臺北高等行政法院判決
103年度訴字第271號103年7月3日辯論終結原 告 統聯汽車客運股份有限公司代 表 人 呂奇峯（董事長）住同上訴訟代理人 顧立雄 律師
陳一銘 律師蔡鴻杰 律師上 一 人複代理 人 李亭萱 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 趙興華（代理局長）訴訟代理人 成介之 律師複代理 人 余振國 律師
參 加 人 和欣汽車客運股份有限公司代 表 人 順翊投資有限公司（指定代表人梁樾）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國102年12月27日交訴字第1021300677號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本院之法律見解依法重新審議為評選之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為吳盟分，訴訟中變更為趙興華，業據被告新任代表人趙興華提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告於民國102 年2 月25日以路監運字第0000000000A 號公告開放「臺北市○○道○ 號－臺中港」及「臺南市○○○○○道－國道1 號－九如交流道－高雄市○○○○○道○○路線，徵求有意願經營之業者參加評選，其中「臺北市○○道○ 號－臺中港」國道客運路線（下稱系爭路線）計有原告及參加人2 家業者申請參加評選，經被告之公路汽車客運審議會（下稱審議會）第124 次全體委員會議評選結果：「建請准由和欣客運公司籌備經營」，並經被告陳報交通部以102 年7 月1 日交路字第1020019336號函核復同意後，被告以102 年7 月11日路監運字第0000000000B 號函（下稱原處分）復參加人獲准籌備經營系爭路線，並副知原告。
原告不服，提起訴願，業經交通部訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並經本院裁定和欣汽車客運股份有限公司參加本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠程序部分：交通部據公路法第79條第5 項規定訂有汽車運輸
業管理規則，依102 年2 月25日被告公告辦理系爭評選時上開管理規則第139 條之1 第3 項規定意旨，被告辦理系爭評選，係依交通部之委任辦理，被告據此作成原處分，原告自得以被告為對造提起本件訴訟。
㈡系爭第124 次審議會議之召集程序違法：
⒈依公路汽車客運審議會設置要點（下稱審議會設置要點）
第3 、6 點規定可知，審議會應設委員13至19人，除7 名法定當然委員外，被告應再外聘6 至12位遴聘委員。查系爭審議會○○○○為：吳盟分（000000）、林繼國（00000000）、連錫卿（0000000000）、鄭佳良（00000000000）、黃萬發（00000000000）、陳茂南（0000000）、王穆衡（00000000）等7 人，並聘有委員：張新立、張學孔、許添本、馮正民、邱裕鈞、羅孝賢、曾平毅、吳志文、黃國平、陳安琳、祝道松及成介之等12人，可知該審議會已有法定最高人數上限19名委員，故審議會開會時，依法至少應有10名以上委員出席方屬合法。然該第
124 次審議會竟僅有張新立、張學孔、許添本、吳志文、黃國平、成介之、林繼國、呂文玉（代理連錫卿）及黃萬發等9 名委員簽到，顯然不足法定開會人數，足徵該次審議會之召集程序違法，原處分及訴願決定應予撤銷。
⒉再查，該次會議雖有9 名委員出席，然當日實際評分之委
員卻僅有張新立、張學孔、吳志文、黃國平、林繼國、呂文玉（代理連錫卿）及黃萬發等7 人，而未見當日有簽到之委員許添本及成介之2 人參與評分，證人楊萬瑞對此稱可能有委員沒聽簡報或中途離席，故未評分云云（鈞院10
3 年6 月19日筆錄），惟楊萬瑞亦坦言當日會議他非全程在場（同上筆錄），故究竟許添本及成介之2 位委員，有無實際到場，抑或根本係事後補簽到，即非無疑，該次會議之重點既在評選，豈有聽取業者簡報後，竟不參與評分即先行離席之理；縱令其等確有出席會議，但究係基於何種原因先行離去，此均涉及該次會議程序是否合法，被告自應加以證明，否則難認該次會議符合法定人數之要求。⒊再者，審議委員縱有簽到但未參與評選，應視同未出席會
議，該第124 次會議既僅7 人參與評選，顯不足法定人數10人，原處分及訴願決定應予撤銷：
⑴依審議會設置要點第2 點第1 項、公路汽車客運路線開
放申請經營實施要點（下稱申請經營實施要點）第2 點及公路汽車客運路線申請經營審議作業須知（下稱申請經營審議作業須知）第2 點第6 款規定，委員出席審議會之任務即在參與客運業者申請營運路線經營之評選作業；依審議會設置要點第6 點規定，審議會開會時須有
2 分之1 以上委員出席，其目的即在確保委員制之審議會達集思廣益之效果，防止產生少數人決策導致缺乏正當性之弊病，故倘審議委員有出席會議，卻未參與最重要之評選作業，則為確保委員制之審議功能，該名委員應視同未出席該次會議。
⑵甚且，被告亦自陳審議會開會前須讓委員有充裕時間審
閱相關資料，方能進行評選，足見審議會所重視之核心確係評選過程，故應不得僅以委員形式上有無簽到，為認定會議是否符合法定開會人數之依據。
⑶況依審議會設置要點第6 點規定文義可知，審議會於開
會時應有2 分之1 以上委員出席，故自不得無2 分之1以上委員為評選；且上開規定並未分別會議之出席與決議人數之門檻，更足以推認上開設置要點係要求審議會之出席人數與參與評選人數，均應有2 分之1 以上委員在場至明。
⒋依審議會設置要點規定，交通部路政司副司長係審議會之
當然委員，被告依法應通知其到場與會。然交通部於102年5 月9 日已函知被告00000000林國顯於102 年
2 月26日調陞○○職務，渠原兼任被告相關職務改由新任○○○王穆衡接兼等語，且該第124 次審議會之會議記錄亦明載，由王穆衡接兼○○○○，迺該次會議之報到單上，竟無王穆衡之簽名欄位，亦未見其簽名，顯見被告根本未通知與會，益徵該次審議會之召集程序確有違法。
⒌被告及證人楊萬瑞稱被證10之交通部函並未說明新任路政
司副司長何時到職，故當時副司長乙職出缺，且被告係於發出開會通知後才收到上開交通部函，故已不及通知云云，然查：
⑴被證10之交通部函已明確記載：「○○○○○林○○○
○國顯業於102 年2 月26日調陞○○職務，渠原兼任貴機關相關職務改由新任王○○○穆衡接兼」，可知王穆衡業已到任，並已接任○○○○乙職，故該第124 次會議當時確有委員19人，但因僅9 人出席，顯不足法定人數。
⑵被告如認為新任路政司副司長尚未到職，則根本無不及
通知開會之問題，被告主張顯係自相矛盾。況交通部既已通知王穆衡接任○○○○，被告即應依法通知開會，縱令已先發出開會通知，亦應立即再補通知王穆衡才是；且委員是否有充裕時間預先審閱資料，亦非是否通知與會之考量因素；況若立即補通知王穆衡，亦與其他委員受通知時間大致相同，顯見係被告怠於為之，被告以不及通知為由主張會議合法，顯非可取。
⑶況交通部既以被證10通知改由王穆衡接兼○○乙職，則
被告倘對其是否到職有疑，亦應於審議會開會前主動查證，而非逕將王穆衡視作未到職而不予通知。
⒍參加人主張審議會之7 名當然委員無庸聘滿，只要審議會
聘請的委員人數合計介於13至19人間即可，況機關代表若過多有自斷己案之虞云云，顯不足採：
⑴依審議會設置要點第3 點規定，當然委員係法定委員，
無庸再經被告之遴聘，故在由13至19名委員組成之審議會中，除7 名當然委員外，被告應再遴聘6 至12位委員，以符合組成審議會之法定人數。本屆審議會除7 名當然委員外，被告已外聘12位遴聘委員，故被告召開審議會時即應有過半之10人以上出席，方屬適法。
⑵本件審議會屬於機關代表之當然委員僅有7 人，外部遴
聘委員則有12人，人數顯然較多，並無參加人所稱有自斷己案之問題。
㈢依申請經營審議作業須知第15點規定，系爭第124 次審議會
議當日出席與會之審議委員（含主席）共有9 人，惟依當日評選名次統計表及系爭路線評選之公路汽車客運路線經營審議評分表（下稱評分表）所示，包含會議主席在內，僅有7份評分表，尚有2 份評分表不知下落（即許添本及成介之2人），則系爭評選之名次累計加總結果，顯然非依據全體出席委員之評分計算，自有違背上開規定之瑕疵，迺原處分及訴願決定依此評定由參加人籌設經營，自屬違法。
㈣就評分表所載之各個評分細項，至少就經營能力項目中之「
企業經營紀錄及形象」、經營能力項目中之「經營團隊組成」、營運計畫項目中之「營運服務」細項、路線及場站計畫項目中之「路線及站位規劃」細項及路線及場站計畫項目中之「停車場規劃」細項等而言，原告之條件均遠優於參加人，原處分顯然有出於錯誤事實認定之違法：
⒈依申請經營實施要點第16點規定，評分表訂有「經營能力
（25% ）」、「營運計畫（40% ）」、「路線及場站計畫（25% ）」及「財務及其他（10% ）」等評分項目，各項目之下又分別定有若干細項作為評分之標準。
⒉經營能力項目中之「企業經營紀錄及形象」細項：
⑴原告多年來致力國道及公路客運事業之發展，迭獲主管
機關肯定，評鑑成績斐然，如原告於101 年間獲被告頒有「100 年度公路汽車客運業營運與服務品質評鑑國道客運路線優等獎」、自95年至101 年連續獲得臺中市區公車營運及服務之第1 名，就系爭路線，原告於被告所舉辦之「100 年度公路汽車客運業營運與服務評鑑」亦獲得優等之佳績；反觀參加人因未依核定路線行駛，且未經核准擅自開行「臺北- 高雄」及「臺北- 臺中」之路線，迭遭檢舉處罰，此依被告就系爭評選相類之評選所適用之「公路汽車客運路線開放經營及續營申請違規記點補充規定」，實屬參加人在系爭評選中應予扣分之事由；另參加人尚因違規紀錄居高不下，導致其於申請「7502嘉義- 中山高- 高雄」路線之續營時，許可證有效期限自原本之5 年縮短為3 年。
⑵被告及參加人主張違規記錄並未納入評分事項云云，不
足採信：被告於訴願答辯書中自陳：有關評分表「經營能力」項目之細目規定「企業經營記錄及團隊形象」佔分15分，由主管機關提供經營團隊過去之經營及評鑑獎懲記錄，由審議委員酌予給分乙節，該項目評分依上揭審議程序是於申請人離席後委員評分前，由轄管公路監理機關就申請人過去評鑑成績及違規記錄情形報告後，再由審議委員參酌評分等語；顯見審議會評分時確係將業者之違規記錄納入「企業經營記錄及團隊形象」乙項下加以評分。況倘申請業者之違規記錄非屬評鑑獎懲紀錄之一部，被告卻於審議會上報告，豈不誤導委員將與評分無關之項目納入考量，違反不當連結禁止原則，被告基此一違法評選結果作成原處分，亦屬違法。
⒊經營能力項目中之「經營團隊組成」細項：原告於參加系
爭評選所提出之簡報資料，業已敘明經營團隊以交通相關科系畢業專業人才為管理主幹，人數為業界最多，並將各部門主管中畢業於交通相關科系者之姓名及學歷加以詳列；反觀參加人之簡報資料，並無任何關於其經營團隊之說明，通常各該業者所提出之簡報資料係整理自其營業計畫書之內容，此觀被告102 年2 月25日路監運字第0000000000A 號函公告事項第㈣⒍項所載自明。參加人之簡報資料並無「經營團隊組成」之說明，依此反推，參加人所製作之營業計畫書亦可能無該項之相關記載，依申請經營實施要點第12點之規定，審議會評選應以業者之營業計畫書為主，以簡報說明為輔，參加人之營業計畫書既無「經營團隊組成」之記載，衡情其自不可能在「經營能力」乙項得分高於原告。
⒋營運計畫項目中之「營運服務」細項：依原告所提出之簡
報資料可知原告規劃1 天單邊發出13班車，每班間隔1 小時，營運時間至晚間8 時為止，假日更可發出19班車；反觀參加人提出之簡報資料，僅規劃1 天單邊6 班車，每班間隔長達2 小時，且晚上6 時以後即不再發車，顯見原告規劃之運量較能照顧往返臺北與臺中港間旅客之需求，原告於此項目之得分自應高於參加人。
⒌路線及場站計畫項目中之「路線及站位規劃」細項：依原
告所提出之簡報資料可知其於系爭路線之路線規劃，去程係自臺北轉運站發車後，經臺北市○○○○路及環河西路而由環河北路交流道上高速公路，回程則自環河北路下交流道後，經重慶北路、庫倫街及承德路抵達臺北轉運站，因環河北路交流道與臺北轉運站間之距離近，原告之路線規劃可縮短班車在市區行駛之時間，節省旅客搭程時間；反觀參加人之路線規劃，其去程自臺北轉運站發車後，尚須先經過三重市區才由三重交流道上高速公路，回程亦自三重交流道下高速公路後，經由三重市區始抵達臺北轉運站，班車在市區繞行之時間勢必拉長，就提供旅客便捷之服務而言，原告之路線規劃實優於參加人。
⒍路線及場站計畫項目中之「停車場規劃」細項：原告於簡
報內規劃之停車場，於臺北端有70個停車格位，臺中端有
250 個停車格；反觀參加人於簡報中規劃之停車場，臺北端僅有43個停車格，臺中端僅有39個停車格，顯然原告之停車場規劃較能因應未來系爭路線運量擴大後之營運需求，自以原告之條件較佳。
㈤被告率將原告及參加人之經營計畫書分別交由臺北區及嘉義區監理所提出審查意見，有違公平原則：
⒈依申請經營實施要點第12點規定，評分表中路線及場站計
畫項下之「路線及站位規劃」及「停車場規劃」細項，應由主管機關就⑴行使動線、招呼站及發車站等計畫內容，及⑵停車場、面積及可行性等，提供其意見，由審議委員酌予給分。可知審議會進行系爭評選應依公平原則辦理，故對於原告或參加人營業計畫書之審查意見，自應一致由被告自行提出，以確保審查係在客觀公平之標準下為之。蓋上開審查意見將提供予審查委員為評分參考，當使審查委員對原告及參加人產生直接且強烈的印象與評價，進而影響其等於系爭評選之評分。故原告與參加人之營業計畫書自應由同一單位，在同一標準進行審查並提出意見，始得交由審議會參酌，否則即有流於各不同單位間恣意判斷之高度可能。
⒉本件對原告或參加人營業計畫書之審查意見，係分別由臺
北區及嘉義區監理所提出，姑不論此已有程序上不合法之違誤，將原告及參加人之營業計畫書分別交由不同單位進行審查，顯然無法在客觀一致標準下提出審查意見，而有違背公平原則之虞。
⒊再者，嘉義區監理所未列參加人之違規紀錄，刻意誤導審
議會委員認定參加人從無違規情事發生，顯違公平原則：⑴臺北區監理所在審查意見中列載原告於101 年4 月8 日
至102 年4 月7 日間之違規記錄，嘉義區監理所卻對參加人之違規紀錄未為任何相關記載，顯將導致審議會委員誤認參加人從無違規情事發生，足徵系爭評選對原告有不公平之處。
⑵被告雖辯稱業者之獎懲記錄均在業者離席後、委員評分
前，由轄管公路監理機關就申請人過去評鑑成績及違規記錄情形為報告，復以○○區○○○黃子菁及○○區○○○楊宏彬2 人之電子郵件主張於第124 次審議會有報告業者申請前一年之違規記錄云云，然被告迄今仍未提出證據以實其說，自難採信；況縱被告真有向審議會提供業者之違規資料，然2 業者資料之違規類型、統計年度等是否一致，亦與公平性有關，此均有待被告釐清。
⒋又○○區○○○○○劉育麟因涉嫌圖利特定客運業者，遭
原告向嘉義地檢署提出犯罪告發，刻正由該署積極偵辦中，是在系爭評選時，劉育麟極有可能為杯葛或報復原告，而對與原告有高度競爭關係之參加人作出偏頗有利之審查意見，原告本可依行政程序法第33條第1 項第2 款規定申請劉育麟迴避。然被告不僅違法擅將審查工作交由不同單位處理，更未主動告知原告此一不利之分派方式，致使原告無從就此情事對劉育麟申請迴避，致使嘉義區監理所嚴重偏頗之審查意見，得以成為審議會委員之評分依據，進而影響系爭評選之公平性。
㈥原處分未附記理由，違反行政程序法第96條第1 項第2 款規
定及法律明確性原則︰自原處分形式觀之，僅可得知被告擇定參加人籌備經營系爭路線之事實，及間接推論係依申請經營實施要點和申請經營審議作業須知規定辦理評選之法令依據，然而審議會關於原告和參加人在評選項目及其他相關條件上評分係依憑何證據、證據評價為何、對原告和參加人就評選項目逐項評定分數時給予分數之理由為何、原告何以未獲評選等之理由、法令依據為何均未說明，致原告無從瞭解審議會評分裁量之標準，以資判斷被告評選系爭路線之經營者是否合法妥適，及被告認定之事實是否正確、理由是否適當、適用法規有無違誤，揆諸最高行政法院101 年度判字第65號判決意旨，原處分顯已違反行政程序法第96條第1 項第
2 款之規定及法律明確性原則。㈦審議會所進行之審議程序違反公益原則：
⒈公益係以確實執行國家憲法及法律為實現之主要手段，行
政機關為裁量時或可不受法律拘束，但應把公益原則列為最優先；所謂公益，係指組成政治社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合而言，是以必定經過利益比較及事件中各利益交互影響過程之探討。⒉依申請經營實施要點第1 、6 、8 點規定可知，國道客運
路線經營申請事件中，依其利益輕重可區分三面向︰主要為用路人之權益；次為主管機關健全公路營運制度、發展公路運輸事業而獲施政績效聲望或財政收入之利益；末始為申請經營業者之營運利益。
⒊考量用路人、主管機關及申請經營業者之利益面向衡量，
綜合比較參加人與原告帶來之利益，評選出參加人為系爭路線之經營業者，顯然有違公益原則：
⑴觀諸參加人及原告參加本件評選所提出之簡報資料，參
加人所訂定之全票票價為319.5 元，僅有通車初期優惠或給予常客優惠折扣；原告之全票票價僅有250 元，還提供「用路人南下時在其規劃系爭路線之『中港轉運站』站位下車，可憑當日國道票根免費無縫轉乘原告公司臺中市區○○○路線之公車、搭乘原告公司87路市區公車至該站轉乘系爭路線北上時，贈20元乘車抵用券」之優惠，不啻提高搭乘意願，且與原告市區公車資源相結合，交通更為便利。
⑵參加人在「路線及站位規劃」，未設置「中壢服務區站
位」，以致在桃園及臺中之用路人無法往返兩地，惟原告有設置「中○○○區○位○○○路人可與其【1627】「中壢服務區- 臺灣桃園國際機場」路線聯乘轉運接駁，使臺中○○○區○○路人得以來回桃園國際機場，或國外旅客亦得利用此法至臺中市觀光旅遊。
⑶參加人在政府面僅言明配合交通部、臺中市與臺北市等
政府單位，推動聯合行銷等，未提出具體計畫作法，惟原告計劃與臺中港務局合作，與其聯繫遊輪到港時間，加開系爭路線班次服務旅客類之用路人及在東海大學新生教育訓練時，提供專車服務，極力擴充不同種類之用路人，並促進臺中市區觀光，發展便利之接駁交通。㈧原處分有恣意而未依客觀事實給分之情形：系爭審議會中編
號4 之評分表，對於原告與參加人間之各評分項目之分數均有顯著大幅之落差，尤其就「經營能力」及「財務及其他」
2 項目，倘依被告宣稱其曾於審議會中報告參加人之違規情形（原告仍否認之），且原告與參加人對系爭路線之票價分別為全票250 元、半票140 元，及全票320 元（參加人未記載半票價格），可知參加人有違規記錄，且其票價明顯高於原告，則參加人此2 項之得分卻異常為滿分，該審議顯然有恣意情事，原處分及訴願決定據此違法之評選基礎，而准參加人經營系爭路線，自屬違法而應予撤銷等語。並聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉請判命被告作成核准原告籌備經營「台北市○○道○ 號－台中港」國道客運路線之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：㈠原處分無違行政程序法第96條第1 項第2 款之規定：
⒈公路汽車客運路線開放申請經營，大致可分為受理作業、
審議及核定程序，相關程序規定，散見於申請經營實施要點及申請經營審議作業須知內，故對於系爭路線之評選結果，原處分自無可能將所有相關之法令規定全部加以記載；復按申請經營實施要點第2 、23點之規定，國道客運路線業者之評選核定，主要係踐行經審議會審議後，由被告陳報交通部同意後核定之程序，原處分說明記載：「依據公路汽車審議會第124 次全體委員會議決議暨交通部10
2 年7 月1 日交路字第1020019336號函辦理。」已揭示原處分係依據申請經營實施要點第2 、23點所規定之審議、核定程序辦理；又原處分說明記載：「旨揭路線依上開審議會議評選結果及交通部上函核定，准由貴公司籌備經營。」等語，亦揭示原處分係依審議會決議及交通部核定結果做成，依最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨，應足使原告了解處分做成之原因事實及理由。
⒉被告102 年2 月25日路監運字第0000000000A 號函業已將
公路汽車客運路線經營審議評分表列為公告內容，即系爭路線評選項目及權重已於公告時明定，原告參加評選，應能瞭解評分規定。
⒊況原告自92年7 月至103 年2 月間，共計參與被告22條路
線評選，其中7 條獲選籌備經營，15條路線未得獲選，各該案件被告均以相同格式之公函通知原告，除本件以外，原告未曾主張有未記載理由之情形。
㈡本件縱認原處分未附記理由（假設語），仍符合行政程序法第97條第2 款所定得不記明理由之情形：
⒈縱認原處分未附記理由（假設語），惟公路汽車客運路線
開放申請經營之相關程序規定，已散見於申請經營實施要點及申請經營審議作業須知內，評分表亦經公告，原告自已知悉原處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌；況依系爭第124 次審議會議紀錄所示，除審議委員進行評定時，兩造需離席未有參與外，其餘包括評選方式之說明、申請人說明經營企劃書、審議委員質詢、申請人答詢等程序，原告與參加人均有參與，故原告於接獲原處分時，自可得知係因其所提申請未經委員會評選名次為最優，方未獲選經營系爭路線，是以，原處分仍符合行政程序法第97條第2 款所定「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由」之情形。
⒉申請經營審議作業須知第15點規定以各該審議委員評定名
次加總決定評選結果，無可能也無需按評分表項目做成比較，原告主張原處分應按評分表項目做成比較顯與審議作業須知規定不符。
㈢本件受理申請作業及審議程序無違平等原則、禁止恣意原則、公路法第41條及申請經營實施要點第16點規定：
⒈原證3 、4 之審查意見表係由各該轄管公路監理機關於審
議前依職權做成，僅供審議會參酌，並無拘束力，而各客運公司於收文前一年度違反公路法之紀錄，僅佔審查意見表之一小部分，且並非列於審查意見表「企業經營紀錄及形象」項下，是以原告主張違反公路法紀錄足以影響評分表經營能力項目之評分並影響評選結果云云，並非事實。⒉原告既主張參加人於本件審議前有違反公路法紀錄，自應
由原告舉證說明之；原告未舉證本件審議有何違反禁止恣意原則、公路法第41條及申請經營實施要點第16點規定之情形，空言指摘原處分違法，自無可採。
㈣本件審議程序並未違反公益原則及認定事實錯誤：
⒈公益原則並非某一個人或特定團體之利益，原告主張國道
客運路線經營申請事件，其面向主要為用路人利益，次為主管機關施政績效聲望或財政收入，末為業者營運利益，並以票價、轉乘優惠、站位設置等關於用路人利益之事項主張本件審議違反公益原則，並無可採。
⒉依申請經營實施要點第12點規定意旨，原告主張其企業經
營紀錄及形象、經營團隊組成、營運服務、路線及站位規劃、停車場規劃等項優於參加人，其依據除應以經營企畫書為主，簡報為輔外，尚應依行政程序法第36條之規定審酌有關事證：
⑴企業經營紀錄及形象：依原證7 參加人簡報資料第6 、
7 頁所載，該公司於94、98、100 年均獲國道評鑑成績優等，連續5 年通過行政院研考會「英語服務標章認證」，且為業界唯一獲環保署頒發「環保駕駛車隊」；復依原證4 所載，參加人尚於97年獲遊覽車行車安全與服務品質評鑑優等獎，其所獲國際品質保證系統認證亦較原告為多；至於違規紀錄，原告於本件審議前一年亦有59件違反公路法之紀錄，可知原告主張本細項得分應遠高於參加人云云，洵非事實。
⑵經營團隊組成：本細項之評分原則，尚需考量各該客運
業者之經營企業理念，觀原證4 可知，參加人亦有聘請相關領域專業人士，且亦具有相當資歷及學歷；董事長產、官、學、研經歷豐富，審查意見表並詳載該公司之經營、管理、服務等制度及理念，是以，原告於本細項之得分未必會高於參加人。
⑶營運服務：原告雖主張本細項得分應遠高於參加人，然
僅以其「將巨業公司之班次補足，顯見原告就營運班次具有相當調度能力」，殊未舉證說明其就本細項較參加人有何優勢；實則，依據被告102 年5 月13日路監運字第0000000000A 號函所附「經營計畫摘要匯整表」所示，原告就系爭路線之班次及營運時間與參加人相同，且原告就班距、是否機動加班等節尚未予說明，足證原告於本細項之得分未必會高於參加人。
⑷路線及站位規劃：原告既主張其路線規劃自臺北轉運站
行駛至環河北路交流道，所需時間較參加人規劃至三重交流道上高速公路為短，自應就其主張舉證說明之。⑸停車場規劃：依原證3 審查意見表、被證4 經營計畫摘
要匯整表所示，原告係規劃以臺北端光復停車場為停車空間，該停車場依原證6 僅有70個停車位；反之，參加人於臺北端及臺中端合計有82個停車位，是原告僅以停車位數量主張本細項得分將較參加人為高，自屬無據。
⒊末按，公路汽車客運業申請營運路線經營，既涉及交通之
專業知識，在法令上另設有超然中立之審議會進行審議，且審議會委員又由各不同領域專家組成，共同做成決定，被告就審議委員評選結果所為決定應有判斷餘地，原告自不得僅以自評之優劣主張審議程序違反公益原則及認定事實錯誤。
㈤審議會組成合法無誤：
⒈就新任路政司副司長部分，有關公文流程時間如下：⑴交
通部102 年3 月11日函被告：「○○○○○林○○○○國顯業於102 年2 月26日調陞○○職務，渠原兼任貴機關相關職務，應予免兼；至接兼人員本部另案函知，請查照惠辦。」；⑵被告第124 次會議開會通知單已於102 年5 月
13 日 上午9 時27分完成發文；⑶交通部102 年5 月9 日函被告：「○○○○○林○○○○國顯業於102 年2 月26日調陞○○職務，渠原兼任貴機關相關職務改由新任王○○○穆衡接兼，請查照惠辦。」於103 年5 月13日下午1時57分會知承辦人；⑷102 年5 月17日第124 次審議會開會，被告承辦單位以臨時報告事項方式提報大會：「交通部102.5.9 函本局，有關0000000職由新任王○○○穆衡擔任並接兼○○○○。」。
⒉法規並無規定開會通知單應在會議日之前幾天內寄發，且
就交通部102 年5 月9 日函文內容，並未說明新任副司長到職時間，又被告已於102 年5 月13日上午9 時27分發文寄出開會通知單，交通部102 年5 月9 日上函於102 年5月13日下午1 時57分始會知承辦人，開會時間在即，而本次會議包含路線評選，依申請經營實施要點第12點規定意旨，經營計畫書必須確定在會議時間之前寄達委員並讓委員有充足時間閱讀，但就本項事實上無法作為確定，故新任路政司副司長部分，是會列為下次審議會委員。
⒊依審議會設置要點第3 點規定，路政司副司長為行政機關
當然委員，不須經過遴聘，且屬個人聘任，依規定支領出席費，與學者專家委員及行政機關代表（路政司）不同。第124 次審議會議，路政司副司長係為出缺情況，無法由路政司指派代表委員出席，所以審議會委員組成人數是18人，符合上開設置要點第3 點關於審議會置委員13至19人之規定。
⒋證人楊萬瑞證稱：「（問：為何第124 次會議紀錄當天應
出席開會委員表格是18位？）因為2 月份交通部有來文，因首長調動，沒有副司長，當然委員出缺，所以剩下18位委員。……（問：收到接任公函的同日，是否該員就成為當然委員？）要看其實際到職。……（問：如被證10函文，是否王○○○已經接任○○○○？）收到102 年5 月
9 日的函，尚未到職，還不是當然委員，需要整體判斷。當時無法看出何時到職。人事命令是要收文1 個月內到職。……（問：人事命令是要收文1 個月內到職，本件王○○○到任時間從何時起算？）審議會大約1 個月開會1 次，依照路政司5 月9 日發的文，本件是5 月17日開會，勢必新任的副司長6 月份就可以參與開會。」等語。準此，當然委員之計算應以實際到職時為準，第124 次審議委員會開會時，路政司副司長既尚未到職，自不計入審議委員總數。
⒌第124 次審議會置有委員18人，當日會議有9 位委員出席
，符合審議會設置要點第6 點開會應由2 分之1 以上委員出席之規定，且依本路線評選方式㈣規定：「未聽取申請業者簡報之委員，該線不予評分」，是以，原告主張未評分委員應不計入出席委員人數云云，與審議會設置要點第
6 點之文義不符，自無可採。本次會議之委員組成及出席數既已符合審議會設置要點相關規定，自無組成不合法之問題。
㈥綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人主張則以：㈠被告召開第124次審議委員會之組成適法：
⒈路政司副司長（兼任審議會當然委員）一職於被告召開10
2 年4 月11日第123 次審議委員會前即已出缺，故被告自該次會議起即未寄發開會通知予路政司副司長。嗣被告於
102 年5 月17日召開第124 次審議委員會前，被告於同年
5 月13日早上將本次開會通知寄發予各委員，且並未通知出缺中之路政司副司長，直至同日下午被告接獲交通部10
2 年5 月9 日函，被告始得知新任0000000職由王穆衡擔任並接兼○○○○○，惟被告並未另行通知新任路政司副司長出席本次會議，而係依往例待下次審議會召開前始通知其出席該次會議，故本次即第124 次審議會之委員組成人數為18人，出席委員為9 人，已達審議會設置要點第6 點規定之出席人數，該次決議之作成乃屬適法。⒉又被告於評選方式僅規定「未聽取申請業者簡報之委員，
該路線不予評分」，並未規定審議會委員達開會人數後，所有出席並聽取簡報之委員均應就該路線經營權之審查予以評分，故縱本件9 位出席委員中有2 位委員已聽取報告卻未就系爭路線經營權案進行評分，原處分之作成仍屬適法；況本案尚有7 位委員之評分作為決議依據，已大於一般2 分之1 以上或3 分之2 以上可決人數之規定，要無由少數人作成決定之不公情形。再者，即便另2 位委員均有評分且均評原告第1 ，結果原告仍只獲得4 位委員第1 ，參加人仍獲5 位委員評為第1 ，對評選結果仍無影響。
㈡被告作成原處分已足使原告知悉系爭原處分作成之法律依據
、事實及理由，無違行政程序法第96條第1 項第2 款規定及明確性原則之情形。
㈢被告本於對交通事務之專業知識經驗作成原處分，要無原告
所指違反平等原則、公益原則、出於錯誤之事實認定之違法情形：
⒈原告主張編號4 評分表顯示評分不公，原處分違反平等原
則一節，顯係錯將非屬影響被告作成原處分之資訊作為指摘原處分違法之基礎，不足為採。
⒉原告指摘臺北區監理所提供其前1 年違規受處分紀錄，而
嘉義區監理所未提供參加人前1 年違規受處分紀錄，影響審議委員就「經營能力」中子項「企業經營紀錄及形象」之評分，有違平等原則、恣意禁止原則乙節，實係出於誤解申請經營實施要點第15點及其附表- 評分表所稱「評鑑獎懲紀錄」之意義（訴願卷第96、98、125 頁），並出於對相關事實之誤會。
⒊原告指摘原處分違反公益原則一節，未見論證，自不足採
。此外，原告指摘原處分之作成乃係被告出於錯誤之事實認定一節，亦容有誤會。
㈣退步言，縱認被告召開第124 次審議委員會之審議會組成不
合法，致原處分屬違法應撤銷，原告依法亦不當然得替補參加人之地位而有權請求被告作成准予取得系爭路線經營權之處分，是原告聲明請求鈞院判命被告作成准予經營系爭路線之行政處分部分，顯於法無稽，應予駁回：
⒈原告就其請求被告作成准予經營系爭路線之行政處分部分
，並未援引相關法規依據或提出其他有力之論述，所訴顯無理由。
⒉綜觀公路法及其有關法規就路線經營權申請之規定，均未
見有原處分經撤銷者由次優申請人取得該路線經營權之明文；甚且，倘認本件審查路線經營申請案之審議委員會組織不合法（即未達可決人數），則被告所作成之處分亦屬違法而應予撤銷，此不因申請者或獲准經營者為何人而有所不同，換言之，該審議會組織之瑕疵足致使原告及參加人原本所獲得之評分均不生效力，是原告自無以次優申請人地位主張替補參加人而取得系爭路線經營權之可能。此外，原處分經撤銷後，被告是否就系爭路線之經營權重新開放申請，或僅就本案重新召開審議會並重新審議，尚有疑義，倘重新開放申請，則原告是否依法申請，實未可知，如何能直接請求被告作成准予經營系爭路線之處分，顯見原告之請求不足為採；又即便被告僅就本案重新召開審議會並重新審議，被告就系爭路線經營權之核准尚應尊重新審議委員會之判斷餘地，亦未必會由原告取得經營權，是原告之請求核於法無據，應予駁回。
六、本件主要爭點為系爭102 年5 月17日第124 次公路汽車客運審議會議應出席委員是否達法定以上人數？
七、本院查：㈠按中央公路主管機關依公路法第41條規定訂定之公路汽車客
運路線開放申請經營實施要點第16點規定：「同一客運路線有多家業者申請時，以經營能力、營運計畫、路線及場站計畫、財務計畫及其他相關條件評選其優良者核定之。其評選項目及權重，如附表。」；次按公路汽車客運路線申請經營審議作業須知第14點規定：「審議會於聽取申請業者簡報經營計畫書並接受詢答後，由出席委員就申請業者經營能力、營運計畫、路線及場站計畫、財務計畫及其他相關條件逐項評分。評分作業應以記名方式秘密為之。」；復按公路汽車客運審議委員會設置要點第1 點規定：「為促進公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，於交通部公路總局（以下簡稱公路總局），設置公路汽車客運審議委員會（以下簡稱委員會）。」；第2 點第3 款規定：「委員會之任務如左：……（三）公路汽車客運業營運路線申請經營者之評選。……」；第4 點規定：「委員會置召集委員二人，綜理會務，共同主持會議。其中一人由公路總局局長兼任；另一人由學者專家委員互選之。」；第6 點規定：「委員會召開會議時，由二位召集委員共同主持；召集委員一人因事不能出席時，由另一召集委員為主席單獨主持。開會時，應有二分之一以上委員出席；學者專家委員應親自出席，當然委員得指派相關業務主管代表出席。」。
㈡末按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⒉法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⒊對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⒋行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⒍行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒎作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒏行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。
㈢查本件被告設置之公路汽車客運審議委員會，依上述規定及
本院查得資料，於102 年5 月17日召開第124 次審議會當時，計有7 位當然委員及遴聘之12位學者專家委員，總共應有19位委員，開會時，應有2 分之1 以上即10位以上委員出席，審議會組織始為合法。該組織性質上，係藉由集思廣益及多元專業意見與運作，以建立公平客觀的評選制度，所為評選事項，基於尊重其專業性，行政法院承認其評選結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。惟原告主張本件審議會之組織不合法，在19位委員中，僅有9 位出席，出席委員未達2 分之1 以上，又○○○○中，000000000王穆衡，係於102 年5 月8 日到職，交通部並於102 年5 月9日發函通知被告，○○○○林國顯所兼任相關職務改由王穆衡接兼，被告於同年月13日收到上函後，卻漏未通知王穆衡參加10 2年5 月17日第124 次審議會；另○○○○許添本到庭證稱：那天有去開會，但遲到中途才進去，部分簡報沒聽完整，所以沒有評分，故該次審議會出席委員不足法定人數等語。查原告之主張，核與卷附交通部102 年5 月9 日交人字第10 250066181號函（附本院卷㈠第251 頁）與103 年6月27日交人字第1030020101號函（附本院卷㈡第13頁）所載內容及證人許添本103 年7 月3 日到庭證述情節均相符合，自堪信為真實，即本件被告102 年5 月17日第124 次審議會之組織顯不合法，所為審議過程及評選結果，與正當法律程序不相符合，原處分既有上開違法，訴願決定，疏未糾正，亦有未合，原告起訴執以指摘，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均撤銷。
㈣又本件原處分違法，如上所述，係肇因於被告之系爭審議會
組織不合法，致使原告與參加人原本所獲得評分均不生效力，原處分及訴願決定撤銷後，原告並非當然替補而取得籌備經營許可，故原告訴之聲明第2 項部分為無理由，本件仍應由被告依本院上開法律見解依法重新審議為評選之處分。另本件當事人雖勝敗互見，惟原處分違法係肇因於被告單方所致，本院審酌認訴訟費用亦應由被告負擔為適當，附此說明。
㈤本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張及攻擊防禦方法，均與判決不生影響，故無逐一論述必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 徐瑞晃法 官 林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
書記官 陳圓圓