臺北高等行政法院判決
103年度訴字第214號104年3月25日辯論終結原 告 楊徐玉盆
楊忠和楊忠清楊忠俊楊金燕楊金蓮楊金梅楊金菊楊金花楊忠志共 同訴訟代理人 張逸婷 律師被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭訴訟代理人 吳維源上列當事人間土地事務事件，原告不服金門縣政府中華民國102年12月20日102年度府訴決字第010號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102 年1 月9 日，依離島建設條例第
9 條第4 項規定，向被告申請發還金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○○○號土地，經被告先行測量，暫○○○鄉○○○○○段○○○○○○○ ○號土地、面積896.69平方公尺（下稱系爭土地），嗣續為審查結果，認原告檢附之舊契、證明書等文件，不符土地登記規則第119 條及金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法（下稱金馬地區返還土地實施辦法）第5 、6 條等規定，於同年月22日依土地登記規則第56條第1 項第2 款規定，發函通知原告補正。原告復於同年3 月
6 日檢附繼承系統表、授權書、舊契、印鑑證明等文件，經被告審查結果，仍認不符金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，於102 年
7 月16日以地籍字第1020006570號函（下稱原處分）駁回原告所請。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：原告於申請返還系爭土地時，所提由其等被繼承人楊誠長之祖母楊徐氏於民國3 年所書舊契，記載楊誠長之父親楊允就分得一筆「山仔邊園共栽叁仟肆佰枝」土地，即為系爭土地及金門縣○○鄉○○村○○村段○○號土地（下稱○○村段○○號土地），蓋該2 筆土地與其間道路用地原為同一筆祖遺予楊誠長之土地，地處東北方煙墩山之山麓地段，舊時被稱為山仔邊園，符合上開舊契所載；又金門農民耕種土地向來以「栽」為計算面積標準，平均1,350 栽為1市畝，則「共栽叁仟肆佰枝」約為2.52市畝，2.52市畝約為1,680 平方公尺（1 市畝=666.66 平方公尺），與原告自行測量系爭土地之面積1,200 平方公尺，加計湖下村段448 號土地面積288 平方公尺，及二地中間道路面積之總和，恰相符合。另由原告申請時檢附之王欽元、楊肅藝、楊朝基等3人之證明書，更可證明系爭土地原為楊誠長所有，於53年間借予金門縣湖埔國民小學（下稱湖埔國小）作為學生戶外活動用地，至77年經被告登記為國有；且原告經被告於102 年
2 月22日發函通知補正後，另於同年3 月6 日檢附繼承系統表、授權書、舊契、印鑑證明等登記原因證明文件，應認已將依離島建設條例第9 條第4 項規定，申請返還系爭土地所需文件補正完足。惟被告以原告未補正符合金馬地區返還土地實施辦法第5 、6 條所定證明文件，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原告逾期未照補正事項完全補正為由予以駁回，顯有裁量怠惰之瑕疵。況參諸○○村段○○號土地於58年辦理土地補登記時，僅由楊誠長之四鄰作為證明人於登記申請文件上簽印證明，被告對原告申請返還系爭土地一案，卻強令原告依據金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定提出原因證明文件，實有違行政自我拘束原則，且逾越離島建設條例第9 條第4 項之立法目的及第5 項之授權範圍，自屬違法，為此提起本件訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對於原告101 年6 月25日之申請，應作成將被告102 年2 月8 日地測字第120001518 號土地複丈結果通知書所○○○鄉○○○○○段○○○○○○○號土地返還原告之行政處分。
三、被告抗辯：原告申請返還系爭土地時，雖檢附載有楊誠長分得「山仔邊園共栽叁仟肆佰枝」之舊契，惟經被告於102 年
5 月3 日實地訪查鄰人長老及湖埔村長所稱：系爭土地坐落位置舊地名稱為「頂西廳，亦稱為后山尾」（閩南語），並非上開舊契所稱「山仔邊園」。原告另檢附湖埔國小校長王欽元、楊肅藝及金寧鄉湖埔村村長楊朝基出具之證明書，製作日期均為101 年7 月間，已在系爭土地登記國有之後，且所載內容為王欽元等3 人主觀認知之事實，無法證明系爭土地是否確為楊誠長所有。至於○○村段○○號土地於58年辦理土地補登記時，僅以四鄰作為證明人於登記申請文件上簽印證明，係依35年10月2 日修訂之土地登記規則第32條規定辦理，惟前揭有關得取具四鄰保證書作為土地權利證明之規定，業於69年刪除，則被告依原告申請返還系爭土地時，施行之土地登記規則及金馬地區返還土地實施辦法規定，審認原告提出之文件不符上開辦法第5 、6 條規定，且未依被告通知限期補正，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回原告之申請，與行政自我拘束原則並無違背，自屬合法，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原告所具102 年1 月9 日金離九之四字第10號登記申請書、被告102 年2 月8 日地測字第120001518 號土地複丈結果通知書、被告102 年2 月22日地籍字第1020001771號通知補正函、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第1 至6 、72、73、75、76、101 至109 頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告主張被告應依其等申請，依離島建設條例第9 條第4 項規定，作成返還系爭土地之處分，有無理由？經查：
㈠按「金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終
止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100 年6 月3 日修正之日起算1 年內，依原土地所有權人之申請依法返還。但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請。前項返還人民土地之實施辦法由行政院定之。」申請時離島建設條例第9 條第4 項、第5 項定有明文。又「本辦法依離島建設條例（以下簡稱本條例）第9 條第5 項規定訂定之。」「本條例第9 條第4 項所稱原土地所有權人，指原土地所有權人或其繼承人；所定申請依法返還，以於本條例規定之期間內，檢具有關權利證明文件，向該管地政機關申請返還土地。」「申請人申請土地返還登記案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。申請人為原所有權人之繼承人時，並應提出土地登記規則第11
9 條規定之文件。」「前條第1 項第2 款所稱登記原因證明文件，指政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有前持有之契據或其他足資證明有所有權之有關文件。」「有土地登記規則第57條第1 項各款情形之一者，應以書面敘明理由，駁回登記之申請。」則為金馬地區返還土地實施辦法第1 條、第2 條、第5 條、第
6 條及第9 條第1 項後段所規定。復按土地登記規則第57條第1 項第4 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」㈡經查：
⒈原告係主張其等為系爭土地原所有權人楊誠長之繼承人，系
爭土地於53年間由湖埔國小借用作為學生戶外活動用地，嗣於77年間經被告逕行登記為國有，故於102 年1 月9 日，依離島建設條例第9 條第4 項規定，向被告申請發還系爭土地，並檢具舊契及湖埔國小前校長王欽元、現任校長楊肅藝及金寧鄉湖埔村長楊朝基等3 人所出具證明書為據。惟觀諸其中之舊契（參見原處分卷第19頁），實係訴外人楊徐氏於民國3 年4 月立具之遺書，原告雖據以主張：楊徐氏為楊誠長之祖母，該舊契中記載「山仔邊園共栽叁仟肆佰枝」，即表示楊徐氏將系爭土地與○○村段○○號土地，及兩地間之道路用地，分予楊誠長之父親楊允就之意思，然並未提出足資證明楊徐氏與楊誠長確為祖孫關係之證明文件；且經被告派員於102 年5 月3 日訪查湖下村村長楊朝基及湖下村長老楊清爽與楊肅苔等人結果，其等均一致陳稱湖埔國小周邊用地，土名稱為頂西廳，亦稱為后山尾，並非前揭舊契所稱之「山仔邊園」，有被告受理返還土地取得所有權登記案訪查紀錄表，附原處分卷第70、71頁足憑，從而，上述舊契自不足以證明系爭土地原屬原告之被繼承人楊誠長所有。至於訴外人王欽元、楊肅藝及楊朝基於101 年7 月間所出具，內容略為：「茲證明『寧湖二劃測段地號0000-0土地』原為楊誠長先生所有之耕作農地，該地原植高麗菜等果蔬，後種植桃樹、李樹及芭樂樹。因於民國53年，湖埔國民學校遷入現址（寧湖二劃測段0000-0），因學校腹地不足，校方乃向先父楊誠長先生協商借用『寧湖二劃測段地號0000-0土地』，以為學校戶外課程用地，該地並改植桃樹、李樹及芭樂樹（82年再次改建，所植果樹遭剷除）。王欽元校長於任內，亦曾親至楊家，述請借用該地號土地，並借用迄今。該土地確屬楊誠長先生產業。」等語，及王欽元於同年月所出具另紙內容略為：其於56至63年擔任湖埔國小校長；「寧湖二劃測段地號0000-0土地」原為楊誠長先生所有之耕作農地，於民國53年，湖埔國小遷入現址（寧湖二劃測段0000-0），因學校腹地不足，為健全學生四育，擴充學生活動教學空間，其曾親至楊家，述請借用「寧湖二劃測段地號0000-0土地」，該地並僅於週邊植桃樹、李樹及芭樂樹，以為學生戶外課程用地，並借用迄今等語之證明書（參見原處分卷第13至16頁），其作成日期均在系爭土地於77年間登記為國有之後，且並非楊誠長所持有足資證明系爭土地為其所有之契據或其他文件，故與金馬地區返還土地實施辦法第6 條所定要件不符，亦無法證明楊誠長為系爭土地原所有權人。
⒉被告因認原告所提上述書證，無法證明系爭土地原屬楊誠長
所有，及原告為楊誠長之繼承人，於102 年2 月22日發函通知原告應限期補正符合金馬地區返還土地實施辦法第6 條所定文件，及依土地登記規則第119 條規定，提出其等為系爭土地所有人繼承人之證明文件，有被告102 年2 月22日地籍字第1020001771號函附原處分卷第72頁可稽。原告嗣雖於同年3 月6 日檢附被繼承人楊誠長死亡之戶籍謄本、繼承系統表、原告之戶籍謄本、授權書及印鑑證明（參見原處分卷第30至67頁），惟該等文件至多僅能證明楊誠長為原告之被繼承人，仍無從據以認定楊誠長為系爭土地之原所有權人。是被告審認原告未依其所定期限補正金馬地區返還土地實施辦法第6 條所定足資證明對系爭土地有所有權之有關文件，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原處分駁回原告之申請，經核尚無違誤。
㈢原告雖主張：被告對原告申請返還系爭土地一案，未比照58
年間辦理○○村段○○號土地補登記之例，由四鄰於登記申請文件上簽名用印，作為土地所有權之證明，卻強令原告依據金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定提出原因證明文件，有違行政自我拘束原則，且逾越離島建設條例第9 條第4項之立法目的及第5 項之授權範圍；其復未審酌原告於受通知補正後，已於102 年3 月6 日將申請返還系爭土地所需文件補正完足，卻依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回原告所請，有裁量怠惰之瑕疵云云。惟查：
⒈按35年10月2 日公布之土地登記規則第32條第1 項規定：「
證明登記原因文件或土地權利書狀不能提出時，應取具鄉鎮保長或四鄰或店舖之保證書。」則被告於58年6 月12日辦理○○村段○○號土地補登記為楊誠長與楊忠應所有時，由該土地四鄰即訴外人楊文泉、楊福山、楊誠撻及楊文號在複丈成果圖用印，以為登記原因之證明（參見本院卷第70至73頁之複丈成果圖表及福建省金門縣土地登記簿），核與當時施行之前揭土地登記規則第32條第1 項規定相符，並無違法。
然該項有關證明登記原因文件得以四鄰出具保證書代替之規定，於土地登記規則69年1 月23日修正時業經刪除，且原告係主張位於金門地區、已登記為國有之系爭土地，原為其等之被繼承人所有，而於102 年1 月9 日，依據當時有效之離島建設條例第9 條第4 項規定，申請返還系爭土地，則被告適用行政院依同條第5 項授權訂定之金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定，命原告提出足資證明其等有所有權之有關文件，乃依法行政，自無原告所指違反行政自我拘束原則之情事。
⒉次按金馬地區返還土地實施辦法第6 條，係考量金門馬祖地
區因實施戰地政務多年，且斯時土地登記制度尚未健全，民眾反映有未及依法申辦土地總登記以保障其產權之情事，故規定民眾如提出足資證明該國有土地原為其所有之契據或其他足資證明有所有權之有關文件，均應予受理，與離島建設條例第9 條第4 項所寓「還地於民」之立法目的自無違背。
又該規定雖基於人類對事物之注意及觀察，有其能力上之限制，未必能洞悉事實發生過程之所有細節及全貌，及常人對於過往事物之記憶，將隨時日之間隔而漸趨模糊或失真，無法如書證般將過往事物完整重現等因素，而排除申請人以證人本於記憶所作陳述，作為證明土地所有權之證據方法，然已顧及金馬地區實施戰地政務時期，土地登記未臻完備，而允許人民以任何可資證明所有權之書面證據，作為登記原因證明文件，經核尚無逾越離島建設條例第9 條第5 項之授權範圍，而對人民權利加諸限制之情形，自得適用，則原告另指稱金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定，有悖於離島建設條例第9 條第4 項之立法意旨，亦逾越母法授權範圍，被告據以強令其等提出足資證明對系爭土地有所有權之相關文件，於法有違，亦非可採。
⒊再查，原告為本件申請之初所提舊契，內容無法與其等主張
：系爭土地為其等之被繼承人楊誠長因繼承而取得所有權一節，相互勾稽；原告嗣經被告於102 年2 月22日發函通知補正後，於同年3 月6 日提出之繼承系統表、戶籍謄本、授權書及印鑑證明等文件，則僅能證明原告為楊誠長之繼承人，故以上文件均無法作為系爭土地原屬原告被繼承人所有之證明。至於王欽元、楊肅藝及楊朝基出具之證明書，均屬以個人主觀記憶之陳述為證據方法，揆諸前揭說明，並非符合金馬地區返還土地實施辦法第6 條規定應提出「足資證明有所有權之有關文件」之要件，且該等證明書雖均載稱系爭土地原為楊誠長所有，惟並未說明立書人認定楊誠長為該土地所有人之根據為何，自難遽予採信。此外，本院曾依原告之聲請，通知證人楊○○於本院103 年10月6 日準備期日到庭，惟其結證稱：伊之袓父即為原告楊忠志之曾袓父；楊誠長在世時與伊為鄰居，自伊之住處走路約10分鐘有一學校，楊誠長住得離學校比較近，伊並未聽說該學校曾向楊誠長借用土地之事，以前學校那塊地有很多人都在種作物，並非只有一戶，楊誠長也有，至於種植何種作物，伊已不記得了等語，另對原告詢問：「操場以前在種菜時，右邊部分的地是否是楊誠長的土地？」及「上開土地是否在山仔邊？」等問題，答稱：「太久了，我不記得了。」等語（參見本院卷第121至123 頁），亦無從證明系爭土地原為楊誠長所有；原告雖另聲請本院通知楊○○及楊○○2 人到庭作證，然所欲證明事項乃湖埔國小曾向楊誠長借用土地，則上開待證事實縱經證明確有其事，仍無從據以推論楊誠長即為系爭土地之原所有權人，則本院自無通知該2 人作證之必要，附此敘明。是以綜觀原告向被告提出申請時檢附及其後補提之書面資料，及上述證人於本院所為證言，均不足以證明系爭土地原為原告之被繼承人楊誠長所有，則被告以原告經通知限期補正，仍未提出足資證明其等被繼承人對系爭土地有所有權之相關文件為由，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，駁回原告返還系爭土地之申請，自屬有據，原告復主張其等已將登記原因證明文件補正完足，被告否准其等申請，有裁量怠惰之瑕疵云云，仍無足取。
六、綜上所述，被告對原告依離島建設條例第9 條第4 項規定，申請返還系爭土地，以原告經其通知限期補正，仍未能提出足資證明系爭土地原為其等被繼承人楊誠長所有之文件為由，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原處分予以駁回，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，及被告應作成將系爭土地返還原告之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 8 日
書記官 李 建 德