臺北高等行政法院判決
103年度訴字第219號103年7 月22日辯論終結原 告 吳清達被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 黃俞儒上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國102 年10月9 日衛部法字第1020102845號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於中華民國（下同）102 年2 月21日6 時至8 時在花蓮希望之聲廣播電台FM90.5頻道「○○俱樂部」節目中宣播「清血油精、水解膠原蛋白、葉黃素、南瓜子寶純靈」產品廣告，內容述及：「……清血油精……清血油、通血路、順血壓……德國水解膠原蛋白……顧骨頭……」等詞句、102 年
3 月20日6 時至8 時於嘉義之音廣播電台FM91.3頻道「台灣尚青－○○俱樂部」節目中宣播「清血油精、水解膠原蛋白、葉黃素」產品廣告，內容述及：「……清血的清血油精，清血油、通血路、順血壓的，每支產品都稱讚……我這支德國水解膠原蛋白是顧骨頭的……可以預防皮膚老化及消除皺紋……頂級的眼睛元素葉黃素……老化性的黃斑部病變很恐怖……到後來視網膜發炎病變……所以預防重於治療，這是我們保護眼睛唯一的路線……」等詞句、102 年5 月12日6時40分至6 時45分於正聲台東臺AM1269頻道「台灣尚青－○○俱樂部」節目中宣播「納豆、膠原蛋白」產品廣告，內容述及：「……納豆……預防血栓、溶解血栓、穩定血壓……對血管有幫助……膠原蛋白……顧骨頭……關節痠痛無力……骨質退化……對皮膚越來越粗有幫助……」等詞句，涉及醫療效能，經改制前行政院衛生署（下稱衛生署，102 年7月23日改制為衛生福利部）食品藥物管理局依民眾檢舉或自行查獲，移由被告所屬衛生局（下稱衛生局）查證屬實，被告審認原告違反行為時食品衛生管理法第19條第2 項規定，依同法第32條第1 項之規定，以102 年7 月8 日府衛食藥字第1021703272號行政裁處書（下稱原處分），每件處以新臺幣（下同）20萬元罰鍰，合計3 件共處60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）原告於廣播節目時段廣播中，一直強調對於身體健康、保養、保健、補充營養有幫助，改善、預防、調節、減少、減輕、輔助之情形，從未提及有關醫療效果之說詞。（二）關於食品衛生相關法規廣告標示詞句之區分、規範標準，可說模糊不清，難以明瞭。（三）原告於廣播時段試播期間，廣告中詞句提起健康產品名稱與器官，都是由「網路健康新聞」、「報章雜誌」所提供資料，只供參考與分析，並無不妥，也不影響其廣告誇大不實。所有時段試播廣告之健康產品提供內容皆大同小異，因試播期間1 個月由於廣告效果不彰（連1 瓶都未銷售），就隨即停播至今。（四）對於被告根據廣告錄音光碟所整理之3 份譯文內容，是原告講的沒有錯，但原告所講的都是從網路、報紙、健康新聞得來的資料，原告都照著講，原告講的沒有到達醫療療效程度。以前那2 件約談原告時，承辦人有說會和上級講講看是否不罰，最後卻以誇大不實1 件罰4 萬元，很無奈，原告是低收入戶，有申請分期，目前還沒有繳完。這回3 件也是莫名其妙，是廠商邀請試播看看，沒10幾天就停播，哪知會被側錄到，約談時原告也有訴說自己的心聲及苦處，承辦人說會幫原告講講看，他要下班叫原告先簽，原告就簽了，收到處分時沒想到變得這麼嚴重，說原告有宣稱醫療療效。原告現在也沒有在作電台，卻處分這麼嚴重，原告沒有能力繳這筆錢。原告當初會簽違規書，因他沒有給我聽側錄帶，他只拿清單給原告看，原告覺得是事實，才會在上面簽名等情。（五）並聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）原告於各廣播電台宣播上述食品廣告，經衛生署食品藥物管理局依民眾檢舉或自行查獲，其內容述及「……清血油、通血路、順血壓的……」、「……預防血栓、溶解血栓、穩定血壓……」等，已違反食品衛生管理法第19條第2 項規定，其違規事實皆經監錄在卷，合先敘明。（二）依據衛生署101 年9 月28日署授食字第1013000020號令修正「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，其第3 條第1 項規定：「使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能……宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形……例句……降血壓。改善血濁。清血。……」，被告依據違反食品衛生管理法第19條第2 項規定，並依同法第32條第1 項處以行政罰鍰，並無不妥。（三）按食品廣告不需事先審查，原告製作食品廣告時，應參照食品衛生管理法暨施行細則及相關解釋、衛生署公布之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」、食品廣告標示解釋案例等內容，並自行確認其合法性；上開資料可於衛生署食品藥物管理局網站或食品藥物消費者知識服務網查閱。另原告已承認宣播案內食品廣告，只因不明瞭而誤觸法規部分，依行政罰法第8 條規定，原告不得主張因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務，而免除行政處罰責任。原告於廣播電台宣播食品廣告，所傳播的對象為不特定多數人，即應主動瞭解相關法令規定，或向各級衛生機關查詢，不應於被查獲後再以不瞭解相關規定為由而主張免責，又查原告101 年累計宣播2 次違規食品廣告，前經衛生局府衛食藥字第0000000000號及第0000000000號裁處書有案，原告所稱「難以明瞭」係為辯稱之詞，實不可採。（四）依據衛生署84年12月30日衛署食字第84076719號函釋：「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」原告宣播之廣告內容除涉醫療效能，且廣告詞間佐有特定產品及聯絡電話，可使消費者購得該產品，故原告所稱顯屬卸飾規避之詞，核不足採。（五）依據衛生署95年4 月12日衛署食字0000000000號函釋：
「依據消費者保護法施行細則第23條規定：廣告指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子資訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。透過各種媒體管道（包含網際網路之連結），可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。若廣告內容有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法。」及本院98年度簡字第206 號判決意旨，本案食品廣告內容為原告利用廣播公開販售，招徠商業利益，其刊登內容經審核確實違反食品衛生相關法令之規定，故原告所稱「未銷售」或「停播」，並不影響其廣告行為之構成。（六）食品衛生管理法對於刊登違規廣告之行為，並無經勸導無效或限期未改善方得處罰之明文，原告既有違規，自難免罰，又被告依法處原告每件20萬元罰鍰，係為最低處罰，已屬從輕。
（七）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）法律適用之說明：⒈按行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更
者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」原告行為時之食品衛生管理法第19條第2項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」同法第32條第1 項並規定：「違反第十九條第一項或第三項規定者，處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰……。」而被告最初裁處時即原處分作成時（102 年
7 月8 日），食品衛生管理法已修正，其中第28條第2 項規定：「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」同法第45條第1 項規定：「違反第二十八條第一項或中央主管機關依第二十八條第三項所定辦法者，處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣六十萬元以上五百萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄。」亦即，將違反「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」者之應處罰鍰額度，由20萬元以上100 萬元以下，提高為60萬元以上500 萬元以下。依行政罰法第5 條但書規定，以裁處前之規定有利於原告，是本件應適用裁處前即行為時之食品衛生管理法。
⒉又食品衛生管理法主管機關衛生福利部為維護國人健康，
保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第19條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，而訂定「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，其中第三點明定「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：㈠使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：治療近視。恢復視力。防止便秘。利尿。改善過敏體質。壯陽。強精。減輕過敏性皮膚病。治失眠。防止貧血。降血壓。改善血濁。清血。調整內分泌。防止更年期的提早。2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：例句：消滯。降肝火。改善喉嚨發炎。祛痰止喘。消腫止痛。消除心律不整。解毒。4.涉及中藥材之效能者：例句：補腎。溫腎（化氣）。滋腎。固腎。健脾。補脾。益脾。溫脾。和胃。養胃。補胃。益胃。溫胃（建中）。翻胃。養心。清心火。補心。寧心。瀉心。鎮心。強心。清肺。宣肺。潤肺。傷肺。溫肺（化痰）。補肺。瀉肺。疏肝。養肝。瀉肝。鎮肝（熄風）。澀腸。潤腸。活血。化瘀。5.引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：『本草備要』記載：冬蟲夏草可止血化痰。『本草綱目』記載：黑豆可止痛。散五臟結積內寒。……」上開「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，屬於執行食品衛生管理法第19條規定技術性、枝節性之規定，無悖於法律保留原則，被告據以認定，本院予以尊重。
（二）查原告於102 年2 月21日6 時至8 時在花蓮希望之聲廣播電台FM90.5頻道「○○俱樂部」節目中宣播「清血油精、水解膠原蛋白、葉黃素、南瓜子寶純靈」產品廣告，內容述及：「……清血油精……清血油、通血路、順血壓……德國水解膠原蛋白……顧骨頭……」等詞句、102 年3 月20日6 時至8 時於嘉義之音廣播電台FM91.3頻道「台灣尚青－○○俱樂部」節目中宣播「清血油精、水解膠原蛋白、葉黃素」產品廣告，內容述及：「……清血的清血油精，清血油、通血路、順血壓的，每支產品都稱讚……我這支德國水解膠原蛋白是顧骨頭的……可以預防皮膚老化及消除皺紋……頂級的眼睛元素葉黃素……老化性的黃斑部病變很恐怖……到後來視網膜發炎病變……所以預防重於治療，這是我們保護眼睛唯一的路線……」等詞句、102年5 月12日6 時40分至6 時45分於正聲台東臺AM1269頻道「台灣尚青－○○俱樂部」節目中宣播「納豆、膠原蛋白」產品廣告，內容述及：「……納豆……預防血栓、溶解血栓、穩定血壓……對血管有幫助……膠原蛋白……顧骨頭……關節痠痛無力……骨質退化……對皮膚越來越粗有幫助……」等詞句，被告認涉及醫療效能，而以原處分每件處20萬元罰鍰，合計3 件共處60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有側錄廣播光碟及其譯文（見原處分卷第3 頁、第11頁、第17頁至第18頁）、原處分（見原處分卷第22頁至第24頁）及訴願決定書（見原處分卷第38頁至第43頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張：其於廣播內所述，僅係依網路健康新聞報章雜誌提供之資料，強調對於身體健康、保養、保健、補充營養有幫助、改善、預防、調節、減少、減輕、輔助之情形，並未提及有關醫療效果之說詞云云，惟經提示前開側錄光碟及譯文予原告閱覽，並當庭播放側錄光碟，原告聆聽部分後請求不再進行勘驗，並承認「這是我講的沒有錯」等語（見本院103 年5 月22日準備程序筆錄，本院卷第37頁）。而依前開譯文所示，原告於3 次廣播中針對特定食品產品廣告時，確有宣稱該食品有清血油、通血路、預防血栓、溶解血栓之功效，是被告依前述「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，認原告違反行為時食品衛生管理法第19條第2 項「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告」之規定，於法並無不合。
（四）原告又稱：關於食品衛生相關法規，廣告標示詞句之區分規範標準，可說模糊不清，難以明瞭云云，惟原告既係從事食品廣告行為，本應注意相關法律規範，不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8 條定有明文。依行為時食品衛生管理法第19條第2 項規定，應注意食品不得為醫療效能之廣告，其能注意而不注意，於系爭食品廣告中使用涉及醫療效能之詞句，縱非故意，亦難辭過失之責。原告既有違反上開行政法上之義務，被告予以裁罰，即無不合，與其是否因廣告而實際售出食品或是否已停播廣告無涉。
（五）另原告主張3 件廣告內容大同小異，應以1 件處罰云云，惟按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」前述3 次廣告播送之時間、節目均不相同，每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為，故原告以3 次廣告行為違反同一規定，應分別處罰。且違反行為時食品衛生管理法第19條第2 項者，依同法第32條第1 項規定應處20萬元以上100 萬元以下罰鍰，被告就原告每次違章行為分別裁處罰鍰20萬元，已係最低罰鍰金額。是原處分就原告3 次違章行為分別處罰，並各處以最低罰鍰20萬元，於法並無不合。
（六）綜上所述，原告前開主張經核均非可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 12 日
書記官 陳 又 慈