臺北高等行政法院判決
103年度訴字第330號103年5月6日辯論終結原 告 陳麗娜訴訟代理人 黃旭田 律師複 代理 人 熊依翎 律師訴訟代理人 陳彥君 律師被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 陳靜瑩
簡慧樺上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國102年12月31日102公審決字第365號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係○○○○○（下稱○○○）○○○○○（下稱○○○）技士，前經○○○民國（下同）102 年9 月4 日○○人字第1020703391號函，檢送其申請於○年○月○日自願退休案予被告。案經被告102年9月16日部退五字第1023765912號書函（下稱原處分）復略以，原告可採計之公務人員退撫新制實施前、後任職年資為26年8個月2天，年齡為○歲，年齡與年資之合計數76，低於公務人員退休法（下稱退休法）第11條第5項附表一規定之指標數（102年適用之指標數為77），未符合同條項規定得擇領月退休金之條件，爰否准其自願退休之申請。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠84年7月1日修正施行之退休法（下稱原退休法）施行細則第
12條第3 項之「繳入退輔基金帳戶」，性質上屬於「形成權」，一經補繳費用，即發生「併計年資」之法律效果，自無消滅時效制度之適用⒈按時效者，一定的事實狀態，繼續一定期間，而產生一定法
律上效果的法律事實。時效依其成立要件及效果，可分為取得時效及消滅時效，前者乃指佔有他人的不動產或動產，行使一定的權利（如所有權、地上權），繼續達一定的期間，即因之而取得其權利之法律事實；後者乃指因一定期間不行使權利，致其請求權消滅的法律事實。時間的經過，影響權利之存續或行使者，除消滅時效外，尚有除斥期間，除斥期間者，乃權利預定存續之期間，故亦稱預定期間。而除斥期間之客體，為形成權，消滅時效之客體則為請求權，兩者有所不同。
⒉經查，本件涉及原告曾轉任公務人員，能否將轉任前之年資
併計轉任公務人員年資，依原退休法施行細則第12條第3 項所規定之要件，原告屬於依規定得予併計之範疇，依法可以透過繳入退輔基金費用之方式，將轉任前之年資併計日後公務人員之年資，因此，所謂「繳入退輔基金費用」，從法規實質具體內容判斷，性質上應屬於「形成權」，即一經公務人員「繳入」即發生「轉任前之年資併計轉任後公務人員年資」之法律效果。是以，既然「繳入退輔基金費用」並非「請求權」，並無消滅時效制度之適用，亦無類推適用其他法律有關時效消滅規定之可能。
⒊因此，被告以「原告原有依法向公務人員退休撫卹基金管理
委員會繳入84年7月1日至85年6月30日止任職於○○○○○之退輔基金費用之權利，已罹於時效」為由，否准原告自願退休暨請領月退休金案之申請，顯然未就「請求權」與「形成權」兩者之不同加以區辨，不符合論理法則，而有適用法律之錯誤，應予撤銷。
㈡退一步言，縱使原退休法賦予人民「繳入退輔基金費用」之
權利係「請求權」之性質，而有適用「消滅時效」制度之可能，然因時效制度之規範因與人民權利義務有重大關係，依司法院釋字第474號解釋意旨，屬於絕對法律保留事項，本件原告轉任公務人員時之原退休法，經核並無「申請補繳退輔基金費用之權利經5年不行使而消滅」之文字，故原處分違反法律保留及法律不溯及既往原則，復審決定未查及此，亦有未洽，應均予以撤銷⒈按時效制度之規範因與人民權利義務有重大關係，須由法律
明定，屬於絕對法律保留事項，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，有司法院釋字第47
4 號解釋可稽。在該號解釋中，司法院大法官即以上開理由，認為公務人員保險法對保險金請求權既未設消滅時效期間，但47年8月8日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第70條前段：「本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅」之規定，逾越母法授權之範圍，而宣告公務人員保險法施行細則第70條前段係屬違憲並立即失效。
⒉是以，本件涉及「繳入退輔基金費用是否比照請領退休金之
權利經5年不行使而消滅」之爭議，自應審視原告轉任公務人員即85年7月1日時之「法律」有關「併計年資程序」之規定，是否有「繳入退輔基金費用比照請領退休金之權利經5年不行使而消滅」之文字，方符合司法院釋字第474號解釋所揭示之法律保留原則，合先敘明。
⒊經查，綜觀原退休法全文，並未就「繳入退輔基金費用以併
計年資」有5年時效之明文規定，其間原退休法雖經過數次修正，然至100年1月1日修正退休法（下稱退休法）施行前，均無「繳入退輔基金費用比照請領退休金之權利經5年不行使而消滅」之限制。
⒋再退步言，即使是相當於法規命令位階之原退休法施行細則
，原退休法施行細則第12條第3項雖經歷過84年6月29日、87年11月13日、91年3月21日之三度修正，但原退休法施行細則第12條第3項僅規定有關併計年資之程序，係規定由基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，但一直到100年1月1日前，原退休法施行細則亦未規定有轉任公務員5年內繳入退輔基金費用之期間規定。
⒌因此，99年11月10日修正前之原退休法施行細則第12條第3
項有關併計年資前補繳費用之程序規定，從未有5年內申請補繳期間之規定，應無庸疑，亦為被告於復審答辯時所自承。一直到99年11月10日修正原退休法施行細則全文時，才將原退休法施行細則第12條第3項刪除，移至母法即原退休法第15條第3項，並在斯時始增加「得於轉任公務人員到職支薪之日起5年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。」之文字，而退休法第15條第3項自100年1月1日方開始施行。是以，因立法院於100年1月1日始以法律位階之法規範施行「5年補繳期限」之規定，根據法律不溯及既往原則，自應自100年1月1日開始起算5年之補繳期限，始為的論。至於100年1月1日退休法第15條第3項有關「到職支薪之日起5年內」之文字，當應解為若申請補繳人是在100年1月1日「後」始轉任公務人員時，方以「到職支薪日」，開始起算5年之補繳期限。否則，於100年1月1日「前」轉任公務人員者，如何能知悉未來將有法律規定「5年之補繳期限」，更遑論在到職支薪時就自動進行補繳之行為。
⒍基上所述，本件原告轉任公務人員時之原退休法或原退休法
施行細則有關「併計年資程序」之規定，經核並無「申請補繳退輔基金費用之權利經5年不行使而消滅」之文字。有鑑於時效制度之規範與人民權利義務有重大關係，絕非技術性、細節性事項，依司法院釋字第474號解釋之意旨，屬於絕對法律保留事項，原處分引用當時不存在之法律規範，認為原告原有依法向公務人員退休撫卹基金管理委員會補繳84年7月1日至85年6月30日止任職於前○○○○○之退輔基金費用之權利，已罹於時效，不但於法無據，亦已牴觸法律不溯及既往原則及法律保留原則，自屬違法而應予撤銷。
㈢公務人員退休撫卹基金管理委員會86年12月15日86臺管業一
字第0065676號函（下稱系爭86年函文），增加原退休法所無之限制，不得作為原處分合法之依據，且由於系爭86年函文屬於「命令」位階之法規範，依憲法第80條及司法院釋字第137號解釋、第216號解釋之意旨，本院亦不受該系爭86年函文見解之拘束。而被告將「請領退休金」與「繳入退輔基金費用」之時效期間等同處理，原處分亦有違反平等原則之違法，然復審決定亦未予以糾正，均應予以撤銷。
⒈按司法院釋字第514號解釋、第570號解釋以及第692號解釋
意旨可知，行政機關頒定職權命令或作成解釋函令時，不得增加法律所無之限制或義務，尤以該命令之作成將影響或剝奪人民自由或權利時，必須符合法律保留原則，否則即與憲法第23條規定有所違背。
⒉次按司法院釋字第216號解釋、釋字第407號解釋意旨，法官
得本於憲法第80條規定之精神，依其獨立確信之判斷，對於命令位階之規範有實質審查權，倘認為裁判所適用之命令有妥當性或合法性之疑慮時，得排斥不用，或於裁判中表示不同於行政機關之見解。
⒊被告雖於復審時提出系爭86年函文，主張該函已規定公務人
員如具有84年7月1日退撫新制施行後曾任軍中編制內聘僱人員之年資，購買年資人員應於轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起或依主管機關函示准予購買年資之日起3個月內提出申請，但自轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起或依主管機關函示准予購買年資之日起已逾5年者，不得再申請購買年資云云。
⒋惟查，時效制度之設計應屬絕對法律保留事項，已有司法院
釋字第474號解釋闡述甚明，行政機關不得以制定相當於法規命令位階之原退休法施行細則增加原退休法所無之限制，否則即屬違憲，依舉重以明輕之法理，被告更不得以解釋性行政規則或是根據公務人員退休撫卹基金管理委員會依職權所發布之職權命令為由，將原告原有依原退休法向公務人員退休撫卹基金管理委員會補繳84年7月1日至85年6月30日止任職於前○○○○○之退輔基金費用之權利，解為已罹於時效。
⒌因此，系爭86年函文既屬於「命令」位階之法規範，依司法
院釋字第137號、第216號解釋之意旨，本院並不受該系爭86年函文見解之拘束，以履踐憲法第80條保障法官依據「法律」獨立審判，不受行政命令拘束之真意；復參系爭86年函文已增加原告轉任公務人員當時之原退休法所無之限制，牴觸司法院解釋及憲法第23條法律保留原則甚明，是被告以系爭86年函文作為原處分合法之依據，殊無足採。
⒍被告於103年4月23日準備庭中，表示系爭86年函文，就本件
原告「繳入退輔基金費用」之時效期間，係類推適用與其性質相似之原退休法第9條有關「請領退休金」時效之規定，符合司法院釋字第474號解釋、法務部101年2月4日法令字第10100501840號函釋之意旨及行政程序法第131條有關公法上請求權時效之規定等云云。
⒎然依99年11月10日修正前之退休法施行細則第12條第3項之
規定，「繳入退輔基金費用」之權利，性質應屬形成權，即一經公務人員「繳入」即發生「轉任前之年資併計轉任後公務人員年資」之法律效果，並無消滅時效制度之適用或類推適用其他法律有關消滅時效規定之可能。退步言之，縱認「繳入退輔基金費用」之權利屬請求權之性質，惟司法院釋字第474號解釋已揭示時效制度與人民權利義務有重大關係，屬絕對法律保留，應以法律定之，而被告稱「繳入退輔基金費用」之時效得類推適用原退休法第9條之規定，論證上實有矛盾外，更造成行政機關得於法無明文之情況下，完全剝奪原告權利之結果。
⒏再者，法律之類推適用係基於平等原則，就「相同事物作相
同處理、不同事物作不同處理」，應探究二者規範目的及性質是否相同或近似下，始有類推適用之餘地。查「請領退休金」與「繳入退輔基金費用」乃不同之事物，二者規範目的亦有不同，前者乃請領退休金，後者涉及併計年資之計算，而併計年資之計算，可能涉及退休以外之撫卹、資遣、升遷……等公務人員權益保障事項，不以供退休年資之計算為限，自無比附援引之餘地，因此，將「繳入退輔基金費用」之期間類推適用「請領退休金」時效之規定，已將「不同事物作相同處理」而有違反平等原則之違法。
⒐此外，本件原告係於85年7月1日轉任為公務人員，而行政程
序法係於90年1月1日施行，縱認「繳入退輔基金費用」之權利屬請求權性質，其時效之認定應適用當時之退休法，而不適用行政程序法第131條之規定。退而言之，本件縱有行政程序法適用之可能，然被告認定「繳入退輔基金費用」時效之行政行為，係屬行政程序法第3條第3項第7款所稱「對公務人員所為之人事行政行為」，明文排除行政程序法適用，而法務部101年2月4日法令字第10100501840號函釋係就「行政程序法施行前」已發生之公法上請求權時效所作成之解釋性行政規則，惟本件已無行政程序法之適用，自無該函釋適用之可能，且法院依憲法第80條規定之意旨，係依據法律獨立審判，本院並不受上開函釋見解之拘束。
㈣本件縱有時效期間之問題，原退休法施行細則第12條第3項
已課予基金監理機關「依法通知原告所任職之機關並請其轉知原告繳入退輔基金費用」之作為義務，然被告卻未通知原告，而原告於95年間及102年5月7日亦曾詢問被告轉任公務人員前年資併計之問題，然被告均未告知補繳退輔基金費用之事宜，故本件時效應自「原處分送達時」開始起算，以保障人民資訊取得及程序參與權：
⒈公務人員保障暨培訓委員會雖於102年12月31日102公審決字
第365號復審決定略謂「按公務人員於轉任前之其他可併計退休年資，係依其意願申請補繳退撫基金費用以併計該段年資，並非強制其補繳，非屬單純授益性質，亦兼具有負擔性，服務機關不宜逕行辦理補繳事宜；次按原退休法施行細則第12條規定係於84年6月29日修正發布，並於政府公報或新聞紙公告，客觀上任何人皆得知悉。是復審人尚難以不知法規或未獲人事單位主動告知補繳等情事，而認有不可歸責於己之事由。況復審人於轉任公務人員後，並未就上開年資申請補繳退撫基金費用，實際上亦未補繳。是銓敘部102年9月16日書函未採計復審人84年7月1日至85年6月30日年資為公務人員退休年資，洵屬於法有據。」以及被告於準備庭主張，依中央法規標準法第14條規定，本件原告於85年轉任公務人員時，原退休法施行細則第12條規定已於84年6月29日公布、84年7月1日施行，並於政府公報或新聞紙公告，客觀上任何人皆得知悉，原告應知悉繳入退輔基金費用方能併計年資，且該條第3項係就補繳退輔基金費用所為之程序性規定，被告及服務機關並無主動辦理補繳退輔基金費用之作為義務等語，認為原退休法施行細則第12條規定已於政府公報或新聞紙公告，客觀上任何人皆得知悉，且申請補繳退撫基金費用以併計該段年資，不具強制性，並兼具有負擔性質，因此服務機關不宜逕行代原告辦理補繳事宜云云。
⒉惟按司法院釋字第610號解釋意旨以及許玉秀、林子儀、許
宗力大法官對司法院釋字第610號解釋所出具之部分協同意見書可知，正當法律程序保障人民有程序資訊取得權，亦即保障人民有合理、公平參與法律程序的權利，因為知道「權利存在」及「權利行使的期間」乃是行使權利的先決條件，倘法律未保障人民應有的程序資訊取得權，致使人民於法定期間經過後喪失權利行使的可能性，則該法律應屬違憲；又處罰權利睡著之權利主體的前提乃是該行為人有故意或過失不行使權利的事實，而是否有故意或過失，則取決於權利主體是否知道權利存在，倘若權利主體根本不知悉權利存在而未行使其權利，自無故意或過失可言，不得以其「睡著」為由剝奪其原應享有之權利，否則即違反正當法律程序。職是之故，司法院釋字第610號解釋即認為公務員懲戒法第34條第2款規定以及現行刑事訴訟法制就檢察官或自訴人何時收受裁判之送達、其得聲明不服而未聲明不服以及該等裁判於何時確定等事項，均未加以規定，致使受懲戒處分人不知可提起再審議以及提起再審議之期間，進而影響受懲戒處分人之訴訟權，故將相關法律宣告部分違憲。
⒊同理，倘法律已明文規定行政機關必須通知人民有行使某種
法律上權利之可能性，則行政機關依法即負有「通知」之作為義務，以確保人民知悉其有何種權利行使；至於人民在受到通知是否有怠於不行使其權利之情事，以及應否用時效制度來懲罰怠於行使權利之人，則屬法律保留事項，而為立法政策之問題。是以，縱使相關法令有規定時效期間，倘若行政機關依法應有通知義務而怠於不為時，不但已侵害人民所享有的程序資訊取得權，亦有無法起算「時效」之問題，否則形同將機關之過錯歸責於無故意或過失之人民，而違反正當法律程序原則，先予敘明。
⒋經查，原退休法施行細則第12條第3項規定：「公務人員在
本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」從而，基金管理機關於原告85年7月1日轉任公務人員時，即負有按原告任職0000000之年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，主動通知臺大醫院轉知原告補繳退輔基金費用之作為義務，然原告自轉任公務人員後至收受原處分前，均未經基金監理機關通知有關繳入退輔基金費用之情事，且繳入費用之數額亦需經基金管理機關認定，原告未受通知如何進行補繳？故基金管理機關未通知原告之不作為，除已侵害原告依該條規定所賦予之程序資訊取得權外，亦無從起算「繳入退輔基金費用」之時效。
⒌再者，原退休法施行細則第12條第3項之規定亦無「繳入退
輔基金費用之權利經5年內不行使而消滅」之時效規定，即使被告將該施行細則公告周知，然原告根本無法藉由閱讀上開規定而知悉「繳入退輔基金費用」有5年時效之情形；且原告自95年起即向被告詢問有關轉任公務人員後年資併計之事宜，但被告僅告知原告只要是國軍編制內聘僱人員且當時未領退職金，軍職年資即可併計，因此原告簽請所屬單位00000000第二分局函請0000000（即0000000）開具證明，而後將0000000之回函傳真給被告承辦人員進行確認；原告於102年5月7日再次向被告確認時，被告仍僅提供原告針對軍職年資如何向國防部參謀本部確認之文稿，然仍未告知原告有補繳退輔基金費用之權利，顯見原告並無可歸責之事由而逾補繳退輔基金費用之時效，實係因被告有依法應通知原告之義務卻怠於執行所造成。⒍綜上，被告違反原退休法施行細則第12條第3項規定通知原
告有關補繳退輔基金費用之作為義務，而原告係於收受原處分時方知悉有繳入退輔基金費用之權利，時效應自「原處分送達時」開始起算，始符合司法院釋字第610號解釋及同號解釋許玉秀、林子儀、許宗力大法官所出具之部分協同意見書所揭示及保障之人民「程序基本權」之意旨，而復審決定理由顯與正當法律程序有違，進而影響原告依法申請退休之權利，應與原處分一併撤銷。
㈤綜上所述，聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應俟作成原告向公務人員退休撫卹基金管理委員會補繳
「自84年7月1日至85年6月30日止，任職於000000（0000000）年資之退撫基金費用」後，作成准予核定原告於000年00月0日自願退休並請領月退休金之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠具退撫新制實施（84年7 月1 日）後之國軍編制內聘雇人員
年資者，應補繳該段年資之退撫基金費用，方可併計為公務人員退休年資；本案原告並未依規定補繳該段系爭年資之退撫基金費用，依規定不得採為退休年資；詳情說明如下：
⒈查原退休法第2條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指
依公務人員任用法律任用之現職人員。」原退休法施行細則第2條第1項規定：「本法第2條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。」第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」準此，依法經銓敘審定任用資格之現職公務人員依法均須「強制」按月繳付退撫基金費用，方可將繳納退撫基金費用之年資，於退休時採計為退休年資。爰原退休法施行細則第12條第1項（現為退休法第15條第1項）乃規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。」合先敘明。⒉次查退休法第31條第1 項規定：「公務人員退撫新制實施前
之年資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規定。」次查同法施行細則第21條第1 項規定：「……本法第31條第1 項規定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：
一、……。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部覈實出具證明者。三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部覈實出具證明者。……」復依國防部64年3月25日道週字第1446號令略以，曾任軍中編制內聘雇人員，經解除聘僱，轉任公務人員時，其年資可比照軍官辦理查證。準此，公務人員曾任軍中聘雇年資得併計為公務人員退休年資者，係以未曾核給退伍金或退休俸之編制內聘雇年資，且經國防部核實出具證明文件者為限。
⒊再查原退休法施行細則第12條第3項（現為退休法第15條第3
項）規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」準此，公務人員曾任金融事業機構人員或其他公職人員或國軍編制內聘雇人員之年資，係屬「非強制」須繳納退撫基金費用之年資，爰具84年7月1日以後之國軍編制內聘雇人員年資者，應於初（轉）任或回職復薪時，自行選擇自願完成補繳退撫基金費用本息後，始得准予併計年資核發退休金。換言之，公務人員曾具國軍編制內聘雇人員年資者，其服務機關確無法逕行辦理該等「非強制補繳」退撫基金費用之補繳事宜。
⒋又基於國軍編制內一般聘雇人員自87年7月1日已改適用勞動
基準法，被告爰以88年7月26日88臺特三字第1785962號書函，綜整84年7月1日以後經國防部查註得併計公職退休之國軍編制內一般聘雇人員年資採計規定略以：國軍編制內一般聘雇人員年資，除自87年7月1日改適用勞動基準法後之年資外，應於轉任公務人員時，依原退休法施行細則第12條第3 項（現為退休法第15條第3 項）之規定辦理。
⒌另查被告93年10月12日部退四字第0932420729號書函亦再次
綜整國軍編制內一般聘雇人員年資採計標準略以：某甲於81年7月1日至93年7月30日止，曾任國防部編制內聘雇人員之年資得否併計公務人員退休年資，茲依規定分述如下：（1）自81年7月1日至84年6月30日止之年資，符合原退休法施行細則第10條第2款規定，得併計公務人員退休年資。（2）自84年7月1日至87年6月30日止，需依原退休法施行細則第12條第3項（現為退休法第15條第3項）規定，於轉任公務人員時補繳退撫基金費用後，始得併計退休年資。……。
⒍綜上，本案原告所具系爭之軍職年資（編制內聘雇人員年資
）既未依規定補繳退撫基金費用，依法即不得採為公務人員退休年資。
㈡系爭86年函文規定補繳退撫基金費用時效，係類推適用原退
休法第9條所定退休金請領時效，符合司法院釋字第474號解釋之意旨，尚無違反法律保留原則之虞，說明如下：
⒈查司法院釋字第474 解釋略以：公務人員依法請求保險金之
權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之；在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。依該解釋意旨，法律保留原則並不當然禁止行政機關於法律無明定前，以類推適用方式於法律評價上相似但未經規定之事項採取相同之處理，以達憲法平等原則中相同之事項為相同處理之正義要求。又查法務部101年2月4日法令字第10100501840號令規定：行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，無相關法規規定者，得類推適用其他法律規定（惟其消滅時效殘餘期間自90年1月1日行政程序法施行日起算，較5年期間為長者應縮短為5年）。
⒉次查原退休法第9條規定，公務人員請領退休金之權利經5年
不行使而消滅。由於原退休法及其施行細則對於補繳其他公職年資之期限並無明文規定，在行政程序法尚未公布施行之前，公務人員退休撫卹基金管理委員會以系爭86年函文規定申請期限為「購買（現已改為補繳，以下同）年資人員應於轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起3個月內（以機關學校申請函發文日為準）提出申請，……但自轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予購買年資之日起已逾5年者，比照公務人員、教育人員及軍人有關請領退休金之權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資（補繳退撫基金費用）。」⒊綜合前述，公務人員退休撫卹基金管理委員會以系爭86年函
文規定補繳退撫基金費用之期限，係考量公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用，其目的係於將來退休時可併計該段年資為退休年資並核給退休金，與退休金請求權性質相類似，爰類推適用原退休法第9條所定退休金請領時效，以5年為限，係符合前開司法院釋字第474號解釋及法務部函釋之意旨。又以90年1月1日行政程序法施行後，該法第131條已明定公法上之請求權自可得行使時起算5年。系爭86年函文以5年為補繳退撫基金費用之時效規定，亦與行政程序法規定相符。從而84年7月1日以後初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制實施後之國防部編制內聘雇人員年資，且無其他不可抗力之事由，致不能行使請求權之情形，應於初任公務人員之日起5年內向基管會申請補繳；逾上開5年期限，即喪失申請補繳之權利。據此，系爭86年函文規定公務人員補繳退撫基金費用之消滅時效，應類推適用原退休法第
9 條規定，並無適法之疑義。㈢本案依國防部參謀本部人事參謀次長室102 年7 月11日國人
勤務字第1020011655號函查復：原告自75年4月1日至85年6月30日所佔職缺，係屬國軍編制內聘雇人員；85年7月1日辭卸上開國軍聘雇人員職務，轉任國立臺灣大學醫學院附設醫院○○，並經被告銓敘審定合格實授。據此，原告於85年7月1日初任公務人員後，遲至102年9月23日始於復審書內請求公務人員退休撫卹基金管理委員會准予其補繳退撫基金費用，顯已逾5年補繳期限，爰被告以原處分復原告，關於其84年7月1日至85年6月30日任職國軍編制內一般聘雇人員年資，無法採計為公務人員退休年資，洵屬於法有據。
㈣至於原告訴稱公務人員退休撫卹基金管理委員會及服務機關
具主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務；其初任公職時因服務機關人事單位未告知其補繳之不可歸責事由，致其逾5年申請補繳期限一節，說明如下：
⒈查原退休法施行細則第12條第3項僅係就補繳退撫基金費用
所為程序性規定（規定補繳基金費用之計算方式及繳費程序）；退撫新制實施後，公務人員於轉任前如具有其他可併計退休年資，係依其意願申請補繳該段年資之退撫基金費用，並非強制其補繳，是應認定公務人員退休撫卹基金管理委員會及服務機關人事人員並無主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務。
⒉次查中央法規標準法第14條規定，法規特定有施行日期者，
自該特定日發生效力；是法規命令只要符合發布或下達之程序，以適當方法令眾人週知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規有關之當事人；當事人亦不得以未獲知該法規命令而主張其權利義務即得不受拘束之餘地。本案原告初任公務人員時，原退休法施行細則第12條規定，已於84年6月29日修正發布施行多時，並於政府公報或新聞紙公告，客觀上任何人皆得知悉。據此，原告尚難以不知法規或未獲公務人員退休撫卹基金管理委員會及人事單位主動告知補繳等情事而認有不可歸責於己之事由；從而原告所訴，並無可採。
㈤綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點：被告以原處分未採計原告84年7 月1 日至85年6 月30日年資為公務人員退休年資，有無違誤？被告以原處分否准原告於○○年00月00日自願退休並請領月退休金之申請，是否合法？
五、本院之判斷：
（一）按退休法第2 條第1 項規定：「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。」第14條第2項規定：「退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）支給，並由政府負最後支付保證責任。」第15條第1 項規定：「依本法退休、資遣人員，在退撫新制實施後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或核給退休（職、伍）金、資遣給與或辦理年資結算核發相當退休、資遣或離職給與之任職年資，均不得採計。」第3 項規定：「公務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日起五年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。……」及原退休法施行細則第12條第1 項規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。」第
3 項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」據此，退撫新制施行後之公務人員任職年資，須已依法繳付退撫基金費用者，始得併計為公務人員退休年資。
（二）次按退休法第31條第1 項規定：「公務人員退撫新制實施前之年資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規定。」及同法施行細則第21條第1 項規定：「……本法第三十一條第一項規定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部覈實出具證明者。……」據此，公務人員退撫新制實施前，曾任軍中聘雇人員年資得併計為公務人員退休年資者，係以未曾併計核給退休俸之編制內聘雇年資，且經銓敘部登記有案，或經國防部覈實出具證明者為限。
（三）又按退休法第4 條第1 項規定：「公務人員有下列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿五年以上，年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」第11條第1 項規定：「依第四條第一項第二款辦理退休時，符合下列月退休金起支年齡規定者，得擇領或兼領月退休金：一、年滿六十歲。二、任職年資滿三十年以上且年滿五十五歲。」第5 項規定：「……本法中華民國一百年一月一日修正施行前具有依本法合於採計退休之年資者，依第四條第一項第二款辦理退休時，其年資與年齡之合計數與附表一規定之指標數相符或高於指標數，且年滿五十歲以上者，亦得擇領或兼領月退休金，不受第一項月退休金起支年齡之限制。年資與年齡合計數之計算，未滿一年畸零月數不計入。」據此，任職滿5 年以上且年滿60歲者，或任職滿25年者得申請自願退休；另以任職滿25年辦理退休者，雖未符合退休法第11條第1 項月退休金起支年齡之規定，惟年資與年齡之合計數若符合同條第5 項附表一之合計法定指標數，仍得擇領月退休金。
（四）經查：原告公務人員退休（職）事實表（見復審卷第157頁）所填新制實施前、後任職經歷1 記載，自75年4 月1日起至84年6 月30日止及自84年7 月1 日起至85年6 月30日止，係任職於000000（00000000）○○員，其所具軍職聘僱人員年資疑義，前經被告函准國防部參謀本部人事參謀次長室102 年7 月11日國人勤務字第1020011655號函查復，原告上開年資係屬國軍編制內聘雇人員，離職時未支領退職金。是原告自75年4 月1日 起至84年6 月30日止之國軍編制內聘雇人員年資，符合退休法施行細則第21條第1 項所定得予併計退休之軍用文職年資，惟84年7 月1 日至85年6 月30日之年資，因未依規定補繳退撫基金費用，依退休法第15條第1 項規定，即無法採計為公務人員退休年資。據此，被告以原處分審定原告84年
7 月1 日至85年6 月30日之年資，不予採計，洵屬於法有據。次查：原告得採計為公務人員退休之年資，併計為26年8 個月2 天，雖符合退休法第4 條第1 項第2款 所定自願退休之要件。惟因原告係00年00月00日出生，迄至其申請自願退休生效日（0000年00月00日）之年齡與年資合計數為76，低於退休法第11條第5 項附表一規定之指標數（
102 年適用之指標數為77），核與該條項規定得擇領月退休金之條件不符。從而，被告以原處分否准原告擇領月退休金之申請，於法並無不合。
（五）原告雖主張：原退休法施行細則第12條第3 項之「繳入退輔基金帳戶」，性質上屬於「形成權」，一經補繳費用，即發生「併計年資」之法律效果，自無消滅時效制度之適用；又系爭86年函文，增加原退休法所無之限制，不得作為原處分合法之依據，且由於系爭86年函文屬於「命令」位階之法規範，依憲法第80條及司法院釋字第137 號解釋、第216 號解釋之意旨，本院亦不受該系爭86年函文見解之拘束云云。惟查：
1.按「查司法院釋字第474 號解釋固揭櫫請求權時效屬於法律保留原則之範疇，惟並未排除類推適用之可能及必要性，原審判決認本件被上訴人類推適用公務人員退休法第9條之規定，否准上訴人之請求，並非無據等語，並無適用法規不當之違法。且服義務役軍職年資申請補繳退撫基金之請求權與公務員退休金請求權，均與退休金相關，僅係退休前後階段之分，原判決認二者性質相似，尚難謂其違反憲法平等原則。又被上訴人87年12月3 日(87)臺管業一字第0102337 號函，性質上係屬上級機關為統一解釋法令所訂頒之解釋性行政規則，並非法規命令，無需法律授權之依據，亦無行政程序法第158 條或第174 條之1 規定之適用，且該函釋旨在闡釋法律規定之原意，俾使下級機關有明確之遵循依據，並非增加法律所無之限制，縱無該被上訴人函釋，本件仍得直接類推適用公務人員退休法第9條之規定，原判決尚無不備理由之違法。」最高行政法院96年度裁字第2255號裁定意旨參照。
2.次按司法院釋字第474 號解釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國47年8 月8 日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第70條（84年6 月9 日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第47條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」上開解釋明確揭示，依法律賦予之請求權，其消滅時效，亦應以法律定之，行政機關不得逕以施行細則等下位規範規定，惟法律保留並未排斥行政機關於法律未明定前，類推適用相關規定之可能及必要性。而所謂「類推適用」，乃比附援引，蓋相類似者，應作相同的處理，係本諸憲法上之平等原則，乃正義之要求。至於類型是否相類似，則應依法律規範意旨加以判斷，目的在於避免法律漏洞之產生，維護依法行政或者依法審判原則。故公務人員退休撫卹基金管理委員會於司法院釋字第474 號解釋公布前，本有權對於相關法令以類推適用之解釋方法，達到依法行政的目的。而公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用之請求權與公務員退休金之請求權，均與退休金相關，僅係退休前後階段之分。從而，公務人員退休撫卹基金管理委員會依其職權於法律未明定前，類推適用退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金之5 年請求權消滅時效期間規定，而作成系爭86年函文關於補繳其他公職年資之退撫基金費用之期限為5 年，符合司法院釋字第47
4 號解釋原理，且未逾母法（退休法）有關請求權消滅時效5 年之限制，自得為本件所適用。基上，公務人員退休撫卹基金管理委員會本於職權所作之系爭86年函文，並未違反法律優越及法律保留原則，本院自得援用；又公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用，其性質上為請求權，自有消滅時效5 年期間之適用，
3.綜上，足見原告此部分主張，不足採信。
（六）原告又主張：本件原告轉任公務人員時之原退休法，經核並無「申請補繳退輔基金費用之權利經5 年不行使而消滅」之文字，故原處分違反法律保留及法律不溯及既往原則，復審決定未查及此，亦有未洽，應均予以撤銷云云。惟查：
1.按「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」原退休法第9 條定有明文。同法施行細則第12條第3 項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金戶，始得併計其任職年資。」
2.由於原退休法及其施行細則對於公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用之期限並無明文規定，在行政程序法尚未公布施行之前，故公務人員退休撫卹基金管理委員會以系爭86年函文規定：「一、申請期限: 購買年資人員應於轉任或因職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起或依主管機關函示准予購買年資之日起3 個月內( 以機關學校申請函發文日為準〉提出申請，逾上開期限提出申請者，應依三、之( 二) 之規定加計遲延利息，但自轉任或回職復薪之日起或取得參加退撫基金資格之日起或依主管機關函示准予購買年資之日起已逾5 年者，比照公務人員、教育人員及軍人有關請領退休金之權利經5 年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資。……」等語（見本院卷第100 頁），即系爭86年函文規定公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用之期限，係考量公務人員申請補繳其他公職年資之退撫基金費用，其目的係於將來退休時可併計該段年資為退休年資並核給退休金，與退休金請求權性質相類似，爰類推適用原退休法第9 條所定退休金請領時效，以5 年為限，係符合前開司法院釋字第474號解釋及法務部函釋之意旨，本院自得援用，業如前述。
況且，90年1 月1 日行政程序法施行後，該法第131 條已明定「公法上之請求權自可得行使時起算5 年」。準此，84年7 月1 日以後初任公務人員者，如具有84年7 月1 日退撫新制實施後之國防部編制內聘雇人員年資，且無其他不可抗力之事由，致不能行使請求權之情形，應於初任公務人員之日起5 年內向公務人員退休撫卹基金管理委員會申請補繳；逾上開5 年期限，即喪失申請補繳之權利。
3.經查：本件依國防部參謀本部人事參謀次長室102 年7 月11日國人勤務字第1020011655號函（見本院卷第103 頁）查復：原告自75年4 月1 日至85年6 月30日所佔職缺，係屬國軍編制內聘雇人員；85年7 月1 日辭卸上開國軍聘雇人員職務，轉任國立臺灣大學醫學院附設醫院○○，並經被告銓敘審定合格實授（見本院卷第104 頁）。據此，原告於85年7 月1 日初任公務人員後，遲至102 年10月14日始於復審書內請求公務人員退休撫卹基金管理委員會准予其補繳退撫基金費用（見復審卷第187 頁），顯已逾5 年補繳期限。從而，被告以原處分復原告，關於其84年7 月
1 日至85年6 月30日任職國軍編制內一般聘雇人員年資，依原退休法施行細則第12條第3 項（現為退休法第15條第
3 項）規定，無法採計為公務人員退休年資，經核於法有據。
4.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告另主張：原退休法施行細則第12條第3 項規定課予基金監理機關有「依法通知原告所任職之機關並請其轉知原告繳入退輔基金費用」的作為義務，故本件縱有時效期間之問題，則時效亦應自「原處分送達時」開始起算，以保障人民資訊取得及程序參與權云云。惟查：
1.按原退休法施行細則第12條第3 項僅係就補繳退撫基金費用所為程序性規定( 規定補繳基金費用之計算方式及繳費程序) ；退撫新制實施後，公務人員於轉任前如具有其他可併計退休年資，係依其意願申請補繳退撫基金費用以併計該段年資，並非強制其補繳，非屬單純授益性質，亦兼具有負擔性，服務機關不宜逕行辦理補繳事宜，是應認定基管會及服務機關人事人員並無主動辦理補繳退撫基金費用之作為義務。
2.次按原退休法施行細則第12條規定係於84年6 月29日修正發布，依行政程序法第154 條第1 項規定，應於政府公報或新聞紙公告，均具有公示性，任何人皆得以知悉。職是之故，縱令原告主觀上不知法令或人事單位未能主動告知，並非原退休法第9 條但書所稱之「不可抗力之事由」，而認有不可歸責於己之事由。況原告於轉任公務人員後，並未就上開年資申請補繳退撫基金費用；且本件原告申請補繳其他公職之年資（即關於84年7 月1 日至85年6 月30日任職國軍編制內一般聘雇人員年資）之退撫基金費用之請求權消滅時效，係自原告於85年7 月1 日初任公務人員時起算5 年內即已完成，然原告遲至102 年10月14日始於復審書內請求公務人員退休撫卹基金管理委員會准予其補繳退撫基金費用，其請求權消滅時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求，業如前述。而原告主張：時效應自「原處分送達時」開始起算云云，實與前揭說明不符，自難採據。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 20 日
書記官 林淑盈