臺北高等行政法院判決
103年度訴字第408號103年6月17日辯論終結原 告 和欣汽車客運股份有限公司代 表 人 梁樾（即原告董事長順翊投資有限公司指定之代表
）訴訟代理人 邱基峻 律師
賴柏宏 律師被 告 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 陳彥伯（代理局長）訴訟代理人 莊國明 律師
侯雪芬 律師柳慧謙 律師上列當事人間公路法事件，原告不服交通部中華民國103 年1 月20日交訴字第1020040515號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為曾大仁，於本院審理中變更為陳彥伯，經具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告所有之FT-882號營業大客車，行駛「【7505】板橋市- 北二高- 臺南市○路線（核定班次：週一- 四及週六58、週五及週日72，配置24輛車），FV-385號營業大客車、FV-388號營業大客車，均行駛「【7500】臺南市- 中山高- 臺北市○路線（核定班次：週一309 、週二至週四288 、週五36
8 、週六296 、週日368 ，配置138 輛車），於民國（下同）101 年7 月間各有2 車次共計6 車次，改道行駛非核准路線收費站之情事，另078-FB號營業大客車，行駛「【7504】板橋市- 北二高- 臺中市○路線（核定班次：週一- 四及週六58、週五及週日62，配置20輛車），於101年8月間亦有2車次改道行駛非核准路線收費站之情事。上開車輛均裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元），案經電子收費營運單位遠通電收股份有限公司紀錄並陳報被告，被告函請原告說明，經原告分別以101年10月22日和欣字第1010010382號函及102年5月17日和欣字第1020010167號函說明略以，係因駕駛員記錯封閉時段或誤認雙向封閉，或因駕駛員對相關記錯道路封閉資訊混淆而改道所致。惟被告仍認原告違反國道客運路線班車使用電子收費注意事項（下稱電子收費注意事項）第11條規定，依電子收費注意事項第16條規定，以102年10月30日業字第1020036546號函（下稱原處分），就原告101年度第3季計8車次違規行為部分（101年7月至9月，依年度別按季計算次數），對原告「【7504】板橋市-北二高-臺中市○路線，核定班次：週一-四及週六58、週五及週日62，配置20輛車，自103年2月28日0時起至103年3月27日24時止，停止免徵收通行費優惠1個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠電子收費注意事項違反司法院釋字第524 號轉委任禁止原則之解釋意旨：
按公路法第24條第2 項規定、司法院釋字第524 號解釋意旨可知，交通部依前開公路法第24條第2 項規定之授權，制定「公路通行費徵收管理辦法」（下稱管理辦法）規範停徵及免徵通行費之事項，則有關停止免徵收通行費優惠之構成要件及法律效果，自應於管理辦法中規範之，然交通部卻捨管理辦法不用，逕將停止免徵收通行費優惠之規定，委由交通部公路總局制訂於僅具內部效力之電子收費注意事項，電子收費注意事項顯然牴觸公路法第24條第2項規定及司法院釋字第524號解釋禁止轉委任之意旨。
㈡原處分違反行政程序法第123 條合法授益行政處分廢止之規定：
⒈按許宗力、林子儀、余雪明及曾有田等4 位大法官聯名之司
法院釋字第606 號解釋協同意見書意旨，縱係無對償性之國家恩給，亦受憲法財產權之保障，對其限制亦應符合正當程序之要求，而不容國家任意取消或剝奪。
⒉次按行政程序法第123 條之規定、最高行政法院83年判字第
1223號判例意旨，以及司法院釋字第525 號解釋明確揭示，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。是而，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力之行使自應顧慮人民之信賴保護。再者，針對非授益行政處分，人民尚有信賴保護原則之適用，授益之行政處分，其信賴利益之保護密度自應高於非授益之行政處分，原則上行政機關不得任意廢止合法之授益處分，例外於符合法律規定時，始得為之。又依例外應從嚴解釋之原則，行政機關依行政程序法第123 條各款廢止合法授益行政處分時，自應作限縮解釋，始符法治國之信賴保護原則。
⒊查原告之營業車輛曾依管理辦法第14條規定，向被告提出免
徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠。嗣後，被告以原告違反電子收費注意事項第11條規定，爰按電子收費注意事項第16條第1 款規定，認為停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係暫時回復原告本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自由權利云云，裁處原告停止免徵收通行費優惠1 個月。惟查，停止免徵收通行費之處分既係針對核可免徵收通行費處分之廢止行為，被告廢止該核可免徵收通行費優惠之授益處分，自應遵循一定之正當程序及符合行政程序法第123 條各款之規定。本件被告未審酌該停止免徵收通行費優惠之處分，是否合於行政程序法第123 條各款之規定，驟然依電子收費注意事項裁處原告停止免徵收通行費優惠1個月，程序上顯然有重大瑕疵。
⒋退步言，倘若被告抗辯對原告為停止免徵收優惠之處分依據
為電子收費注意事項，該當行政程序法第123 條第1 款法規准許廢止之要件。然基於當事人信賴利益之保護及例外應從嚴解釋之原則，行政程序法第123 條第1 款之法規自應限於法律或基於法律授權之法規命令，自不包括僅發生對內效力之行政規則在內。況電子收費注意事項經被告委託長江大方國際法律事務所出具之法律意見書中，已明確肯認電子收費注意事項之性質僅屬行政規則無疑。職故，電子收費注意事項自無從作為限制免徵收通行費優惠之法源依據，原處分顯然違反行政程序法第123 條合法授益行政處分廢止之規定。
㈢系爭免徵收通行費優惠乃原告協助發展大眾交通運輸系統所
取得之獎勵性優惠，不純然為國家之恩惠性給予，原告享有之優惠應受憲法第15條所保障，於符合法律保留原則下，始可限制或停止之？按公路法第1條、第24條第2項及裁處時之管理辦法第14條第1項第4款之規定，交通部本於發展大眾運輸之公益目的，依公路法之授權制訂管理辦法，對於確實執行大眾運輸業務、參與提供民眾交通網路之公路客運業營業車輛，明定得給予免徵通行費之優惠，該免徵收通行費優惠既為交通部考量公路客運業者參與發展大眾運輸貢獻之獎勵性給予，並非純然為國家之恩惠性給予，則其授奪均應有法律保留原則之適用，不容國家任意取消或限制，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨，合先敘明。
㈣原告係依具法規命令位階之管理辦法取得系爭免徵收通行費
優惠，被告僅以屬行政規則位階之電子收費注意事項即停止原告免徵收通行費優惠一個月，應悖於法律保留原則：
⒈交通部依前開公路法第24條第2項規定之授權，制定管理辦
法規範停徵及免徵通行費之相關事項，乃屬「法規命令」之位階，原告依管理辦法取得系爭免徵通行費優惠，自受該管理辦法之保障，而對於系爭免徵收通行費優惠之限制與剝奪，亦應於管理辦法中明定，或於其他法律、法規命令中規範之，始符法律保留原則。然被告逕依電子收費注意事項第16點規定作成原處分，停止原告受管理辦法保障之免徵收通行費優惠期間一個月，此舉無異行政機關得以自行制定之「行政規則」剝奪人民受「法規命令」保障之權利，當非符法律保留之意旨。
⒉另查，立法委員鄭天財召集交通部路政司、法規委員會、訴
願審議委員會、被告及公路總局及法務部法律事務司等，共同參與102年7月24日「『國道客運路線班車使用電子收費注意事項』之停止免徵收通行費規定的授權依據為何？其據以所為之處分，是否逾越公路法及其子法規定？」研商會議，該次會議結論明確指出：「……公路法第24條明定有關停徵、減徵、免徵等事項均授權由子法（即法規命令）定之，交通部應依照『公路法』、『行政程序法』規定明確於子法（公路通行費徵收管理辦法）定之，以求依法行政。但交通部卻以授權注意事項行使裁量權，已不符合『公路法』、『行政程序法』明定授權應定於子法之規定，交通部應立即檢討改進。…」等語。嗣徵收管理辦法於102年12月4日修正，該辦法修正後第13條第4項規定：「依第一項第四款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠。」，其規範內容與電子收費注意事項第16點相似，僅將電子收費注意事項第16點略加修改後增訂於管理辦法之中。考上開條文之增訂緣由，應係被告之上級機關交通部意識到電子收費注意事項第16點確有牴觸法律保留原則之違法，遂於管理辦法中增訂該條款，以符法律保留原則之要求。由此修法動態觀之，足見原處分牴觸法律保留原則之情狀，至為灼然。又縱然管理辦法第13條第4項已為修正，惟該規定並無溯及既往效力，被告為原處分時之依據仍屬欠缺法律保留之狀態，尚不得謂得溯及使原處分合法化。
⒊被告就免徵收通行費之恩惠性質不斷反覆加以闡述說明，然
就原告主張「交通部捨公路通行費徵收辦法不用，逕將停止免徵收通行費之構成要件及法律效果規定於僅具內部效力之國道客運路線班車使用電子收費注意事項規定，牴觸法律保留原則」乙節，僅泛稱管理辦法修正僅係將辦理現況納入，並未改變其恩惠性給予之性質，未具體回應。
⒋被告又稱司法院釋字第606號解釋理由書並無原告所引用之
字句，可見前述無對償性之國家恩給亦受憲法財產權保障等意，並非前開大法官會議之正式解釋內容，僅能作為學說研討之材料，對本院並無拘束力云云。惟查，許宗力等四位大法官之見解並非其等單純針對該釋憲個案所發表之個人法律意見，而係揭示大法官自司法院釋字第187號、第280號解釋以來一貫之解釋意旨，故「無償性之國家恩給亦為憲法第15條財產權保障之一環」此節，乃經司法院大法官所明白肯認及宣示，自為行政法院審判時所應遵循之憲法見解，被告僅以該協同意見書非正式解釋內容，即認許宗力大法官等人之憲法見解不具拘束力，要無足取。
㈤電子收費注意事項第16點第1項規定內容實質上牴觸平等原則及比例原則，原處分確有違法不當：
⒈被告謂被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，也因客運業
者車輛、路線多寡而厚薄不一，本來就不平等，恢復繳交通行費當然也不平等，且停止優惠是違反比例原則，則各客運業者受有厚薄不一之優惠不也違反比例原則云云。惟查管理辦法第14條第1 項第4 款給予公路客運營業車輛「免徵收通行費優惠」，與電子收費注意事項第16點「停止免徵收通行費優惠」，兩者所欲達成之行政目的不同，前者係為促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的，對公路客運業者給予鼓勵及優惠之受益處分；後者則為警惕違規業者而施以取消優惠之不利處分，兩者所欲達成之目的、手段顯不相同，是兩者於平等原則及比例原則之檢視，自應分別而視。
⒉申言之，管理辦法第14條第1項第4款，其政策目的是「鼓勵
公車客運業者協助發展大眾交通運輸」，其手段則為「給予免徵收通行費優惠」，由此，於平等原則上應檢驗其手段是否造成業者間之不平等競爭。於比例原則上則檢驗目的及手段間是否符合「適當性」、「必要性」及「狹義比例原則」。至於電子收費注意事項第16點規定，其目的則為「警惕違規之公車客運業者」，其手段則為「停止免徵收通行費優惠」，則於平等原則之檢驗上，係在「等者等之，不等者不等之」之基準上，檢驗同一違規情節者是否受有相同不利處分（或不同違規情節者是否受有不同不利處分），而於比例原則之檢驗，則檢驗是否造成個案中情輕罰重或情重罰輕，違反必要性原則之情事。職故，被告將兩者混為一彈，據為電子收費注意事項第16點規定不違平等原則及比例原則之論證，看似言之成理，實則混淆不清，即不可採。
⒊以本案為例，原告係因被告施工改道次數頻繁，且司機於國
道上長時間行駛，對改道通行時間難保持與常人相同之注意程度，故生本件「非於改道時段，司機仍依改道路線行駛」之情事。然本件客觀上情有可原，原告所屬車輛駕駛主觀上顯無蓄意違規之惡性，自應與故意違反電子收費注意事項第11點、第13點第1項者為差別待遇，始稱合理。然電子收費注意事項第16點第1項僅以違規次數作為取消免徵收通行費優惠期間之唯一判定基礎，顯係對不同客觀環境、不同違規態樣及不同主觀惡性之案件，無正當理由逕為內容相同之不利處分，牴觸平等原則「不等者不等之」之要求。又國道客運業者受取消免徵通行費優惠處分之損失，將隨被取消優惠之「違規路線所經收費站之多寡」及「業者獲准行駛之班次多寡」而放大或縮減，造成國道客運業者面臨無合理最高額度（亦無最低額度）之不利處分，於個案中形成過苛（或過鬆）之問題，執此，亦難謂符合比例原則之要求。
⒋又被告嗣廢止電子收費注意事項，並於103年1月28日頒布汽
車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項，將電子收費注意事項第16條新增第二項「第一項違規情事於每季彙整，違規車次數達一車次（含）以上時，即計算乙次違規。若同季違規路線不同者，以違規路線中核准班次最少之路線，按第一項規定停止免徵收通行費優惠。」、第三項「第一項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費。若停止免徵收通行費優惠期間有重疊者，即順延執行。」，並改列為新修注意事項第13條規定。是以，料被告應係電子收費注意事項第16點有違反法律保留原則、比例原則等疑慮，於102年7月24日研商會議後而為修正，此觀該會議紀錄所載被告發言：「針對本次會議紀錄所提問題，會建議檢討將注意事項，改定在法規之中；對業者的處分及查證作業也應併同檢討。」，再佐以新修注意事項較電子收費注意事項，較有利於違規業者，益發足徵被告依電子收費注意事項所為之原處分確有違反比例原則等違失，而難以維持。
㈥同屬國道客運業者之阿羅哈客運股份有限公司就100 年第4
季及101 年第1 、2 季亦因違規改道行駛而遭被告停止免徵通行費優惠，嗣後被告自為撤銷並為新處分，其所適用之依據係新修正之「汽車客運路線班車申請免徵收國道通行費注意事項」第16點及第13點，其依違規月份之始日起算之法律效果與本件不同，且係依一般車輛之規定費率追繳違規路線通行費，被告顯然知悉原處分違失之情事。
㈦綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、本件被告抗辯：㈠被告依據相關法規，以原處分免除原告特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：
按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1 項所列各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費。再按同條第
2 項、管理辦法第14條第1 項第4 款、同條第2 項、電子收費注意事項第11條、第16條之規定可知，凡車輛行經高速公路，除獲免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費，若免徵通行費車輛有違規情事者，被告即裁處停止其通行費優惠一定期間。查原告係經許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，且獲被告同意給予免徵收通行費之優惠。本件係因原告車輛有前述違規情事，被告依前開電子收費注意事項規定給予優惠暫停之行政措施。
㈡此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而
係回復原告依法繳交通行費之義務，故無違法律保留原則之可言：
⒈原告固引用司法院釋字第606 號解釋之協同意見書（非解釋
理由書，亦即並非多數大法官之意見）主張無對償性之國家恩給亦受憲法財產權之保障等語，本件電子收費注意事項僅行政規則不得作為停止免徵優惠之依據，原處分有違行政程序法第159 條第1 項及法律保留原則云云。惟查司法院釋字第606號解釋理由書並無原告所引用之字句，可見前述「無對償性之國家恩給亦受憲法財產權保障」等意，並非前開大法官會議之正式解釋內容，僅能作為學說研討之材料，對本院並無拘束力。
⒉由歷史沿革觀之，此項恩惠給與係在管理辦法訂定之前，被
告已依行政院函文意旨辦理；⑴按「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規
定：「本注意事項依據行政院八十四年八月二十三日臺八十四交字第三一一四六號函核頒促進大眾運輸發展方案暨九十年九月十日臺九十交字第○五二七八○號函訂定」。
查「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2 份函文政策訂定，早於90年間即已開始授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。
⑵次查管理辦法係因應92年7 月2 日公路法第24條第2 項之
增訂，而於93年7 月21日正式訂定，且於95年2 月13日因應電子收費才發布電子收費注意事項，所有規範內容與前述「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」十分相似，由此等歷史沿革可知：
①本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利
人民權益之事，列為公路法第24條第1 項之規定內容，符合法律保留原則。
②對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在公路法增訂第24
條第2 項授權交通部訂定管理辦法之前3 年，被告即已依行政院政策辦理多年，可證該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。
⑶公路法增訂第24條第2 項及管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質：
公路法第24條第2 項固規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關( 構) 辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另管理辦法第14條第1 項第4 款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關即予免徵通行費，與司法院釋字第606 號解釋所涉促進產業升級條例中股東租稅優惠係直接規定於法條之規範方式，由法律直接授與股東租稅優惠權利者，迥然不同。⑷由上可知，此等免徵通行費優惠事宜，被告在無法律授權
時期，已在辦理，公路法及管理辦法僅是作程序管控，並賦與機關授予優惠與否之裁量權限，確屬機關恩惠性給與性質無訛。
⒊本件免徵通行費優惠之停止，只是恢復原本依法應納通行費之法定義務，確無違反法律保留原則：
查公路通行費徵收係規定於公路法第24條第1 項，業已符合法律保留原則；管理辦法第14條規定，使機關有權力授與免徵通行費優惠，惟被告早在前開辦法93年訂定前之90年間即已開始授與客運業者免徵通行費優惠，可證免徵通行費優惠，確屬機關恩惠性給與，停止免徵只是恢復原本依法應納通行費之法定義務，並非額外加諸原告任何限制，確無違法律保留原則。
⒋原告引用管理辦法於102 年12月4 日修正第13條第4 項規定
納入停止優惠規定，可見係為符合法律保留原則修訂等語，並非實在：
惟查免徵通行費優惠屬恩惠性給與措施，已如前述，管理辦法修正第13條第4 項規定僅是將辦理現況納入，並無改變其恩惠性給與之性質。
㈢有關原告主張原處分違反行政程序法第123 條合法授益行政處分廢止部分，並非有據：
⒈查法務部曾函釋就行政程序法第123 條所指法規係包括職權
命令及自治規則（見法務部89年7 月20日（89）法律決字第000258號），是起訴意旨主張行政程序法第123 條「法規」只限於法律及法規命令云云，顯非可採。
⒉本件原告獲得免徵通行費優惠僅屬恩惠性給與，此部分與所謂合法授益處分無關：
由前所述，惟被告早在前開辦法93年訂定前之90年間即已開始授與客運業者免徵通行費優惠，當時連法規都沒有，何來所謂合法授益處分？是以被告歷來均抗辯此等優惠措施，僅屬恩惠性給與。
㈣各客運業者所受免徵通行費優惠本來就不平等，恢復繳交通行費當然也不平等：
起訴意旨另稱：電子收費注意事項第16條第1 項規定，實質牴觸平等原則云云。惟被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，也因客運業者車輛、路線多寡而厚薄不一，原告所受免徵通行費優惠較數家業者為多，若依原告主張，此部分屬差別待遇，難道所有業者都應享受同一額度免徵通行費之優惠？難道別家業者也可要求被告比照原告所受優惠給予相同標準之待遇？抑或原告願意比照別家業者所受優惠標準，退還免徵通行費之優惠？原告所述被告之作為違反平等原則乙節，非僅不當，且對原告亦屬不利。
㈤有關原告公司主張電子收費注意事項第16點第1 項規定未設合理最高額之限制，違反比例原則部分：
按車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則，也無違反比例原則可言。同前所述，原告所受免徵通行費之優惠，係因客運業者車輛、路線多寡而厚薄不一，也沒有最高額之限制，若停止優惠是違反比例原則，則各客運業者受有厚薄不一之優惠不也違反比例原則？豈為事理之平？㈥原告確有違規情事，為兩造所不爭：
⒈依公路法第79條規定訂定之「汽車運輸業管理規則」第40條
規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車」，可見客運班車有依營業路線許可證核定之路線行駛及營運之義務。另依電子收費注意事項第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨被告機關核准同意」，該條前段所稱「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」核與汽車運輸業管理規則第40條規定意旨相同，故凡業者班車行駛未經核准之收費站，構成未依核定營運路線行駛之違規，即屬電子收費注意事項第11條規定之違規情事。
⒉查原告有前述違規行駛非核准路線收費站之行為，有遠通電
收股份有限公司所製作之101 年度7 、8 月按月函送被告「國道客運行駛非核准路線收費站報表」可憑，原告所屬車輛既有違反電子收費注意事項第11條規定之情事，被告依電子收費注意事項第16條規定，就101年度第3季之違規行為，於違規路線停止其免徵收通行費之優惠一個月，使原告與其他車輛一樣，有繳交通行費之義務，自屬依法行政，核無不當。
⒊原告雖主張因國道施工頻繁非故意違規云云。然查被告所管
理之國道高速公路範圍內，固有計程電子收費系統之建置，惟工程之施工並不影響車輛之通行，原告以此作為違規之藉口，已顯理屈，其基於管理必要，更應於各車次之駕駛員出車前，再為口頭或書面提醒，竟未如此辦理，一昧諉稱國道施工使司機記憶能力及生理狀況均受限，顯悖管理常態，益證確有可歸責事由。
⒋按免徵通行費優惠之規範目的，在於維護大眾行的權利，若
任由車輛未依核定路線行駛於國道，則大眾交通安全勢必受到影響。查原告依法應遵循核定路線行駛車輛，被告雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟原告仍有3 部營業客車共8 車次行駛非核定路線之違規情事，即不應享有免徵通行費之優惠。原告違規事證已甚明確，被告審酌其違規行為對公益所生不良影響之嚴重性，對其裁處部分路線停止一定期間免徵通行費之優惠，自屬合法有據。
㈦被告102 年10月24日業字第1020036175號函所認定阿羅哈客
運股份有限公司違規之事實與交通部公路總局認定之違規事實不一，致裁罰標準不一，經陳報交通部函釋，交通部回覆相關違規態樣應由公路主管機關即交通部公路總局依公路法及相關法律認定，故被告才以103 年4 月15日業字第1030015193號函撤銷102 年10月24日業字第1020036175號函，並依交通部公路總局所認定之違規態樣重為處分。本件原告並不爭執原處分所載違規事實，並無裁處不一情事，故無從援用。
㈧綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本件兩造之爭點：本件原告有無未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元移用之違規情事？原處分免除原告特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，有無違誤？原處分有無違反法律保留原則？電子收費注意事項第16點第1 項規定有無違反平等原則、比例原則？原處分有無違反行政程序法第123 條規定？
六、本院之判斷：
（一）按裁處時公路法第24條第1 項規定：「公路主管機關興建之公路，有左列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一、貸款支應者。二、以特種基金支應者。三、在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。四、屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。」第2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」；管理辦法第1 條規定：「本辦法依公路法第24條第2 項規定訂定之。」、第14條第1項第4 款規定：「下列車輛得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛。」；電子收費注意事項第4 條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申裝1 台車內設備單元。」、第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」、第16條第1 款規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1 項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：（一）1 年內發生第1 次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 個月。……」。
（二）本件原告有未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元移用之違規情事；又原處分免除原告特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，並無違誤，玆分述如下：
1.經查：本件原告之營業車輛曾依管理辦法第14條規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予「【7505】板橋市- 北二高- 臺南市○路線（核定班次：週一- 四及週六58、週五及週日72，配置24輛車）、「【7500】臺南市- 中山高- 臺北市○路線（核定班次：週一309 、週二至週四288 、週五368 、週六296 、週日368 ，配置138輛車）及「【7504】板橋市- 北二高- 臺中市○路線（核定班次：週一- 四及週六58、週五及週日62，配置20 輛車）免徵收通行費之優惠。惟原告所有車號00-000號、FV-385號、FV-388號等3 部裝有免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（下稱車內設備單元）之營業大客車，於101年7 月間行駛「【7505】板橋市- 北二高- 臺南市○路線
2 車次及「【7500】臺南市- 中山高- 臺北市○路線有4車次，共計6 車次改道行駛非核准路線收費站；另原告所有車號000-00號等1 部裝有車內設備單元之營業大客車，於101 年8 月間，行駛「【7504】板橋市- 北二高- 臺中市○路線，有2 車次改道行駛非核准路線收費站，此有遠通電收股份有限公司之國道客運行駛非核准路線收費站表、被告101 年10月8 日業字第1010035020號函及101 年10月23日業字第0000000000函附於原處分卷可參（見原處分卷第34頁至第37頁），並為原告所不爭執，是原告就其所屬車輛確有未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元移用之違規事實，堪予認定。
2.從而，被告認原告違反電子收費注意事項第11條規定，爰按電子收費注意事項第16條第1 款規定，乃以原處分就原告101 年度第3 季計8 車次違規行為部分（101 年7 月至
9 月，依年度別按季計算次數），對原告「【7504】板橋市- 北二高- 臺中市○路線，核定班次：週一- 四及週六
58、週五及週日62，配置20輛車，自103 年2 月28日0 時起至103 年3 月27日24時止，停止免徵收通行費優惠1 個月，揆諸前揭規定，並無違誤。
（三）原告雖主張：電子收費注意事項違反司法院釋字第524 號轉委任禁止原則之解釋意旨；又電子收費注意事項僅為行政程序法第159 條第1 項之行政規則，不得直接發生對外效力，更無從作為限制人民權利之法律依據。本件被告據違反法律保留原則之系爭注意事項作成影響原告權益之原處分，顯然有重大瑕疵之違法云云。惟查：
1.交通部依前開公路法第24條第2 項規定之授權，制定管理辦法規範停徵及免徵通行費之事項，再將關於停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果，委由交通部公路總局制訂電子收費注意事項，自符合前開公路法第24條第2 項規定之立法意旨，而未逾載母法之授權範圍；而電子收費注意事項關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，由交通部公路總局依其法定職權訂定，並無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。
2.又依前開公路法第24條第1 項、管理辦法第14條第1 項、電子收費注意事項第4 條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛除外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法規定，向被告提出免徵通行費之申請，且經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施。被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已。是以，本件被告停止原告特定路線於特定期間免徵通行費之優惠，僅係受益行政措施之暫時停止，於法並無不合。
3.另客運業營業車輛雖得享有免徵通行費之優惠，惟限於依規定行使經許可路線者，若有違反，則停止一定期間免徵通行費之優惠，此為受益行政措施之停止，並非對原告之裁罰。本件原告既有前開違規行為，則被告依電子收費注意事項規定，暫時停止原告特定路線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法規繳納通行費之原始權利狀態，僅是停止一定期間免徵通行費之優惠，暫時回復原告本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言。
4.復自歷史沿革觀之，上開恩惠給與係在公路通行費徵收管理辦法訂定之前，被告已依行政院函文意旨辦理。申言之：
(1)依「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規定：「本注意事項依據行政院84年8 月23日台84交字第31146號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交字第052780號函訂定」（見本院卷第63頁）。查「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2份函文政策訂定，於90年間即已授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。
(2)管理辦法係因應公路法第24條第2 項之授權，而於93 年7月21日正式訂定（見本院卷第66頁），且於95年2 月13日因應電子收費才發布電子收費注意事項（見原處分卷第69頁），其規範內容與前述「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」相似，由此歷史沿革可知，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1 項之規定內容，符合法律保留原則。而對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在公路通行費徵收管理辦法之前3 年，被告即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。
(3)公路法增訂第24條第2 項及管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質：
公路法第24條第2 項固規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關( 構) 辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另管理辦法第14條第1 項第4 款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關即予免徵通行費。至102 年12月4 日新修正之管理辦法第13條第4 項規定：「……免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠」，其意旨固與電子收費注意事項第16條規定相同，僅係將該項規範更為明確地法制化，並未改變該通行費免徵之恩惠性給予之性質。
5.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：電子收費注意事項第16點第1 項規定內容實質上牴觸平等原則及比例原則，被告據以做成之原處分，明顯違法；又上開規定未設合理最高額之限制，違反比例原則云云。惟查：
1.被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的，其許可之行駛路線及車輛數，各客運業者依其規模，本即不同。該通行費之優惠，既屬恩惠性給與，則若客運業者違反規定行駛非核准路線收費站，自得取消其優惠，此際，自無庸考量各客運業者之行駛路線及車輛數。原告以此主張電子收費注意事項第16條第1 項違反平等原則，要不足採。
2.如前所述，車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並無最高額限制之問題，原告指摘違反比例原則云云，亦不足採。
3.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）原告再主張：原處分違反行政程序法第123 條合法授益行政處分廢止之規定云云。惟查：
1.按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條定有明文。
2.經查：原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠僅屬授益之行政措施，業如前述，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，乃以原處分停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並非因被告廢止授益行政處分而無法繼續獲得免徵收通行費之優惠，是原告主張原處分違反行政程序法第123 條規定，實屬無據。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
（六）原告另主張：同屬國道客運業者之阿羅哈客運股份有限公司就100 年第4 季及101 年第1 、2 季亦因違規改道行駛而遭被告停止免徵通行費優惠，嗣後被告自為撤銷並為新處分，其所適用之依據係新修正之「汽車客運路線班車申請免徵收國道通行費注意事項」第16點及第13點，被告顯然知悉原處分違失之情事云云，固據提出被告103 年4 月15日業字第1030015193號函及交通部103 年4 月25日交訴字第1020040360號訴願決定為證（見本院卷第95頁至第10
1 頁）。惟查：
1.被告102 年10月24日業字第1020036175號函所認定阿羅哈客運股份有限公司違規之事實與交通部公路總局認定之違規事實不一，致裁罰標準不一，故被告始以103 年4 月15日業字第1030015193號函撤銷102 年10月24日業字第1020036175號函，並依交通部公路總局所認定之違規態樣重為處分，業據被告訴訟代理人陳明在卷，此有本院103年
5 月28日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第93頁）。
2.又原告援引上開被告103 年4 月15日業字第1030015193號函及交通部103 年4 月25日交訴字第1020040360號訴願決定，係就個案所為之認定，且與本件案情（即本件並無裁處不一情事）尚屬有間，自無拘束本件之效力，併此敘明。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
書記官 林淑盈