臺北高等行政法院判決
103年度訴字第268號103年10月9日辯論終結原 告 李隸萍訴訟代理人 蘇清文 律師
溫思廣 律師被 告 國防部代 表 人 嚴明（部長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師黃朗倩 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國102 年12月27日院臺訴字第1020157540號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為臺北縣（民國99年12月25日改制後為新北市）莒光一村（下稱「莒光一村」）改建基地之違占戶，被告於93年12月2 日依國軍老舊眷村改建條例及其施行細則等規定，舉辦莒光一村改建基地改（遷）建第1 階段認證說明會（下稱「第1 階段說明會」）及備具改（遷）建第1 階段（認證）說明書（下稱「第1 階段說明書」），該說明書適用對象為莒光一村及莒光四村等2 村原眷戶及違占建戶，同意改（遷）建者應於第1 階段說明會後填具莒光一村及莒光四村等2 村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱「改建申請書」），並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意改建。被告續於94年7 月13日舉辦莒光一村改建基地第2階段（規劃草案）說明會（下稱「第2 階段說明會」）及備具第2 階段（規劃草案）說明書（下稱「第2 階段說明書」），該說明書適用對象除原規劃莒光一村及莒光四村等2 村原眷戶及違占建戶，並納入陸軍總部列管力行文和新村、江陵新村及憲兵司令部列管中興新村等3 個眷村違占建戶，原眷戶及違占建戶欲變更原改建需求選項者，應於第2 階段說明會後30日內，逕至法院或民間公證人認證變更原認證選項，並以書面向列管單位申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。嗣被告以納入莒光一村改建基地內之違占建戶計18戶欲承購26坪型房舍，惟莒光一村改建計畫僅能規劃16戶獲配26坪型新建戶住宅，國防部陸軍司令部（下稱「陸軍司令部」）遂於102 年5 月31日採取公開抽籤方式決定。原告經委託代理人到場抽籤，抽中空白籤，而無法獲得承購資格，被告乃以102 年7 月23日國政眷服字第100009491 號（訴願決定誤植為第0000000000號）令核定莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊，准予備查（下稱「系爭函文」）。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1020157540號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊為「莒光一村改建基地」之原地違占戶，依第1 階段認證說明書第3 條及第4 條之規定，須係「莒光一村或莒光四村」之「原眷戶或違占建戶」於93年12月2 日第1 階段說明會後3 個月，即94年3 月2 日前填具改建申請書並經公證人認證，逾期視為不同意改建。被告於94年7 月13日舉行第2 階段說明會，依第2 階段說明書第參條、第肆條及第拾貳條第1 項後段規定，新增力行文和新村、江陵新村及中興新村等3 個眷村違占建戶，而94年7 月13日第2 階段說明書除納入力行文和新村、江陵新村及中興新村外，亦載明必須於說明會後30日內，即94年8 月12日前完成認證始取得參與價購之權利，訴願決定割裂94年7 月13日第2 階段說明書之內容，忽略認證時間之限制，其事實認定顯有違誤。又伊於93年12月30日即完成參與改建認證，已取得價購26坪型住宅之資格，而訴外人江陵新村韓鼎洛、左蘭春、鞠銘功、羅錦靖、周袁春桃、朱日梅、林瓊莊及劉富等8 戶（下稱「韓鼎落等8 戶」）遲至101 年12月始完成認證，早已超過94年8 月12日之期限。另依國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第1 項、第2 項及「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹之二、陸之一規定可知，違占建戶須係85年2 月6 日以前非經合法程序占有眷舍者，且一戶之成員不論是否占有多舍，均以認定為一戶違占建戶為限，惟由本院函調劉富之戶籍資料可知，劉富、林瓊莊及朱日梅應為同一戶，被告竟違法核定為3 戶違建戶，配售3 戶莒光一村改建後之26坪型住宅，顯屬違法，且林瓊莊及朱日梅原係越南籍，分別於98年3 月17日及95年1 月25日始取得中華民國國籍，如何能在85年2 月5 日國軍老舊眷村改建條例公布施行前，成為主管機關存證有案之違建戶，被告對此亦應負舉證責任，再依證人王明暉於本院準備程序庭之陳述可知，韓鼎洛等8 戶根本非被告列管有案之違建戶，是依國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項之規定，渠等根本為非合法之違建戶。另被告以10
1 年10月18日國政眷服字第1010014631號令確認「『莒光一村改建基地』違占建戶價購26坪型住宅名冊僅有10戶」（下稱「101 年10月18日令」），並令陸軍司令部擇期辦理抽籤作業，因莒光一村改建違占建戶可價購之26坪型住宅僅有16戶，被告違法將韓鼎洛等8 戶納入參與改建，致使參與改建之違占建戶增加為18戶，無法足額分配，致伊被排除在外，16戶中有7 戶係由違規參與改建之江陵新村8 戶中之7 戶抽中，而該7 戶本應無權參與改建分配價購，被告於94年7 月13日第2 階段說明書亦已先公告取得價購資格之認證期限，其決定違占建戶有價購資格之行政裁量空間已受先前行政行為之限制，自不得再隨意變更認證期限，是被告作成違法分配價購之處分，已損害伊之權利，系爭函文自應撤銷。再者，被告因已將眷舍移轉給各抽中之違占建戶，伊已無法再分配價購26坪型之房舍而受有損害，參以該26坪型房屋市價約新臺幣（下同）1,400 多萬元，若以成本價購僅須支付700多萬元，伊因此受有700 萬元之損害，爰依行政訴訟法第7條及第8 條之規定請求被告給付700 萬元及依法定利率計算之利息等語。並聲明：㈠確認系爭函文為違法。㈡被告應給付原告700 萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告則以：陸軍司令部曾以102 年6 月20日國陸政眷字第1020003073號呈檢具改建基地關於26坪型抽籤結果（下稱「10
2 年6 月20日呈」），伊以系爭函文核定上開抽籤結果，惟上開核定僅係通知陸軍司令部，係屬事實行為，並非對外發生效力之行政處分。系爭函文縱為行政處分，原告亦已逾提起訴願之法定期間，且伊於第2 階段說明會已說明除原先規劃莒光一村、莒光四村之原眷戶及違占建戶外，還納入陸軍總部列管之力行文和新村、江陵新村及憲兵司令部列管之中興新村等3 個眷村之違占建戶，由於莒光一村列為改建基地，須騰空土地以興建房舍，雖先行辦理說明會與認證，惟不能排除其他遷建基地違占建戶參與依成本價價購房地之權益，因各基地狀況不同，相關機關確認違占建戶資格，其時間自有先後。又伊須辦理改建之眷村高達2,000 餘個，應改、遷建之戶數更達10餘萬戶，而各改建基地受限於面積與法規之限制，其能容納之戶數有限，故須先行規劃，伊因國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項前段規定，取得對違占建戶為相關安置之權限，惟於規劃改建住宅之際，應本於國軍老舊眷村改建條例第6 條第1 項之指導原則，於分配價售之際，依國軍老舊眷村改建條例第16條第1 項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範辦理，且因各軍種就所屬轄下眷村之違占建戶資料蒐集無法同一時間完成並呈報，最後完成補件不得歸責於各違占建戶，是伊將原先規劃改、遷建於莒光一村改建基地，其有資格價購26坪型房舍之違占建戶，於辦理補件作業完成後，依法辦理說明會，並由違占建戶認證確認其意願，並統一集中抽籤，於法有據。倘若改建基地經伊規劃之後，確實已無餘裕可供興建違占建戶所得價購坪型之房屋，伊僅能依法行政，以兼顧所有有資格之違占建戶之權益，是莒光一村改建基地因所興建得由違占建戶承購之房屋不足，為求公平，嗣後辦理抽籤作業，由承購戶自行或委由代理人抽籤，並無違法或有不當之處。原告雖主張其為主管機關存證有案之違占戶，並提出與訴外人胡萃庭之讓渡契約書等資料，惟原告所提之上開資料僅能證明原告與胡萃庭間訂有讓渡特種眷舍之約定，原告並向斯時所屬空軍總司令部申請核配特定眷舍，惟經空軍總司令部審核後，因原告未能符合相關規定，進而否准原告之申請，與原告是否為主管機關存證有案之違占戶尚屬有間。另「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第壹之二點規定係針對國軍老舊眷村改建條例第3 條規定為解釋，而國軍老舊眷村改建條例第3 條係為規範原眷戶之眷舍樣態及原眷戶資格之認定要件，並非用於國軍老舊眷村改建條例第23條於違占建戶資格認定，是違占建戶係以占有為規範基礎，國軍老舊眷村改建條例並無明文規範一戶兩舍或一戶多舍等規定。再如「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第陸點之三規定「違建戶於85年2 月6 日以前建造，其占有人提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶足資認定之文件，逐級申辦補件作業。」僅明文要求違建戶之建築物需於85年2 月6 日建造完成並存在即可，由於建物早已存在，補建當時之占有人何時開始占有即非關鍵，故僅需申請補件時提出相關文件證明建物早已存在，即可補建列管，原告主張劉富於被告現場履勘時，雖設籍地址為當時臺北縣○○區○○路○○巷○○號，同時也提出其於臺北縣○○區○○路○○○ 號、672 號及674 號早於81年間均由其設立電錶之資料，僅最後補件時，劉富將672 號讓與林瓊莊、並將670 號讓與朱日梅，並自己重新設籍於674 號，自未違反國軍老舊眷村改建條例之規定，伊據此認定違建戶之戶數，於法並無違誤。此外，依國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項規定及最高行政法院101 年度判字第859 號判決意旨可知，國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項規定並無賦予違占建戶有請求主管機關得提供違占建戶價購之公法上請求權，原告本無任何公法上請求權，可請求伊必須提供26坪型房屋供其價購。再者，立法者基於社會政策考量制定國軍老舊眷村改建條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶或違占建戶權益依照司法院釋字第443 號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，國軍老舊眷村改建條例第23條明載違占建戶之資格認定及權益，而國軍老舊眷村改建條例第29條業已概括授權伊就施行細則為規定，伊就眷改各項措施除基於行政積極性、公益性外，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。況違占建戶本係無權占有國有房舍或土地，其權利更不值得保護，原告請求確認其他以抽籤方式獲得成本價購之處分為違法，並請求賠償700 萬元損害，均無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有第1 階段說明書影本、第2 階段說明書影本、系爭函文影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第11至13、22至25、28至30、62至63頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：被告准許江陵新村韓鼎洛等8 戶違占建戶申請價購「莒光一村改建基地」所規劃供違占建戶價購之新建住宅，並以抽籤方式決定獲配之違占建戶，是否違法？本院判斷如下：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第5條第2 項、訴願法第3 條第1 項分別定有明文。次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第96條第1項第6 款、第98條第3 項分別規定甚明。可知，處分機關如未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定於處分書內教示救濟期間等事項，致訴願人雖遲誤訴願法第14條第1 項所定之訴願期間，惟已於行政程序法第98條第3 項所定期間內提起訴願者，應視為於法定期間內提起訴願。經查：
1.按國軍老舊眷村改建條例第2 條第1 項規定：「本條例主管機關為國防部。」第16條規定：「（第1 項）興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。……（第3 項）第1 項住宅社區配售坪型辦法及零星餘戶處理辦法，由主管機關定之。」第23條規定：「（第1 項）改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。……」又國防部依國軍老舊眷村改建條例第16條第3 項授權所訂定之「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2 條第1 項第4 款規定：「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽臺面積，區分如下：……四、26坪型價售違占建戶。……」且「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之五規定：「違占建戶不辦理權益承受。如願依成本價購住宅，應於改（遷）建說明會後3個月內依規定提出申請。」由上開規定可知，經被告存證有案之違占建戶，於老舊眷村改（遷）建時，得申請以成本價格價購改（遷）建後之26坪型住宅。
2.原告為莒光一村改建基地之違占戶，被告於93年12月2 日依國軍老舊眷村改建條例及其施行細則等規定，舉辦第1階段說明會及備具第1 階段說明書（本院卷第22至26頁），該說明書適用對象為莒光一村及莒光四村等2 村原眷戶及違占建戶，同意改（遷）建者應於第1 階段說明會後3個月內填具改建申請書，並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意改建。被告續於94年7 月13日舉辦第2 階段說明會及備具第2 階段說明書（本院卷第27至30頁），該說明書適用對象除原規劃莒光一村及莒光四村等2 村原眷戶及違占建戶，並納入陸軍總部列管力行文和新村、江陵新村及憲兵司令部列管中興新村等3 個眷村違占建戶，原眷戶及違占建戶欲變更原改建需求選項者，應於第2 階段說明會後30日內，逕至法院或民間公證人認證變更原認證選項，並以書面向列管單位申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。
3.嗣被告以納入莒光一村改建基地內之違占建戶計有18戶欲承購26坪型新建住宅，惟莒光一村改建計畫僅能規劃16戶獲配以成本價購26坪型新建住宅，陸軍司令部遂於102 年
5 月31日採取公開抽籤方式決定（本院卷第35至37頁）。原告經委託代理人到場抽籤，抽中空白籤（本院卷第66至67頁），而未獲承購資格，被告乃以系爭函文核定陸軍司令部所呈核之莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊（本院卷第62頁）。
4.依陸軍司令部於「莒光一村改建基地」違占建戶抽籤說明資料「捌、一般規定」之載明：「（抽中）獲配眷舍欲辦理戶號互換者，應於抽籤作業當日起2 週內（含假日），填具住宅樓層戶號交換同意書（同意書如附件5 ），並檢附戶號籤影本，逕送第六軍團指揮部，統一彙整後呈轉國防部核備……」等語（本院卷第37頁），可知辦理抽籤結果並非最終之決定，中籤戶尚得互換戶號，故尚未直接對外發生法律效果，仍須待承辦機關呈轉國軍老舊眷村改建條例主管機關之被告核定後，始生效力。是被告針對陸軍司令部所呈核之莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊，「經審合宜，准予備查，請管制於102 年8 月10日前辦理『繳自備款及簽約』作業，俾利後續產權移轉及交屋」，而以系爭函文予以核定（本院卷第62頁），陸軍司令部並據以辦理後續交屋事宜（本院卷第38頁）。顯見被告所為系爭函文之受文者雖係陸軍司令部，而未直接送達予原告，惟經陸軍司令部通知各抽籤戶辦理後續交屋事宜時，即已對外發生核定莒光一村改建基地違占建戶抽籤獲配26坪型新建住宅之效力，故系爭函文核屬行政處分之性質。被告辯稱系爭函文僅通知陸軍司令部，屬事實行為，並非對外發生效力之行政處分云云，洵不足採。
5.原告申請以成本價購莒光一村改建基地新建之26坪型新建住宅，經被告以系爭函文核定莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊後，實質上等同駁回原告之申請，又因被告並未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定於系爭函文內教示救濟期間等事項，是原告雖可能遲誤訴願法第14條第1 項所定之訴願期間（因無送達予原告之佐證而難以判斷），惟原告既已於行政程序法第98條第3 項所定期間內之102 年8 月26日提起訴願（訴願卷1 第1 頁），應視為於法定期間內提起訴願。是被告辯稱系爭函文縱為行政處分，原告亦已逾提起訴願之法定期間云云，亦不足採。
6.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」行政訴訟法第6 條第1 項、第19
6 條第2 項分別定有明文。故於行政處分已執行完畢，且無回復原狀可能，原告復有即受確認判決之法律上利益時，即應提起行政訴訟法第6 條第1 項後段確認該行政處分為違法之訴訟以為救濟。本件原告向被告申請以成本價購26坪型新建住宅，經被告以系爭函文實質上否准其申請，原告不服，提起訴願遭決定駁回後，於103 年2 月21日提起本件訴訟，聲明第1 項訴請撤銷訴願決定及原處分（即系爭函文）（本院卷第6 頁背面），惟因被告已於103 年
2 月12日將26坪型新建住宅點交予各抽中價購資格之違占建戶（本院卷第38頁），顯見系爭函文已執行完畢而無回復原狀之可能，且因原告主張系爭函文違法侵害其權益（使其無法價購26坪型新建住宅，致受有26坪型新建住宅市價與成本價差額700 萬元之損害），而有即受確認判決之法律上利益，則揆諸前揭規定及說明，原告就系爭函文應提起確認處分為違法之訴訟，始屬合法。是經本院依法行使闡明權後，原告變更訴之聲明第1 項為「確認原處分（即系爭函文）為違法」（本院卷第82頁），於法有據，併予敘明。
㈡次依國軍老舊眷村改建條例第1 條第1 項：「為加速更新國
軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；……」第3 條：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條第
1 項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。……」等規定以觀，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開條例。而該條例第
3 條第1 項所指「國軍老舊眷村」與同條第2 項所稱「原眷戶」，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，故該條例所照顧對象之主體為原眷戶，而非無權占有國有房舍或土地之違占建戶（最高行政法院
101 年度判字第606 號判決意旨參照）。㈢又依司法院釋字第443 號解釋理由書所揭示之層級化法律保
留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之裁量空間。且依大法官釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。而立法者基於社會政策考量而制定國軍老舊眷村改建條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，亦屬給付行政之範疇，且國軍老舊眷村之改建，本質上仍係被告對於軍眷眷舍房地之管理及處理，原眷戶或違占建戶權益依照前揭司法院釋字第443 號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範，國軍老舊眷村改建條例第23條載明違占建戶之資格認定及權益，同條例第29條復已概括授權被告就施行細則為規定，被告基於管理權人地位，就眷村改建各項措施固應基於行政積極性及公益性，更應衡酌當時之社會經濟狀況及財政收支情形等，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，應有整體性考量之行政裁量空間。經核被告所頒布有關國軍老舊眷村改建條例之施行細則、辦法等相關規定，並無悖離國軍老舊眷村改建條例之處，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之法規命令，與法律保留原則並無違背，自得作為前開給付行政之規範。
㈣復按「（第1 項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆
遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2 項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1 戶為限。……（第4 項）第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」為國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條所明定。而「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸、「國軍老舊眷村改建條例第23條部分」之一、二、三分別規定：「凡於85年2 月6 日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」「違占戶於85年2 月6 日以前占有眷舍，占有人應提供戶籍設立資料依施行細則第22條第4項規定逐級申辦補建作業。」「違建戶於85年2 月6 日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。」可知，前揭國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項雖規定違占建戶係以被告於該條例施行前存證有案者為限，惟因各眷村管理單位於經年累月更迭後，就違占建戶之檔案建立、保管及移交等，缺件、遺失、毀損之情形所在多有，已未能如實反映現實狀況，故被告於進行每一眷村之改建案時，就違占建戶之資格，有再依前述規定重為認定及補件之必要，而非僅以被告當時所保存之相關資料為限。經查：
1.被告於94年7 月13日所舉辦之第2 階段說明會，除將陸軍總部列管力行文和新村、江陵新村及憲兵司令部列管中興新村等3 個眷村違占建戶納入適用對象，並表明原眷戶及違占建戶欲變更原改建需求選項者，應於第2 階段說明會後30日內，逕至法院或民間公證人認證變更原認證選項，並以書面向列管單位申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願，已如前述。惟因納入莒光一村改建基地之各眷村違占建戶補件作業，因各眷村狀況不同，各軍種就所屬轄下眷村之違占建戶資料蒐集無法同時完成並呈報，導致被告准予補件及確認違占建戶資格之時間，亦有先後之別，例如韓鼎洛係於96年6 月4 日經被告准予補件為違建戶，原告則係於99年2 月11日始經被告准予補件為違占戶（本院卷第59至60頁）。又因較晚完成補件作業係屬不可歸責於各違占建戶之事由，倘依被告准予補件為違占建戶之時間先後決定價購之優先順序，甚至將第2 階段說明會後始經被告准予補件之違占建戶排除於參與改建及得申請價購住宅之範圍之外，非但顯失公平，更無法達成國軍老舊眷村改建條例第23條為促使違占建戶願主動配合拆遷以加速眷村改建作業之立法目的甚明。是被告雖曾以101 年10月18日令陸軍司令部依「莒光一村改建基地違占（建）戶價購26坪型住宅抽籤名冊」（當時僅有10戶違占建戶）擇期辦理抽籤作業（本院卷第33至34頁），惟因被告嗣又於10
1 年10月23日准予江陵新村左蘭春等8 戶補件為違建戶（本院卷第134 至135 頁），自有將上開嗣後補件之違建戶納入改（遷）建作業之意。故為使第2 階段說明會後始經准予補件之江陵新村違占建戶（含上開補件之違建戶）有參與改建及表示意願之機會，陸軍司令部復於101 年12月
3 日舉辦江陵新村違建戶認證說明會，包括韓鼎洛等8 戶違建戶均申請依成本價購26坪型新建住宅，且均於說明會前完成認證（訴願卷1 第65至74頁），則被告將韓鼎洛等
8 戶納入得申請以成本價購莒光一村改建基地26坪型新建住宅之違建戶，於法並無違誤。原告主張江陵新村韓鼎洛等8 戶於85年2 月5 日以前並無任何列管資料，應非屬國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項所定於該條例施行前列管有案之違建戶，且其等未於第2 階段說明會後30日內之94年8 月12日前完成認證並提出申請，已喪失參與改建及申請價購住宅之權利云云，容有誤會，自不足採。至於原告主張韓鼎洛等8 戶於被告94年間舉行第2 階段說明會時均曾出席卻未於期限內完成認證云云，則未舉證以實其說（原告所舉之證人即當時被告業務承辦人李國棠及江陵新村違占戶王明暉於103 年6 月13日本院準備程序時到場證述之內容均無法證明上情，本院卷第139 至144 頁），自殊難憑採。至被告雖曾於孫文禮之訴願案件中，陳述須具備「85年2 月6 日已以非法方式占用眷村土地」、「經主管機關存證有案」二要件，始為國軍老舊眷村改建條例第23條第2 項所稱之違建戶之個案見解（本院卷第247 頁），惟因該案係原眷戶自行將退縮之眷舍拆除重建，並與違建房屋合為一體，經被告以違建房屋屬原眷戶自增建部分，且為原眷戶家屬使用或私自轉售他人，而否准補件為違建戶，核與本件之事實不同，自不得據以比附援引，併予敘明。
2.按行政處分除具有無效之事由而無效者外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110 條第3 項參照），且行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。本件江陵新村韓鼎洛等8 戶違建戶中，韓鼎洛係於96年6 月4 日經被告准予補件（本院卷第32頁），其餘7 戶則係於101 年10月23日經被告准予補件在案（本院卷第134 至135 頁），韓鼎洛等8 戶既經被告准予補件取得國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項所定違建戶之身分，而享有得申請拆遷補償或以成本價格價購新建住宅及辦理優惠貸款之資格，是被告所為准予補件之行為，自屬對外直接發生法律效果之行政處分，且上開准予補件處分核無行政程序法第111 條各款所定之無效事由，則縱上開處分有何違法之處，惟於未經依法撤銷、廢止或未因其他事由失效前，上開處分之效力仍繼續存在，除得拘束原處分機關即被告及其下級機關外，並產生構成要件效力，各關係機關為後續行政行為時，均應以該處分作為構成要件事實之一部分。是被告以其上開准予補件處分為基礎事實，將韓鼎洛等8 戶納入得申請以成本價購莒光一村改建基地26坪型新建住宅之違建戶，陸軍司令部並據以辦理抽籤作業（詳後述）及呈請被告以系爭函文核定莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊，自無不合。原告於本件主張韓鼎洛等8 戶中之劉富、林瓊莊及朱日梅應為同一戶，被告竟違法核定為3 戶違建戶，並以系爭函文配售3 戶莒光一村改建基地26坪型新建住宅，亦屬違法云云，尚難憑採。
3.況「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」壹、「國軍老舊眷村改建條例第3 條部分」之二規定：「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建等部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」係針對國軍老舊眷村改建條例第3 條關於原眷戶之眷舍態樣及原眷戶資格之認定要件規定所為之規範，而非針對國軍老舊眷村改建條例第23條關於違占建戶資格認定規定所為之規範，而前揭「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸、「國軍老舊眷村改建條例第23條部分」之一、二、三既已分別明定違占戶及違建戶之定義、得申請補件違占戶及違建戶之資格要件，並因國軍老舊眷村改建條例第23條立法目的係為促使違占建戶願主動配合拆遷以加速眷村改建作業，除提供違占建戶拆遷補償外，亦可選擇以成本價全額價購新建住宅，惟此與原眷戶可領取輔助購宅款或僅需負擔20% 新建住宅價款相較，顯非相同，自無適用同一規範之理由，故並無原告所謂舉輕以明重法理之適用。又因違建戶係因私有違章建築物占用國有地，故應以該違章建築物為補償之對象，此與違占戶係因無權占有公有眷舍不同，原告自不得援引「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之二關於違占戶資格之規定，套用於違建戶資格之認定，而依前揭「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之三關於違建戶資格之規定，僅明文要求違建戶之建築物需於85年2 月6 日以前建造完成並存在，即得申請補件列管，此乃因建築物如早已存在，則補件當時之占有人係自何時開始占有或設籍、數違建戶占有人間之關係為何等事項即非所問之故。是國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第2 項規定：「前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1 戶為限。」所謂「價售住宅以1 戶為限」，就違建戶而言，係指每一違建戶僅得申請價購1戶新建住宅之意。本件訴外人劉富於被告現場履勘時，雖設籍地址為當時臺北縣○○區○○路○○巷○○號（本院卷第165 頁），惟同時亦提出其於臺北縣○○區○○路○○○號、672 號及674 號早於81年間由其設立電錶之資料，則無論係由何人占有、占有人間之關係為何或占有人係於何時取得我國國籍或設籍，均得以認定為3 戶違建戶，是劉富雖於最後補件時，將672 號、670 號建物分別讓與配偶林瓊莊、朱日梅，自己則重新設籍於674 號，並未違反國軍老舊眷村改建條例及相關子法之規定。從而，被告經審酌劉富、林瓊莊及朱日梅分別占有之3 棟違建戶均係於85年2 月6 日以前建造且仍存在之事實，而分別准予補件為
3 戶違建戶，自無違誤。原告主張劉富、林瓊莊及朱日梅均非於85年2 月6 日前設籍及存證有案之違建戶，劉富與林瓊莊為夫妻關係，朱日梅及林瓊莊係先後於95年1 月25日及98年3 月17日始取得我國國籍，朱日梅與劉富曾設籍於同一戶，被告竟違法核定為3 戶違建戶，顯失公平云云，亦殊難憑採。又劉富、林瓊莊、朱日梅及其等家人並未身兼原眷戶之身分，自與被告曾因違建房屋占有人之父母已享有眷村改建權益，而註銷李中平、鄒麗丹、萬黛君及周淑芬違建戶資格之情形有間，附此敘明。
4.次按國家資源有限，被告辦理眷村改（遷）建計畫，尤應考量社會經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源。尤其違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，本無任何權益可享，更無值得保護之權利可言，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有國軍老舊眷村改建條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。惟土地資源有限，且建築法規亦有容積與建蔽率之限制，建築基地所得提供興建之房舍，亦無可能無限擴張，故倘若改（遷）建基地經規劃新建之26坪型住宅，不足申請以成本價購之違占建戶戶數，自無可能強行要求被告違法興建住宅，以完全滿足違占建戶之價購申請。復參諸國軍老舊眷村改建條例第23條之所以規定使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購之目的，係為避免部分眷村內違占建戶無法排除，而影響眷村改建整體工作執行，又因採循司法程序訴訟拆屋還地時程過長，爰明定得對該等違占建戶拆遷補償及提供住宅價購，並洽請各該地方政府比照國民住宅條例規定提供優惠貸款，與強制執行返還房地等作法，以促使違占建戶願主動配合拆遷作業，以免影響眷村改建執行期程。而國軍老舊眷村改建條例所照顧對象之主體為原眷戶，並非違占建戶，且違占建戶於國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項所以使主管機關得對違占建戶提供拆遷補償及住宅價購，乃著眼於使主管機關得於司法途徑之外，有另一得便利取回眷村土地以加速眷村改建之途徑，故國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項規定，並無賦予違占建戶有請求主管機關應提供住宅予其價購之公法上請求權，而係授與主管機關得採行提供新建住宅供違占建戶價購之裁量權限（最高行政法院101 年度判字第60
6 號、第859 號判決意旨參照）。從而，原告對於依成本價購26坪型新建住宅本無任何公法上請求權存在，是原告主張伊業已依第1 階段說明書所定之期限辦理認證，莒光一村改建基地興建供違占建戶價購之26坪型住宅有16戶，符合於規定期限內認證之資格者僅有10戶，伊本可獲配價購26坪型住宅乙戶，即有請求被告分配價購莒光一村改建基地26坪型新建住宅乙戶之公法上權利云云，殊無足採。
5.又按「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」國軍老舊眷村改建條例第6條第1 項定有明文。再依國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業規定「壹、依據：『國軍老舊眷村改建條例』第16條第1 項暨『國軍老舊眷村改建零星餘戶處理原則』（下稱「處理原則」）第4 點第2 項規定。貳、價售對象：志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。」依上揭規定及前揭國軍老舊眷村改建條例第16條、第23條、同條例施行細則第22條、「國軍老舊眷村改建配售坪型辦法」第2 條第1 項第4 款、「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」陸之五等規定可知，被告雖因國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項前段之規定，取得對違占建戶為相關安置之權限，惟因被告須辦理改建之眷村高達2,000 餘個，改（遷）建之戶數更高達10餘萬戶，各改建基地囿於面積與法規之限制，其能容納之戶數有限，故須先行規劃，且於規劃改建住宅之際，應本於同條例第6條第1 項之指導原則，於分配價售之際，並應服膺同條例第16條第1 項及國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之規範。
亦即眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他位置不適合或條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。而興辦住宅，復受限於土地資源有限，建築法規並有容積與建蔽率之限制，原眷村基地收回後所得提供為建地興建之房舍，不可能無限擴張，未必能滿足改（遷）建基地上所有原眷戶、違占建戶、中低收入戶之需求，故上開人等得配售價購之住宅坪數以及分配順序，應依前揭規定為之。原則上，原眷戶優先，各依職缺編階為準決定配售坪數；有餘者始得價售違占建戶及中低收入戶，違占建戶得價購之坪數為26坪；再有零星餘戶者，其價售對象則為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘雇人員與軍事院校文職教員。是若依序分配，於規劃該當區域內已無相當坪數住宅可供價售予違占建戶時，被告非得強行取得土地或違法興建住宅，以供違占建戶價購，本屬當然。此際，被告原無只為安置某地違占建戶，而以影響其他規劃區域原眷戶配售權益之方式，擅將其他規劃區域內住宅價售，或另為購地興建住宅以供價售之權限與義務。故被告自僅能依照公平公正之原則依法行政，以兼顧所有符合資格之違占建戶權益。本件被告納入莒光一村改建基地內之違占建戶計有18戶欲承購26坪型新建住宅，惟莒光一村改建計畫僅能規劃16戶違占建戶獲配以成本價購26坪型新建住宅，被告為求公平，遂令陸軍司令部於102 年5 月31日採取統一由申請價購之違占建戶親自或委由代理人集中公開抽籤方式，以決定獲配之申購者（本院卷第35至37頁），核屬行政裁量權之合法行使。原告就陸軍司令部所辦理之抽籤作業既未事前表示異議，並委託代理人到場抽籤，且抽中空白籤（本院卷第66至67頁），而未獲承購資格，被告乃以系爭函文核定陸軍司令部所呈核之莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊（本院卷第62頁），等同實質駁回原告之申請，自無違誤。原告訴請確認系爭函文為違法，為無理由。
㈤再按行政訴訟法所以為第7 條得合併請求損害賠償或其他財
產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第98
8 號判決意旨參照）。本件原告主張因被告所為系爭函文違法，致伊無法以成本價購26坪型新建住宅，而受有26坪型新建住宅市價與成本價差額700 萬元之財產上損害，遂於提起本件確認訴訟之同一程序中，合併依國家賠償法第2 條第2項規定請求被告賠償其所受之上開損害（本院卷第82頁），惟因本件確認訴訟部分為無理由，而應予駁回，已如前述，則原告依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，其附帶提起國家賠償之訴部分，亦因訴之無理由而同屬無理由。
㈥綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。本件原告為莒光
一村改建基地之違占戶，於第1 階段說明會後法定期限內申請以成本價購26坪型新建住宅，惟因被告納入莒光一村改建基地內之違占建戶計18戶欲承購26坪型新建住宅，不足莒光一村改建計畫僅規劃16戶違占建戶得獲配以成本價購26坪型新建住宅，被告遂令陸軍司令部採取統一由申請價購之違占建戶親自或委由代理人集中公開抽籤之方式決定，原告既委託代理人到場抽籤，且抽中空白籤，而未獲承購資格，被告乃以系爭函文核定陸軍司令部所呈核之莒光一村改建基地26坪型新建住宅抽籤獲配名冊，等同實質駁回原告之申請，認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請確認系爭函文為違法，為無理由，應予駁回；原告另依行政訴訟法第7 條規定合併請求被告給付原告所受損害700 萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之遲延利息部分，亦因確認之訴無理由而同屬無理由，應併予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 許瑞助法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 23 日
書記官 陳可欣