臺北高等行政法院判決
103年度訴字第231號103年8月27日辯論終結原 告 雷震濠法定代理人 戴麗娟
雷繼生被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上訴訟代理人 許美麗 律師
張淑美 律師林君鴻 律師上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有新竹縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），位於上坑排水（茄苳溪）行水區域內，前經被告於民國（下同）88年至91年間執行上坑排水改善工程施作護岸。原告於100 年12月7 日向被告陳情，請求就系爭土地予以徵收補償，經被告依協議價購程序辦理，並於102 年5 月2日召開系爭土地取得協議價購會議（下稱系爭協議價購會議）結論略以：土地所有權人同意協議價購，系爭土地所有權移轉及撥款手續應於10 2年9 月1 日前完成。嗣被告以102年8 月2日 府工河字第1020098384號函（下稱102 年8 月2日函）復原告略以，系爭土地為既有之排水工程用地未徵收案，考量縣內類似案件及行政院核定之「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」，本件暫不予徵收補償等語。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告已同意以撥款當年度公告現值加6 成價格價購系爭土地，並於102 年9 月1 日前完成協議價購及移轉土地所有權，有歷次往來函文及系爭協議價購會議紀錄為憑，被告即應依其承諾，以103 年度土地公告現值加6 成完成價購程序。而原告雖係於100 年6 月13日因買賣取得系爭土地，惟當時並不知系爭土地已供作排水用地，且原告既已取得系爭土地，亦當然繼受對系爭土地管理及收益之權利等情。並聲明求為判決被告應給付原告新臺幣（下同）231 萬1,680 元。
三、被告則以：協議價購程序係土地徵收前之先行程序，並非徵收程序，行政機關亦非行使公權力取得土地，於此協議價購階段所生之爭議，自非公法關係，原告提起本件訴訟請求被告給付補償金，於法尚有未合。又系爭協議價購會議僅係就價購系爭土地之價額、規費及稅賦之負擔進行初步討論，目的在於確認原告之意向，被告並未於會議中作成價購系爭土地之承諾，且原告出具之協議價購同意書乃其提出價購之要約，而參與會議之被告所屬水利科、工務處僅係內部單位，不具有單獨對外為意思表示之能力，自無代表被告與原告達成協議之可能。況該次初步協議之結果，仍須簽報被告所屬相關單位及縣長核定後，始能進行後續之議約及簽訂買賣契約程序，因該次會議結論並未考量行政院91年5 月6 日院臺經字第0910016783號函（下稱行政院91年函）所核定「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」之內容，其結論容有未洽，被告乃不予核定，是其會議結論既未經核定，即不生被告承諾之效力，本件協議價購自尚未成立生效。另被告並非有決定徵收權限之機關，原告亦無請求國家機關徵收系爭土地之公法上權利，則系爭土地既未經徵收，原告自無權請求被告辦理系爭土地之補償等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地土地登記第二類謄本、被告102 年9 月23日府工河字第1020145879號函、10
2 年8 月30日府工河字第1020123286號函、102 年8 月2 日函、原告100 年12月7 日陳情書、被告102 年5 月6 日府工河字第1020057357號函、系爭協議價購會議紀錄、系爭土地協議價購及徵收作業流程說明、原告102 年5 月1 日協議價購同意書等件影本在卷可憑（見本院卷第37-40 頁，原處分卷附件1 、6 ）。故本件之爭點為：（一) 原告提起本件訴訟，行政法院有無受理之權限？（二) 被告依系爭協議價購會議紀錄，是否負有給付原告系爭土地補償費之公法上契約義務？
五、本院判斷如下：
(一)按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。是土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年度判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，合先說明。
(二)次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。另土地徵收條例第11條第1 項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」據此，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，則需用土地人與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議，即係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，核其性質應屬行政契約( 最高行政法院102 年度裁字第1319號裁定參照) 。故土地所有權人因協議價購契約之爭議而提起訴訟請求救濟，核屬公法上之爭議，行政法院自有審判權。本件原告起訴主張依系爭協議價購會議紀錄，兩造已達成由被告依公告現值加六成計算價購原告所有系爭土地之協議，惟被告嗣後拒絕履行給予原告補償費，故依行政訴訟法第8條第1 條後段規定提起本件訴訟，請求被告給付原告系爭土地補償費，揆諸上述規定及說明，自應由行政法院管轄。被告辯稱協議價購程序僅係土地徵收前之先行程序，並非徵收程序，於此協議價購階段所生之爭議，非屬於公法上爭議云云，並無可採。
(三)又按，行政程序法第139條第1項規定：「行政契約之締結，應以書面為之。」此乃行政契約之締結涉及公權力行使並由公務員參與作成，為確保法律關係之明確，須以一定之方式為之，故明文規定行政契約須以書面方式為其合法之法定方式。而「……玖、協議價購或以其他方式取得……(二)經達成協議續辦下列事項：1.簽報核准議價紀錄：協議價購會議經需用土地人依程序簽報核准後，即備妥現值申報、登記申請所需相關書表……，併同議價紀錄或紀錄繕發後簽准用印，與土地所有權人進行買賣契約書簽定事宜。」則為內政部編印「土地徵收手冊」第2 章作業程序所規定。可知，需用土地人於協議價購階段召開之協議價購會議，僅為協議價購契約簽訂前之議約磋商程序，協議價購會議達成之協議結論，須經需用土地人依程序簽報核准，始能進行後續簽訂協議價購契約事宜；至實務上於協議價購程序中，土地所有權人應需用土地人要求先行出具之協議價購同意書（見本院卷第45頁、原處分卷附件6 第5 頁），無非在確認土地所有權人願意以該同意書所示之條件出售土地及配合辦理相關後續事項。易言之，協議價購會議達成之協議，在未經需用土地人與土地所有權人完成簽訂書面契約以前，即難謂雙方就需用土地已成立協議價購契約之法律關係。
(四)經查，本件原告係以其所有系爭土地未經徵收補償，即遭被告執行上坑排水改善工程施作護坡佔用為由，於100年12月7日向被告提出陳情，被告因認原告係請求徵收補償，乃依協議價購之先行程序辦理，並於102 年5 月2 日召開系爭協議價購會議，尚非被告基於需用系爭土地之目的，主動與原告協議價購等情，業據被告陳明在卷（見本院卷第120 、121頁），亦為原告所不爭，並有上開原告陳情書、被告開會通知書在卷可憑（見原處分卷附件1 、本院卷第44-46 頁) ，堪信為真實。而觀諸該次協議價購會議紀錄記載：「肆、結論⒈土地所有權人同意本次協議價購。⒉價購土地如有抵押權及其他權利設定之負擔，或其他糾葛、瑕疵或繼承問題，應由土地所有權人負責全部撤銷、排除障礙、解決。協議價購所有權移轉前之欠稅、欠費由土地所有權人負責，所有權移轉所生稅捐及規費由本府負擔。⒊所有權移轉所需相關證件等資料及用印作業，請土地所有權人配合辦理。⒋本案土地所有權移轉及撥款手續於102 年9 月1 日前完成。」等語
(見本院卷第11頁) ，可知該次協議價購會議僅係就價購系爭土地之價額、規費及稅賦之負擔、進行之時程達成共識。嗣被告依行政院91年函核定之「都市計劃內( 含非都市土地) 行水區私有土地問題處理方案」，明定行水區私有土地之徵收原則為：「㈠對於早期既有之防洪及區域排水工程用地仍屬私有土地未辦理徵收者，除配合防洪及區域排水校，必需改建或改善者，其工程用地依法先辦理徵收；其餘仍採限制使用之處理原則辦理。」（見原處分附件5 第7 頁），因認系爭土地並無依法應先辦理徵收之情形，自無進行協議價購程序之必要，而以102 年8 月2 日函復知原告本件系爭土地暫不予補償等情，亦有上開函在卷可稽（見原處分卷附件3)，足認被告未予核准系爭協議價購會議之結論；至被告10
2 年5 月6 日府工河字第1020057357號函文，僅係將上開協議價購會議紀錄送達於原告，亦非表示同意該次會議結論（見本院卷第41頁）。則揆諸上開規定及說明，系爭土地協議價購會議為協議價購契約簽訂前之議約磋商程序，而該次協議價購會議紀錄所載之結論，既未經被告核准，嗣被告與原告亦未簽訂任何書面契約，即難謂兩造就系爭土地已合意成立協議價購契約。原告援引系爭協議價購會議紀錄，主張被告已同意以撥款當年度公告現值加6 成價格價購系爭土地，而負有給付系爭土地補償費231 萬1,680 元予原告之公法上契約義務云云，洵非有據。
六、綜上所述，原告依行政訴訟法第8 條第1 項後段「因公法上契約發生之給付」規定，請求被告給付系爭土地補償費231萬1,680 元，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，爰不一一論述，附予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 17 日
書記官 李依穎