臺北高等行政法院判決
103年度訴字第233號103年8月6日辯論終結原 告 傅星熒訴訟代理人 李淵聯 律師複 代 理人 駱國堯 律師被 告 國防部代 表 人 嚴明（部長）訴訟代理人 林志宏 律師複 代 理人 楊翕翱 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國102 年12月26日院臺訴字第1020158138號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其係國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）施行前，經主管機關存證有案之新北市陸光一村違占建戶，填具陸光一村改建基地違（占）建戶改（遷）建申請書（下稱改遷建申請書），同意於主管機關公告期限搬遷後，領取拆遷補償款，自願全額價購26坪型住宅一戶，並曾於民國（下同）87年5 月22日向法院辦理認證，陳請被告提供興建住宅依成本價格價售之，倘無規劃26坪型住宅，亦可接受臺北市或新北市其他改建基地26坪型以上住宅。經被告以101 年9 月13日國政眷服字第1010012786號函（下稱前處分）復原告，以被告所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）91年9 月11日呈報陸光一村原眷戶與違占建戶改建意願及坪型需求統計表、法院認證書及佐證資料等，原告並未冊列其中，又原告係於91年11月15日始經被告補件列管之違建戶，惟陸光一村改建基地已完成設計規劃，且於91年8 月10日開工，故無法將原告購置26坪型住宅需求納入規劃；原告所提87年5 月22日改遷建申請書僅能證明當事人表達意願，尚難資為住宅坪型設計之依據；依眷改條例第6 條規定，被告辦理原眷戶及違占建戶安置，均以同期規劃圈概念辦理，無法提供跨區位住宅價購，故無法提供原告價購。原告不服，提起訴願，經決定撤銷前處分，並命被告於2 個月內另為適法之處分。嗣被告重為處分，以102 年7 月18日國政眷服字第1020009309號函（下稱原處分）復原告略以：原告於87年間參與改（遷）建說明會及辦理認證時，尚未具違建戶資格，陸光一村改建基地已完成設計規劃，且於91年8 月10日開工，自無法將原告購置26坪型住宅需求納入規劃，其請求價購其他坪型住宅或其他改建基地興建住宅一節，與國軍老舊眷村改建配售坪型辦法規定不符，乃否准原告之請求。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：眷改條例第23條第1 項拆遷補償及價購住宅之規定，均為違占建戶之公法上權利，且兩者不得切割，被告既以原告為列管有案之陸光一村違占建戶而核發拆遷補償費，即已行使裁量權限，應准許原告價購26坪型住宅，否則即有違信賴保護原則。又被告於87年5 月1 日改（遷）建說明會，從未告知改遷建申請書僅係統計搬遷意願、改建計畫不保證納入26坪型住宅等重要資訊，且該申請書所列由申請人於輔導購宅方式擇一辦理事項，有自願全額價購26坪型住宅乙戶及放棄價購住宅之權益此兩項互斥選擇，客觀上已非單純統計改遷建意願，而具有明確告知違占建戶得申請以成本價購26坪型住宅之裁量效果。被告於89年6 月23日頒布施行之辦理國軍老舊眷村改建注意事項第6 點規定違占建戶須於說明會後3 個月提出申請，且一旦提出改遷建申請書即不得再變動意願，如許被告得於違占建戶提出經認證之申請文件後，再以該申請書僅係統計意願為由否決申請，其結果形同強制違占建戶遷離，除不符眷改條例立法初衷，更有悖乎誠信及平等原則之嫌。再者，依眷改條例施行細則第22條之補正協議書，並非違占建戶依眷改條例第23條規定申購26坪型住宅之法定要件，且通知補正協議書者，自以經列管有案之違占建戶為前提，惟被告以原告於91年11月15日始補件成違占建戶，形同以原告須推定戶長一人始取得違占建戶身分，顯將眷改條例施行細則第22條之補正協議書視為原告取得違占建戶身分之法定要件，有逾越眷改條例規定而違反法律保留原則之情。另原告於87年5 月22日即向被告提出經法院認證之改遷建申請書，卻於91年11月15日始補件列管，乃係被告未於陸光一村改建基地91年8 月10日開工前通知原告補正協議書所致。
且陸軍司令部於91年9 月11日始呈報原眷戶與違占建戶改建意願及坪型需求統計表、法院認證書及佐證資料案，可見被告自始未詳參陸光一村改建後之原眷戶及違占建戶之戶數及坪型需求，即率爾擬具本件改建計畫，其行政作業疏失未將原告列冊，直到91年9 月20日始將原告等違占建戶補件資料彙呈被告，導致被告未能納入原告26坪型住宅需求，亦顯示被告未能在陸光一村改建計劃中規劃26坪型住宅，自始即與原告何時補正協議書無關。況原告87年5 月22日申請文件，即已明確表達申請以成本價購26坪型住宅之意願，不因原告何時補正協議書而有別。而由陸光一村改建後之戶數及未售出之餘戶，足證陸光一村應可納入26坪型住宅。至本件被告對於原告87年5 月22日依法提出經法院認證之申請書，未依眷改條例作成准許處分，更怠於執行法定權限而未規劃26坪型住宅，其違法執行眷改條例第23條第1 項規定，導致原告基於法律保障權利所生之期待利益受損害，喪失26坪型住宅市價與價售價格，及一般房貸及優惠貸款之價差利益，原告自得依國家賠償法第2 條第2 項規定請求損害賠償，且應以原告收受原處分時，作為知悉損害事實之時點，原告之賠償請求權尚未因時效而消滅等情。並聲明求為判決：㈠先位聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應作成准許原告以全額成本價購新北市陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分。㈡備位聲明：被告應賠償原告新臺幣（下同）1,476萬925 元整，及自103 年2 月25日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
三、被告則以：眷改條例第23條第1 項之規定僅係授與被告得採行提供違占建戶拆遷補償及住宅價購等特殊恩遇措施之裁量權限，以促使違占建戶願主動配合拆遷作業，避免影響眷村改建整體工作執行期程，並無賦予違占建戶有令被告應補償其拆遷或提供住宅予其價購之公法上請求權。被告尚不負依違占建戶之申請，即有作成提供住宅供違占建戶價購之行政處分之公法上義務。又被告召開陸光一村改建基地（改）遷建說明會並為改遷建申請書之提供，僅係對於可能具備原眷戶、違占建戶而得參與陸光一村改建基地改（遷）建者，依眷改條例第20條第3 項規定，於改（遷）建作業先期所為相關程序說明，並調查願意配合改（遷）建並具備原眷戶、違占建戶資格者之人數比例，有無達眷改條例第22條第1 項辦理國軍老舊眷村改建之同意門檻，尚無任何公法上法律效果之形成，實難被告已行使眷改條例第23條第1 項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，作成同意違占建戶配購住宅之行政處分。而被告雖未對僅具調查原告參與陸光一村改（遷）建意願功能之87年5 月22日改遷建申請書，作成准駁處分，惟亦未曾有准許原告配購住宅之表示，自無足令原告產生被告准許其配購住宅之信賴基礎，難認被告有違反誠信原則及信賴保護原則之處。再者，原告係於91年11月15日始經核定准予補件列管為陸光一村之違建戶，惟此時陸光一村改建基地業已完成規劃設計並於91年8 月10日開工，被告無從回溯將原告所需申購之26坪型住宅戶數納入規劃，是陸光一村改建基地最終在實際興建住宅坪型及戶數上，並未有興建26坪型住宅，原告申購陸光一村26坪型住宅，現實上已無可能。另原告並無以成本價購住宅之公法上請求權，被告自無怠於執行職務，而構成國家賠償法第2 條第2 項規定之國家賠償事由。況原告早於96年5 月23日即已知悉其無法以成本價購26坪型住宅，至遲亦於100 年11月1 日經被告所屬政治作戰局函復時即已知悉上開情事，原告提起本件行政訴訟始請求國家賠償，其請求權已罹於時效等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告有無請求價購26坪型住宅之公法上請求權？其請求被告作成准許全額成本價購陸光一村26坪型住宅之處分，有無理由？原告請求損害賠償部分，有無理由？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」85年2 月5 日訂定之眷改條例第1 條定有明文。是以，制定眷改條例之立法目的在於加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀，並同時興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶。次按同條例第23條規定：「（第1 項（改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請省（市）、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3 項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，6 個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」核其立法理由乃因現行司法程序訴訟拆屋還地時程過於冗長，為避免部分眷村違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行期程，故立法明定授權主管機關得對該等違占建戶為若干給付行政，促使違占建戶主動配合拆遷作業，以達前揭加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，制定眷改條例之首要宗旨。再者，眷村內違占建戶所坐落基地均為國有，渠等本屬無權占有人，依法除應拆屋還地外，於使用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義務，是該等違占建戶受拆除本無任何權益可主張，始符法理。行政主管機關僅因為避免浪費司法程序及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有上開眷改條例第23條第1 項關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。足徵上開規定僅係為有效滿足特殊目的所訂定，賦予主管機關為取回眷村土地而得就違占建戶為相關給付行政之法律上依據，並非該等違占建戶即據此因而取得請求安置之公法上請求權，要無疑義。
㈡經查，原告係陸光一村違建戶，前於87年5 月22日提出改遷
建申請書，同意於主管機關公告期限搬遷後，領取拆遷補償款，自願全額價購26坪型住宅一戶，嗣於91年11月15日經被告補件列管有案，並領取拆遷補償費，而陸光一村改建基地之設計規劃並無26坪住宅等情，為兩造所不爭執，並有改遷建申請書，國防部總政治作戰局91年10月3 日（91）祥祉字第10745 號函、陸光一村違（占）建戶基本資料初（複）審查名冊、陸軍司令部91年11月8 日伯耐字第0910007186號函、原告及其兄弟姊妹等4 人91年10月25日協議書、國防部政治作戰局91年11年15日（91）祥祉字第12603 號函、原告認證書、陸軍司令部92年7 月29日邢節字第0920005093號呈、陸軍新制國軍老舊眷村遷建「陸光一村」違占建戶拆遷補償人員領款清冊等件影本在卷可憑（見原證2 、被證1 、2 、
16 ） ，堪信為真實。次查，被告召開陸光一村改建基地（改）遷建說明會並為改遷建申請書之提供，係對於可能具備原眷戶、違占建戶而得參與陸光一村改建基地改（遷）建者，於改（遷）建作業先期所為相關程序說明，並調查願意配合改（遷）建並具備原眷戶、違占建戶資格者之人數比例，有無達眷改條例第22條第1 項辦理國軍老舊眷村改建之同意門檻。是以，原告雖提出改遷建申請書，惟其是否符合違占建戶資格、可否領取拆遷補償費及全額價購26坪型住宅，仍需經被告之審核作業，此可由卷附91年9 月26日審查製表之國防部審查陸軍總部列管台北縣陸光一村違（占）建戶基本資料初（複）審查名冊之記載內容「編號3 違建戶傅星熒：
經審建物確符合違建戶資格，但未依規定推定戶長為占有人，請切結為有權占有人。複核意見：同意複審意見，請軍種單位釐清補正。」等語（見被證1 ），及原告及傅星輝、傅駿發及傅駿強等4 人始於91年10月25日簽立協議書推舉原告領取拆遷補償費等情，益徵被告通知原告參加陸光一村改建基地（改）遷建說明會，及提供改遷建申請書等行政行為，並非被告行使國軍老舊眷村改建條例第23條第1 項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，作成對外發生同意違占建戶配購住宅法律效果之行政處分。則原告於91年11月15日始經核定准予補件列管為陸光一村之違建戶，係於陸光一村改建工程91年8 月10日開工之後，且該改建基地並未規劃興建供違占建戶申購之26坪型住宅，是陸光一村改建基地並未有興建26坪型住宅，原告申購陸光一村26坪型住宅，現實上已無可能。又眷改條例第23條第1 項規定，並未賦予原告得請求被告安置或提供住宅供原告價購之公法上請求權，業經論述如前。從而，被告以原處分否准原告請求以成本價購住宅之申請，核諸上開規定及說明，並無違誤。
六、原告雖主張眷改條例第23條第1 項拆遷補償及價購住宅規定，均為違占建戶之公法上權利，且兩者不得切割，被告既以原告為列管有案之陸光一村違占建戶而核發拆遷補償費，即已行使裁量權，自應准許原告價購26坪型住宅。被告如今以改遷建申請書僅係統計意願之用，否准原告之申請，除不符眷改條例立法初衷，更有悖於誠信原則及信賴保護原則云云。經查：
㈠依辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之一規定，凡於85年2
月6 日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占建戶，因此，眷村內違占建戶所坐落基地均為國有，渠等本屬無權占有人，依法除應拆屋還地外，於使用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義務，實非眷改條例規範保護之對象。且眷改條例第23條第1 項之規定，係為避免部分眷村違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行期程，乃立法明定賦予主管機關為取回眷村土地而得就違占建戶為相關給付行政之法律上依據，並非該等違占建戶即據此因而取得請求安置之公法上請求權，已詳如前述。被告雖已核發拆遷補償費，惟原告因欠缺公法上請求權，其請求被告應准許原告價購26坪型住宅，自屬無據。
㈡所謂「信賴保護原則」係指人民因相信既存之法秩序，而安
排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴者而言。故值得保護之信賴至少應具備三要件：
⒈信賴基礎：即須令人民有信賴的行政行為。⒉信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體的信賴行為。⒊信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。查本件原告提出之改遷建申請書，該申請書內容雖表明「同意於鈞部公告期限內搬遷後領取拆遷補償費，並自願全額價購26坪型住宅1 戶」之意願，然被告所提供改遷建申請書之行政行為，並非被告行使眷改條例第23條第1 項所賦予提供違占建戶住宅供其價購之裁量權限，業如前述，況原告所提之改遷建申請書，除經被告下屬陸軍總司令部呈請，由被告核定原告補列陸光一村違建戶得領取違建戶拆遷補償款外，被告未曾有准許原告配購住宅之表示，足令原告產生被告准許其配購住宅之信賴基礎。既無信賴基礎存在，當無信賴原則之適用。從而，被告以原處分否准原告成本價購住宅之申請，並無誠信原則或信賴保護原則之違反。原告此部分之主張，殊不足取。
七、原告請求損害賠償部分：㈠按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條項定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。又在行政訴訟程序中合併提起損害賠償訴訟，既以提起其他之行政訴訟為前提，此一其他行政訴訟須以合法為必要（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議參照）。
㈡次按行政訴訟法所以為第7 條得合併請求損害賠償或其他財
產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第
988 號判決參照）。查本件原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准許原告以全額成本價購陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分，其訴均為無理由，應予駁回，業經本院認定如上，是其合併請求損害賠償部分，核之上開說明，即與行政訴訟法第7 條規定之要件不合，應併予駁回。
八、綜上所述，原告先位聲明部分之請求，其所訴各節均不可採，被告以原處分否准原告以全額成本價購陸光一村26坪型住宅，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准許原告以全額成本價購陸光一村改建基地26坪型住戶乙戶之行政處分，均為無理由，應予駁回；其備位聲明部分請求損害賠償，亦無理由，應併予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
書記官 李依穎