發單位，及經濟部水利署臺北水源特定區管理局所為之會勘紀錄、專用下水道設置申請審查，均僅依形式審查主參加原告所提出之申請文件是否合於規定而得准許其為開發單位、系爭2 污水廠之污水處理量是否足供主參加原告開發案排出之污水量而已，並未就主參加原告於私法上，就系爭
2 污水廠及其增建部分有無使用權存在之實體爭議為調查審究，故上開文書資料無從據為主參加原告確有使用權存在之有利認定。況關於主參加原告之使用權存否，涉及私法實體判斷，此亦非屬行政主管機關之行政權限。」足見，縱使參加人為開發單位也無私法上公共設施及其用地的使用權利。
（二）「主參加原告與秀岡公司同屬『開發單位』，均係以開發興建秀岡山莊而獲取買賣價金利益為其目的之經營者，主參加原告均非秀岡山莊社區之買受人或使用者，難認主參加原告得不經秀岡公司同意，即強令秀岡公司必須無償提供系爭污水設備以供主參加原告『開發使用』而獲取主參加原告『個人經濟利益』之法律上義務存在，此亦明顯與公平原則有違。」（參第21頁）、「參酌同屬秀岡山莊開發單位之永柏公司，其亦經秀岡公司同意而取得使用公共設施之權利，永柏公司並允為分攤系爭污水設備等公共設施投資與管理維護，包括已完成或未完成之費用，此有秀岡公司95年10月5 日函附卷可佐。益見，主參加原告主張其無需給付任何對價予秀岡公司，秀岡公司即負有無條件提供系爭污水設備予主參加原告使用之義務，主參加原告就系爭污水設備有民法第851 條所稱之『不動產役權』云云，洵不足採。」（參第21、22頁）上述理由特別提及原告永柏公司當初曾經承諾負擔相關對價才取得秀岡公司的同意使用相關公共設施的權利（即本案所附證物1-秀岡開發股份有限公司95年10月5 日（95）秀岡字第008 號函），參加人新建建築物既應與相關公共設施相連結而無法切割，且公共設施又非國家所提供，當然要取得相關權利人的同意，此乃上述管制要點規定的立法意旨，被告為圖利參加人違反上述管制要點的規定，顯有違法。
三、被告就參加人建築執照之申請未命其重新提出環境現況差異分析及對策檢討報告，顯然違反環境影響評估法第16條之1規定：
查環保署係於89年通過秀岡公司所提出之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」，至今已12年，這段期間因為自然條件變化與人為開發，當初審核之環境現況已大幅改變，依環境影響評估法第16條之1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為」，故參加人既於現在提出興建申請，其開發行為顯然已超過審核通過上述說明書3 年以上，故被告應要求參加人重新提出環境現況差異分析及對策檢討報告，作為審查時申請人所應具備之「實施環境影響評估文件」。
四、原處分之作成違反司法院釋字第709 號解釋理由意旨，本號解釋理由稱：「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第689 號解釋參照）。都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」以本件而論，因參加人申請建築之土地位於秀岡山莊興建計畫內，上述許多公共設施及相關用地均非政府所有，所以其建築執照之申請關係到上述設施、用地所有權人之權益，依環境影響評估法規定，其開發也與開發單位的權利義務關係相關，但被告不僅拒絕原告等知悉該建築執照之申請相關過程，遑論因知悉而表示意見，依上述大法官會議解釋理由意旨，原處分顯有違法不當之處。
五、原告提起本件訴訟有法律上之利害關係：因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，本最高行政法院著有75年判字第362 號判例。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，合先敘明。原告依下述理由提起本件訴訟應有法律上之利害關係：
（一）首先以下述實務見解闡述具體法律上之利害關係：
１、依最高行政法院102 年判字第415 號判決，該判決稱只要行政處分有危及第三人安全或財產之虞者，該第三人對該行政處分即有法律上利害之關係。
２、依最高行政法院101 年判字83號判決意旨，該判決稱：「查建築法規關於建敝率、容積率、建築線、建築高度限制等諸多規定，其目的除為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻外，更兼有保護鄰人居住權之目的（包括合理、健康之居住空間，以及通風、出入、景觀等生活機能）。建築法第26條第2 項並規定：『建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。』又依建築技術規則建築技術施工編第23條亦規定：
『住宅區建築物之高度不得超過21公尺及7 層樓。但合於左列規定之一者，不在此限。其高度超過36公尺者，應依本編第24條規定：一、基地面前道路之寬度，在直轄市為30公尺以下，在其他地區為20公尺以上，且臨接該道路之長度各在25公尺以上者。二、基地臨接或面對永久性空地，其臨接面對永久性空地之長度在25公尺以上，且永久性空地之平均深度與寬度各在25公尺以上，面積在5,000 平方公尺以上者。依本條興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近基地有1 小時以上之有效日照。』足見『日照權』亦為前開建築技術規則所保障。則依保護規範理論，上訴人就核發系爭使用執照之處分，即為法律上之利害關係人，應堪認定。」，申言之，該院先肯認上述建築法規兼有保護鄰人居住權之目的，次而認定該案上訴人之日照權有受侵害之危險而確認第三人為法律上之利害關係人；此外，該判決也以建築法第26條第2 項為其判斷是否有法律上利害關係之依據。
３、最高行政法院102 年判字第453 號判決，該判決依環境影響評估法第1 條、第3 條第1 項、第5 條1 項、第6 條第
1 項、第7 條、第8 條、第14條第1 項、第16條、第17條、第22條、第23條、施行細則第38條等規定，認為：「足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係。」申言之，該院認為環境開發行為對於當地居民而言具有持續性及累積性的危害，因此當地居民對於環境影響評估的行政處分具有法律上之利害關係。類似案件，行政院亦認為：「為本件被告審核通過永柏公司所提秀岡山莊第
4 次環差分析報告，同意該公司增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對開發區域鄰近居民，包括本計劃開發範圍內之住民之自然環境不生影響，原告林進富為本計劃開發範圍內之居民，就被告通過上開環差分析報告，應具有法律上之利害關係。」上述污水處理廠之增設與本件建照執照的核發相同，參加人在秀岡山莊興建計劃區域內興建建築物所產生的環境負面影響，因其座落的位置在住宅區將比興建在保護區內更加嚴重，舉輕以明重，既然在上述事件行政院就居民法律上之利害關係採取肯定之見解，且原告不僅是開發主體，更是秀岡山莊興建計畫內所有權人，更是相關公共設施及其所在土地之權利人，難謂無法律上之利害關係。
（二）以本件而論：
１、原告永柏公司部分：
（1）依查永柏公司為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，有環保署95年9 月5 日環署綜字第0000000000A 號函可證（證物9 ）。又秀岡公司於95 年10月5 日(95)秀岡字第008 號函同意授權永柏公司具有秀岡山莊所有公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設施）之共同使用、共同管理、共同分攤費用之責任與義務（證物1 ），就保護區及公設用地之土地所有權人鴻昇公司同意永柏公司使用、管理（證物10），合先敘明。
（2）因秀岡山莊興建計畫的公共設施並非政府所提供而係由開發單位所興建，永柏公司依上述證物1 、10所示，有秀岡山莊興建計畫內公共設施及其所在土地的使用權、管理權及負擔維護及分攤費用的責任與義務，因此原告主張被告應依證物3 所示計畫書管制要點第
2 條開發方式(2) 的規定，要求陳錫鴻提出使用公共設施權利的證明，被告未依法要求陳錫鴻提出公共設施及其所在土地使用的權利，一方面已侵害永柏公司同意使用的權利，另一方面因陳錫鴻勢必要使用上述公共設施及其所在用地，則永柏公司將受有管理費用增加等財產上的負擔，故就此有法律上之利害關係。
（3）又依證物3 所示計畫書管制要點第11條第（三）項規定，被告應要求陳錫鴻提出水土保持及廢污水處理計畫書，但實際上卻未要求也未審查，同理也未依同要點第17條規定要求陳錫鴻提出雨水貯留滯洪及涵養水分在利用相關設施，被告核發建造執照後，永柏公司因係秀岡山莊開發單位之故，若因陳錫鴻未為上述措施而導致任何環境損害時，依環境影響評估法第17條規定對於陳錫鴻等造成環境破壞的行為負有改善責任與可能的行政責任，因上述有關水土保持與廢污水處理均係開發單位依「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」內容及審查結論所承諾應處理之事項，永柏公司就建照執照之核發當然有法律上之利害關係。
（4）查秀岡山莊興建計畫環境影響說明書係於89年間通過審查，至今已超過十年以上，各種環境條件已大幅改變，故原告主張依環境影響評估法第16條之1 規定，既然陳錫鴻已超過三年才要實施開發行為，則應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，否則不得實施開發行為，依證物4 核發建照執照作業流程圖所示，環境影響評估審查本係流程之一，被告未依法要求顯有違法，因永柏公司為開發單位且負有履行審查內容結論的義務，故被告違法未要求陳錫鴻提出現況差異分析報告等而逕自開發會造成環境破壞，永柏公司身為秀岡山莊大批土地所有權人，且依環境影響評估法第17條規定負有環境保護的義務，自有法律上之利害關係。
２、鴻昇資產管理股份有限公司部分：鴻昇公司為秀岡山莊興建計畫內保護區所有權人，有土地明細表可證（證物11），且秀岡山莊所使用的公共設施許多都位於本公司所有土地範圍內（如污水處理廠、水土保持防護工作物等），依原告主張，參加人申請建築執照應提出鴻昇公司所出示之土地使用同意書、水土保持及廢污水處理計畫書、設置充足之雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施等，均與鴻昇公司所有之保護區土地有關，若未具備上述要件，則建照執照之發給將損害鴻昇公司的利益。依建築法第26條規定：「主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造之許可，本申請案建築物起造人、或設計人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，依法負起責任」，然而，在秀岡山莊興建計畫內建物的興建，顯而易見地，如未取得相關公共設施、其用地及保護區土地所有權人或管理人之同意，將會造成建物無法使用或者侵害他人權利的結果，鴻昇公司就該建照執照的核發自有法律上之利害關係。
３、綜上所論，原告所引用上述管制要點除公共利益的考量外，亦有保障特定人之意旨，建築法亦同，諸如公共設施使用、興修權限的要求、水土保持及廢汙水處理計畫，因原告為公共設施（包括水土保持設施、廢污水管線、沉砂池防洪池等）管理人、公共設施所在地（包括水土保持設施、廢污水廠及管線、沉砂池防洪池等所在地所有權人）所有權人，當有法律上之利害關係；又永柏公司為秀岡山莊興建計畫開發單位，負有履行審查內容及結論之義務，被告未依法要求參加人提出環境影響評估文件，自有法律上之利害關係。此外，依司法院釋字第709 號針對都市更新實施所要求「應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」之意旨，以本件而論，因參加人申請建築之土地位於秀岡山莊興建計畫內，上述許多公共設施及相關用地均非政府所有，所以其建築執照之申請關係到上述設施、用地所有權人之權益，依環境影響評估法規定，其開發也與開發單位的權利義務關係相關，但被告不僅拒絕原告等知悉該建築執照之申請相關過程，遑論因知悉而表示意見，就原告主張被告應充分公開資訊及舉辦聽證會的部份，原告身為秀岡山莊興建計畫開發單位、公共設施管理人及所有人自有法律上之利害關係等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
參、被告則以：
一、有關於台北水源特定區計畫範圍內土地申請建築執照，涉有都市計畫法、建築法、環境影響評估法、水土保持法、下水道法及其相關子法等相關規定之審查。本案行政處分相對人參加人之建照申請案係於93年5 月24日向本局掛號申請，其涉都市計畫法、建築法、水土保持法、下水道法及其相關子法等規定部分，業於93年11月12日前已審查符合相關規定，惟涉環境影響評估法部分，其因申請建築基地新北市○○區○○○段○○○號土地係位於環保署核定之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」範圍內，然因參加人當時非屬該環評之開發單位，故在參加人未經環保署核定為開發單位前，本局不能違法遽以准其所請核發建築執照。因此，本案俟參加人於101 年7 月20日經行政院環保署同意其加入成為開發單位後，本局始於101 年7 月31日核發101 北水建字第003 號建造執照，合先說明。
二、有關訴訟內容所指依變更臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點通盤檢討書第2 點之第1 種住宅區開發方式「2.其所需之公共設施，應依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」之規定劃設，且由開發者自行負擔取得及興修，供居民使用。」乙節，其意旨為所需之公共設施開闢及興修非由政府機關辦理，而係由開發者自行負擔取得及興修並供居民使用，並非規定建照之申請須經其公共設施之土地所有人出具使用同意書始得核發建築執照，原告顯為誤解其意。再查，秀岡山莊社區範圍內之相關現有公共設施業已由原開發者秀岡開發股份有限公司於77年領得雜項執照時即已開闢完成，並由新北市政府陸續於83年至87年間核發雜項使用執照在案（卷證2 之第1-6 頁），提供社區之居民使用，已符合臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點第2 點之第1 種住宅區開發方式。
三、有關訴訟內容所指涉廢污水處理、實施水土保持部分，本案水土保持部分業經本局與新北市政府農業局（水土保持主管機關）於93年7 月7 日會勘審查認定屬純建築行為，無涉應擬具水土保持計畫事項（卷證1 第39-42 頁）。其涉污水下水道用戶排水設備接管審查部分，業經本局93年11月12日審查合格，管制編號為AC93-0001 號在案（卷證1 第118-191頁）。
四、又有關專用下水道設置及其建築執照核發問題，前經內政部於94年8 月11日台內營字第0940085103號函及9 月8 日台內營字第0940009193號函說明起造人是否應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意乙節，查下水道法施行細則第15條並無明文要求應取得該專用下水道相關設施（含建物）及土地所有權人之同意，屬該二造間之私權範疇，若有爭議，宜循法律途徑解決在案（卷證4）。
五、有關變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書第17點規定應設置雨水貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施部分，係於100 年12月5 日發布實施，故於實施日後掛號申請之建照案件，應依法於基地內設有滯洪池相關設施並經審查合格後，本局始核發建照。惟本案參加人之建照申請案係於93年5 月24日掛號申請，依中央法規標準法第18條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。因通盤檢討後變更發布實施之新法並未對舊法廢止或禁止所聲請之事項，故本案依法得適用舊法規，免於基地內設置雨水貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施。
六、有關涉環評開發單位爭議部分，原告不服環保署同意其他土地所有權人加入成為開發單位而提起行政訴訟乙節，依行政訴訟法第116 條規定，原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。故在行政訴訟尚未決定撤銷原處分前，本局仍應依環保署之行政處分為主，即環保署同意參加人加入成為開發單位之處分，仍為合法及具法定效力。
七、有關原告指本案涉環境影響評估部分應命其重新提出環境差異分析報告乙節，依環保署102 年1 月7 日環署綜字第1010114715號函復原告之函文說明四，已說明新加入之開發單位，於進行後續之開發行為時，並不適用環境影響評估法第16條之1 規定（卷證5 第3-4 頁）。
八、另其餘訴願內容所述涉及環評爭議部分，因本局非環評之主管機關，不便置喙，茲檢附行政院環保署函復原告並副知本局之相關函文供參（卷證5）。
九、綜上，本案申請建造執照應檢附之證件，除建築法第30條、第31條、第32條已有明定外，涉及其他相關法令規定者，本局亦逐一查核是否已符合相關規定後（卷證1 之第4-9 頁），始依建築法第33條規定核發參加人之建造執照申請案並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、本件參加人則以：
一、本件原環保署依行政程序法第159 條規定以101年6 月5 日環署綜字第1010046055號通案性解釋令，為開發行為所在場所之環境保護、並確保環評審查結論之履行，無涉違法，業據大院101 年度訴字第2050號判決認定在案：
（一）按行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」、「行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。而司法院釋字第548 號、407 、
344 、347 、247 等號解釋亦一再揭櫫「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據」等意旨，是行政機關為執行特定法律所發布之命令具有其合法性，上開大法官會議解釋有關行政規則適法性之闡釋，及對於行政程序法所規範行政規則之定義所為補充，確使行政機關為執行特定法律，得訂頒解釋性規定及其裁量基準。
（二）本件因環保署鑒於原開發單位秀岡公司進入破產程序致無法履行原環說書之審查結論之新事實，而現行施行細則第36至第38條復未設規定，乃先後於101 年4 月3 日、4 月30日、及5 月8 日多次邀集學者專家召開法律諮詢會議，並作成結論，依行政程序法第159 條規定，以發布令稿方式研擬辦理通案性之解釋，就通案之社區開發行為其原開發單位進入破產程序後，為保護開發行為所在場所之環境、並確保環評審查結論之履行，得使開發行為所在場所之所有權人或其委託人加入為開發單位，依首揭各法規所示，係為執行特定法律所發布之命令，具有其適法性，未經廢止或撤銷，有鈞院101 年度訴字第2050號判決可稽（參證3 ），合先敘明。
（三）本件參加人既屬原環說書範圍內之土地所有權人，依據上開適法且未經廢止之行政解釋令函所揭示之程序，辦理加入為開發單位，出具承諾書，以履行環評法第17條之義務，亦經環保署以101 年7 月20日環署綜字第1010056147號函知通過，是參加人依該已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，並就其開發行為依環境影響評估法相關規定辦理、履行開發單位之義務，亦具有其適法性，未經撤銷或廢止，同有鈞院101 年度訴字第2050號判決可參，從而開發單位依適法程序申辦建築執照，被告機關對核給系爭建築執照，自屬允法。
二、參加人加入成為開發單位並依法取得建築執照，不影響原告永柏公司為開發單位之所謂法律上地位，或原告等現已存在之任何權利或法律上利益：
（一）按環評法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」的屬關乎開發單位之執行義務。同法第23條就違反上開法規之開發單位所設明文規定係：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上
150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7 條第3 項、第16條之1 或第17條之規定者。……前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」亦僅屬對違反法規之開發單位所科罰者。
（二）環保署審核通過參加人為開發單位及被告機關通過參加人建築執照之核給，與他開發單位康橋學校、及原告永柏公司間並無任何權利義務之繼受關係，與原告加入為開發單位後、康橋學校依法興建或執行開發行為之事實均與原告無涉同；且原告永柏公司經備查即得加入為開發單位，其與康橋學校間之關係，與本件參加人加入為開發單位後與各開發單位間之關係，並無二致，亦無侵及各開發單位其權益之可能，此自95年9 月5 日原告永柏公司經環保署備查後加入為開發單位以來，其與其前早於89年、92年已為開發單位之康橋學校及秀岡公司間，從未生原告永柏公司所聲稱其權益受侵及之事實可證。
（三）況參加人共同分攤系爭開發案公共設施投資，並管理維護已完成、未完成設施之費用，且依法承擔依系爭環說書履行之責，審核通過迄今已近二載，並無違誤不履行系爭環說書內容及結論者、或有損及大台北地區水源或任一原告權益之情事發生，獲取建築執照迄今亦然。縱認參加人加入成為開發單位，取得建築執照，為開發行為有與原告永柏公司或他開發單位有經濟上或事實上利害關係之虞，如分擔環評義務者，仍應屬遵上開法規依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，個別對環保署負責受罰鍰之科處或受糾正改善者，實無損害他開發單位或原告權利或法律上之利益之可能。
三、原告既無經濟上或事實上之利害關係，亦不能謂其權利或法律上利益受有損害，自不具備本件撤銷之訴之訴訟權能，其當事人應屬不適格：
（一）按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺。」最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議要旨揭載在案。再按依行政訴訟法第4 條第1項規定，得提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂適格，該法文所指利害關係人係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之，行政法院75年判字第362 號判例意旨及最高行政法院101 年度裁字第178 號裁定可供參照。
（二）本件撤銷訴訟，原告既非系爭建築執照核可之相對人，參加人亦係因加入成為開發單位，始得申辦系爭建築執照，其間，既未繼受原告之任一權利義務，亦與遵行環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論之切實執行不生影響，是原告無何經濟上或事實上之利害關係，亦不能謂其權利或法律上利益受有損害，依上揭法規所示，原告均不具備訴訟權能，當事人應屬不適格。
（三）且原告永柏公司長期未依上揭環評承諾書履行，實不得聽其恣意濫用所謂開發單位之權利，原告鴻昇資產管理公司亦不備開發單位資格，同不得濫為所謂權利之行使：因行政程序法第6 條明定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」及第8 條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，並民法第
148 條「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」之原則，均為規範行政機關使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，禁止權利濫用。原告永柏公司於95年10月5 日併列為開發單位，固承諾應共同分攤系爭開發案公共設施投資與管理維護已完成、未成成之費用，惟竟於獲准後棄置各該土地，任令雜草叢生（參證4 ），且不協同原開發單位秀岡公司、第二開發單位康橋學校、現有172 戶住戶社區管理委員會及全體開發單位共同履行系爭開發案內之環境監測計劃內容等（參證5 ），更動輒以所有權人或開發擔位之姿興訟，百般阻擋第二開發單位康橋學校及原告以外之全體土地所有權人（含本件參加人）依系爭環說書承諾事項與審查結論執行之積極作為，並拒不履行其開發單位之義務，有怠未履行義務之事實，並妨及系爭開發案之續行實施，國家社會及460 餘筆土地所有權人所受之損失綦鉅，容無聽其恣意興訟，以圖延滯或從中取利。前秀岡公司、及康橋學校已開發之各設施（請參見參證5 ），復非原告所分擔施設者，則其是否已喪失系爭併列開發單位之資格或已不得主張依原併列開發單位之資格行使所謂之權利或悖於誠信原則漫為所謂權利之行使，實有併予審究之必要。等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告101 年7 月31日水臺建字第1010120080號函（訴願卷第57頁）、經濟部訴願決定書（本院卷第23-26 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告永柏公司及鴻昇公司就被告所核發之建築執照是否具有法律上之利害關係，而得提起本件訴訟？
二、參加人於申請建照時尚非開發單位，被告得否繼續審查，於參加人取得開發單位資格後，再核發系爭建照？
三、被告未要求參加人提出「公共設施及下水道及其所在土地使用同意書」、「廢水處理、實施水土保持、用水貯留滯洪相關公共設施用地使用說明」，「環境差異分析報告」，有無違反變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書之規定？
陸、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）建築法第26條規定：「（第1 項）直轄市、縣( 市) ( 局) 主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。（第2項）建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」
（二）台北市政府「變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書陸、變更內容及理由，表2 ，土地使用分區管制要點變更內容及綜理表，新條文，二、第一種住宅區，開發方式：「2、其所需之公共設施，應依『都市計畫定期通盤檢討實施辦法』之規定劃設，且由開發者自行負擔取得及興修，供居民使用。」
二、原告為法律上利害關係人：
（一）按「本件開發行為影響範圍之當地居民，對於環評審查會作成之系爭環評審查結論；及臺北市政府、臺北市都發局分別核發之系爭都審核備函、系爭建造執照，具有法律上之利害關係，得提起撤銷訴訟」，最高行政法院102 年度判字第453 號判決理由可資參照，可知開發行為影響範圍內，當地居民對於主管機關所核發之建造執照，具有法律上之利害關係。
（二）本件被告係依台北市政府「變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）核發第一種住宅區建築執照，而原告永柏公司為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之保護區開發單位，有環保署95年9 月5 日環署綜字第0000000000A 號函可憑（見本院卷第65頁），因秀岡山莊興建計畫的公共設施並非政府所提供而係由開發單位所興建，（已破產之）秀岡公司曾主張原告永柏公司應「就秀岡山莊所有公共設施之建物、道路、管線等相關設施共同分攤費用」【見秀岡公司95年10月5 日(95)秀岡字第008 號函，附於本院卷第27頁】，且開發單位依環境影響評估法第17條規定，應履行環境影響說明書上所載之環評承諾，否則環保署會依環境影響評估法第23條規定處分，系爭執照之建物，既須使用前揭秀岡山莊之公共設施，原告與參加人間，可能涉及私法上公共設施費用分攤之問題，此私法爭議雖非行政審核必然應審酌之事項，但可得審酌，於公法上有可能影響系爭建照之核發，原告顯非只有事實上利害關係，又若系爭執照之發放導致環境破壞，原告永柏公司與參加人共同負有環境保護的義務，二人及各開發單位具有公法責任之分攤關係，故原告永柏公司就系爭執照之核發，難謂並非「法律上之利害關係人」。至鴻昇公司為秀岡山莊興建計畫內保護區所有權人，有土地明細表可證（見本院卷第67頁），為兩造所不爭執，其屬於開發行為影響範圍內之當地居民，對於被告所核發之系爭建造執照，依前揭說明，當然具有法律上之利害關係，合先敘明。
三、參加人於申請建照時尚非開發單位，被告得繼續審查，並於參加人取得開發單位資格後，再核發系爭建照：
（一）原告雖主張參加人向被告掛號申請建照時，非屬開發單位，依「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」，開發範圍內欲申請建照者，應具開發單位資格為前提，參加人當時既然不是開發單位，被告本應以其申請不適格為由依法駁回之，但被告非但未駁回，反而繼續審查，並於參加人取得開發單位資格後，再核發系爭建照，顯有違法圖利參加人之虞云云。
（二）惟按申請建築執照之案件，其要件不符時，若有補正之空間，本得予申請人補正之機會，法律若未強制規定結案期間，則應給予申請人多少時間補正，乃受理機關之裁量範圍，且環保署96年4 月9 日環署綜字第0960014637號函復被告稱：「……其申請人（土地所有權人）非上述環境影響說明書之開發單位乙節，開發單位得依『環境影響評估法施行細則』第37條第2 項規定程序辦理變更，將土地所有權人增列為開發單位，以切實執行已通過環境影響說明書所載之內容及審查結論。」（見原處分不可閱卷1 第48頁），被告因未立即駁回參加人之申請，而先審查其他要件，於參加人未取得開發單位之資格前，暫不核發系爭建照，乃屬合法裁量範圍，雖然本件因原開發單位秀岡公司破產，參加人於101 年7 月20日始經行政院環保署同意其加入成為開發單位，被告等待參加人補正之時間超乎平常，但因系爭特定地區建築事項牽涉廣大（例秀岡山莊專用污水下水道污水廠所有權人主張「用戶排水設備接管審請須取得污水廠設施及土地所有權同意書」一案，於97年間仍在最高法院待審中，見被告97年4 月23日水臺建字第09350036790 號函，附原處分不可閱卷1 第126 頁），系爭建照所涉事項顯需眾多單位協調溝通，本須長時間籌畫辦理，故前揭時間延誤有其背景原因，縱有瑕疵，亦未達應撤銷原處分之程度，故原處分是否應撤銷，仍應視有無違反都市計畫法、建築法、水土保持法、下水道法及其相關子法等規定而定，至被告人員有無圖利參加人之意圖，應由刑事機關調查，非本案審理範圍，原告主張尚不足採。
四、被告未要求參加人提出「公共設施、下水道及其所在土地使用同意書」、「廢水處理、實施水土保持、雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施說明」、「環境差異分析報告」，並未違反變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書之規定：
（一）公共設施、下水道及其所在土地使用同意書部分：
１、原告雖主張並非任何在秀岡山莊區域內土地的所有權人或使用權人當然可以使用秀岡公司所設置之公共設施，若建築執照申請人不提供公共設施及其用地的權屬證明或使用同意書，建物完成後仍無法使用，且依實務見解（臺灣臺北地方法院第102 年度訴字第2015號等判決），參加人（即開發單位）對公共設施及其用地並不當然有使用權限，被告依法應要求參加人提出使用權限證明云云。
２、惟查：秀岡山莊社區範圍內之相關現有公共設施業已由原開發者秀岡公司於77年領得雜項執照時即已開闢完成，並由新北市政府陸續於83年至87年間核發雜項使用執照（見原處分可閱覽證卷1 ，第6-11頁），「變更臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點通盤檢討書」只要求「開發者自行負擔取得及興修公共設施，供居民使用」，並未要求建照申請時，須經公共設施之土地所有人出具使用同意書始得核發建築執照，蓋有關使用權之私法爭議，行政審查雖可一併注意，但並非必然應審酌之事項，建照核發機關只需就建築「主體事項」為形式審查（建築物地基、基礎、地下室或擋土牆設施與建築物主體共構等，例如就建築基地審查起造人有無合法使用權源，見原處分不可閱卷1 第26頁），至建物能否與周邊道路連接？或就周圍已存在之道路、公共設施有無私法上之使用權限？僅涉及建物未來能妥善使用，與建物之主體興建無關，尚非核發建照時「必然應審酌」之事項；如若不然，只要有任何人就非建築主體事項主張私權爭議，均不得核發建照，將過度延滯行政效率，讓別有用心者有可趁之機。
３、至下水道部分，下水道法第14條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有權人……不得拒絕。」，且下水道法施行細則第15條規定於下水道完成地區申請建築所須檢附之資料，並不包括專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，故縱使起造人無法取得專用下水道相關設施土地所有權人之同意書，僅屬私權爭議範圍，於核發建造之行政審查，非必然應審酌之事項，內政部94年8 月11日台內營字第0940085103號函及9 月8 日台內營字第0940009193號函（見原處分可閱覽證卷1 ，第4-5 頁）亦同此見解，前揭2 內政部函釋核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，被告予以適用，自無違誤，被告因而未令參加人提出公共設施、下水道及其所在土地使用同意書，非無所據，原告主張尚不足採。
（二）廢水處理、實施水土保持、雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施說明部分：
１、原告雖主張依前揭計畫書所附土地使用分區管制要點第11條第（三）項規定，及被告所製作核發建造執照作業流程圖所示（證物4 ），必須審查水土保持與廢污水處理，被告及參加人稱無水土保持相關規定之適用，顯然已違反上述管制要點。又台北市水源特定區計劃土地使用分區管制要點第17條所規定之「建築開發行為應設置充足之雨水貯留滯洪及涵養水分再利用相關設施」，依最高行政法院98年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨有關變更台北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書第17點規定，是基於「重大公益的考量」，參加人未能具備上述第17點而申請建照，應係「新法規禁止之事項」，被告適用中央法規標準法第18條顯有錯誤云云。
２、惟查系爭申請案所涉污水下水道用戶排水設備接管審查部分，參加人已提出設置計畫書（見被告不可閱卷證1第159-191 頁），經被告93年11月12日審查合格，管制編號為AC93-0001 號（見原處分可閱卷2 第82頁以下），原告主張參加人未提出廢污水處理計畫書云云，尚無可採。至變更台北水源特定區計畫書所附土地使用分區管制要點第11條第（三）項所規定應檢附水土保持計畫書者，必係建築物涉及水土保持者，方有適用之餘地。
經查本件有關水土保持部分，業經被告與新北市政府農業局（水土保持主管機關）於93年7 月7 日會勘審查認定「本建照申請案……經現場勘查應純屬建築物之構築，無及其他開挖整地行為，應無水土保持法第12條及同法施行細則第8 第1 項第5 款之適用，故核發執照時，如經水源局認定仍屬建築行為，請水源局依有關規定核處，並於執照內加註『本案不得涉及建築物挖掘地基、基礎、地下室或擋土牆設施與建築物主體共構等建築行為以外之開挖整地』」（見被告可閱卷2 第41頁），可知系爭建照申請乃屬純建築行為，無涉水土保持，被告並已於系爭建照說明五加註「本案為純建築行為，如須有建築物構築以外之開挖整地行為，應先依『水土保持法』及相關法令之規定，製作水土保持計畫送審查核可後始得施工」字樣，因而未命參加人擬具水土保持計畫事項即核發系爭建照，尚無違誤。
３、又中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，前揭變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書第17點規定應設置雨水貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施部分，係於100 年12月5 日發布實施，僅適用於實施日後掛號申請之建照案件，本件參加人之建照申請案係於93年5 月24日掛號申請，依前揭規定，應適用被告受理參加人本件申請時之舊法規。且該「雨水貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施」縱係因公益而設，但新法規並未廢除或禁止參加人「所聲請之事項（即系爭建照之發給）」，被告因而依有利參加人之舊法規，未命參加人於系爭基地內設置雨水貯留滯洪及涵養水分再利用等相關設施，並無違誤。更何況本件參加人亦係開發單位之一，若系爭建照之核發確導致水土保持之破壞，參加人亦負有回復原狀之責任，環保署並可依環境影響評估法第23條規定予以處分，並無必要在系爭核發建照時，就何謂「新法規廢除或禁止所聲請之事項」，採取過度寬鬆之見解，原告主張尚不足採。
（三）環境差異分析報告部分：
１、原告雖主張環保署係於89年通過秀岡公司所提出之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」，至今已12年，而依環境影響評估法第16條之1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。
主管機關未完成審查前，不得實施開發行為」，故參加人既於現在提出興建申請，其開發行為顯然已超過審核通過上述說明書3 年以上，故被告應要求參加人重新提出環境現況差異分析及對策檢討報告，作為審查時申請人所應具備之「實施環境影響評估文件」云云。
２、惟查環保署102 年1 月7 日環署綜字第1010114715號函復原告之函文說明四稱：「……由於秀岡山莊自89年『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』通過並經目的主管許可開發後，已進行社區、康橋學校財團法人新上市康橋高級中學及相關公共設施之興建與營運，無通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為之情形。故本署……審核通過之陳錫鴻等11件後續成為『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』之開發單位，於進行後續之開發行為時，並不適用環境影響評估法第16條之1 規定」（見原處分可閱卷5 第3-4 頁），被告因而未命參加人重新提出環境差異分析報告，並無違誤，原告主張尚不足採。
五、綜上，原處分並無違法，訴願決定理由雖有未洽，但結論並無不同，並無撤銷之必要，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 26 日
書記官 簡若芸