臺北高等行政法院判決
103年度訴字第415號103年5月20日辯論終結原 告 財團法人私立中華基金會代 表 人 林命嘉原 告 吳陸生共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被 告 臺北市松山地政事務所代 表 人 簡玉昆（主任）住同上訴訟代理人 吳思寰
鍾宜珊上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應塗銷就原告財團法人私立中華基金會所有坐落臺北○○○區○○段○○段第000 、000 、00000 、000 、000 、00000 、
000 、000 、00000 、00000 、00000 、00000 、00000、000
000 地號之土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記。
被告應塗銷就原告吳陸生所有位坐落臺北○○○區○○段○ ○段第000 、000 、000 、00000 、00000 、00000 、00000 、0000
00、00000地號之土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告財團法人私立中華基金會（原法人之名稱為財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會）所有坐落臺北市○○區○○段○○段第0000、0000、00000 、0000、0000、0000 、0000、0000、0000 、0000 、0000 、0000 、00000、00000 地號之土地（下稱系爭14筆土地），原係為重建中華體育館之基地地號。惟因原告為公益目的及將來土地開發可能性，以出售土地持分百分之三十方式，以期早日解除債務和每年鉅額稅賦之負擔，俾利不遺餘力續行公益，而以96年4 月2 日被告收件松山字第077050號買賣登記申請案，申辦臺北市○○區○○段○○段0000、0000、00000、00000 、00000、00000 、000000、00000、00000地號9筆土地（下稱系爭9 筆土地）予原告吳陸生。嗣系爭14筆土地及系爭9 筆土地，前經臺北市政府以102 年12月12日府體輔字第102306 89400號及103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函囑就系爭14筆土地及系爭9 筆土地於土地登記簿其他登記事項欄加註「公益用途」，案經被告依上開囑託函以103 年2 月7 日收件松山字第019 460 號註記登記案，於系爭14筆土地及系爭9 筆土地標示部其他登記事項欄加註「公益用途」，並以103 年2 月14日北市松地登字第10330217300 號函復臺北市政府。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：
按行政訴訟法第37條第1 項第3 款、第2 項規定，本件原告均因所有系爭14筆土地及系爭9筆土地遭被告於土地登記簿上之其他登記事項欄中註記作「公益用途」，事實及法律上之原因均相同，符合上開規定，是原告自得為共同訴訟人合併提起本件訴訟，合先敘明。
㈡實體部分：
被告就原告所有系爭14筆土地及系爭9筆土地於土地登記簿中之其他登記事項欄中註記為「公益用途」，事實上影響原告就系爭14筆土地及系爭9筆土地所有權之圓滿狀態，且違反法律保留原則，依法應予塗銷：
⒈被告就原告所有系爭14筆土地及系爭9筆土地於土地登記簿
中為「公益用途」之註記，雖非屬行政處分，惟已事實上影響原告就系爭14筆土地及系爭9筆土地所有權之圓滿狀態，原告自得訴請被告予以塗銷：按行政訴訟法第8條第1項前段規定及最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告就原告所有系爭14筆土地及系爭9 筆土地於土地登記簿之其他登記事項欄中記載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」，該註記之性質，揆諸前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議，雖未對外直接發生法律效果，即非屬行政處分，惟因該註記之存在，事實上會影響土地有關交易價格或交易可能性，對諸如買賣、以系爭14筆土地及系爭9 筆土地作為擔保向金融機構融資、尋找建商合建等等使用、收益或處分行為形成障礙，即因此使擬與原告交易第三人望之卻步，影響土地之交易情形，尤其就本件情形，原告前已就系爭14筆土地及系爭9 筆土地（連同其他毗鄰而未經註記之位於同地段000 地號等土地）委請建築師向主管機關申請都市設計及土地使用開發許可審議，刻已由主管機關審議中，上開註記將導致原告無法以系爭14筆土地及系爭9 筆土地尋找建商合建或融資，誠如前揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議所言，事實上影響原告土地所有權之圓滿狀態，而侵害原告之所有權，是原告自得依前開行政訴訟法第8 條第1項規定向行政法院提起一般給付訴訟，請求除去侵害即塗銷系爭註記，以回復未為註記之狀態。
⒉系爭註記顯違反法律保留，與依法行政原則不符，應予塗銷：
⑴按憲法第15條、第23條規定，所謂對基本權之限制（或稱
干預、侵害），並不限於公權力行為之有意（目的性）、直接限制，也不限於下命或強制行為、亦不問是否直接發生法律效果行為，換言之，縱使是無意、間接或事實行為對基本權造成不利影響者亦屬之。又依上開憲法第23條規定，限制人民自由權利應以法律規定，參諸司法院歷年來有關解釋，對於基本權之重大限制或基本權之行使或實踐具有重大影響之事項，應有法律或有法律具體明確授權訂定法規命令之依據，行政機關始得為之，即所謂法律保留原則（司法院釋字第443 號、第614 號、第658 號解釋等參照）。又憲法所保障之人民基本權利，具有防禦功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為，即所謂主觀防禦請求權。次按行政程序法第4 條規定，是所謂依法行政原則之實定法依據。又依法行政原則之內涵，指行政行為不僅消極地不得牴觸法律或上位規範（憲法第172 條、中央法規標準法第11條參照），即所謂「法律優越原則」，且於行政行為對於人民於憲法或法律保障之財產權等權利重大限制或涉及重要事項時，積極的要求要有法律授權依據，即所謂「法律保留原則」（中央法規標準法第5 條參照）。再按民法第765 條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」⑵查系爭註記以臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第1033
0017400 號函為據，惟此顯非法律或依法律授權之命令，且遍查系爭14筆土地及系爭9筆土地有關土地使用管制法律或法規，如都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例等，並無應公益用途之限制，是揆諸前開憲法、法律規定及司法解釋，系爭註記限於公益用途，對原告之財產權（所有權）之限制，顯然欠缺法律依據而違反法律保留原則，違法性至為顯然，自應予以塗銷。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈被告應塗銷就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土
地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第1033001740
0 號函註記登記公益用途」之註記。⒉被告應塗銷就原告吳陸生所有系爭9筆土地，於土地登記簿
上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠有關原告主張系爭「公益用途」之註記，影響土地所有權之
圓滿狀態一節，查系爭14筆土地及系爭9筆土地標示簿登記上之「註記」，依內政部訂頒之「登記原因標準用語」，係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。」，亦即「註記」僅係將土地相關資料載明，其本身並不具限制之法效性，性質上屬事實行為。本案係於系爭14筆土地及系爭9 筆土地標示部註記：「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」，亦僅表彰土地之使用應以公益事業之用途之一般註記事項，未有限制原告就其土地所有權處分之效力，與禁止其權利處分之限制登記，誠屬有別，且並未發生如何之法律效果，自無礙其土地所有權之圓滿狀態，原告之主張應有所誤解。
㈡次查依臺北市政府教育局（原告之原目的事業主管機關）85
年3 月12日北市教五字第02100 號，就該基金會以其土地及建物向銀行融資之同意函所示，雖原則同意以土地向銀行籌貸融資，惟為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途。是以，系爭14筆土地及系爭9筆土地既有應為公益事業用途之事實，並為原告所知悉，則原告就該土地，本即僅能作「公益」之使用，本系爭註記無非公示系爭14筆土地及系爭9筆土地應為公益用途之事實，況基於權責考量第三人有了解該事實之機會，避免第三人於交易上遭受不利益，此係基於社會交易安全考量及避免日後產生糾紛之行為，係屬提供資訊之行政事實行為，為權宜處置，並未發生不動產物權變動情事。且如前所述，系爭註記僅係一般註記事項，並非限制登記，亦未對外直接發生法律效果，自不影響原告對系爭14筆土地及系爭9 筆土地之使用、收益及處分權益。至系爭14筆土地及系爭9 筆土地應如何使用開發或是否受有其他土地使用管制之限制，尚非因系爭註記即發生各該限制效果。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造爭點為：被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記，是否合法？原告提起本件行政訴訟，訴請塗銷上開註記，有無理由？
五、本院之判斷：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8 條第1 項前段定有明文。
（二）次按「地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原（田）地目之限制』，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。」業經最高行政法院99年度3 月第1 次庭長法官聯席會議決議在案。
（三）經查：被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記，此有系爭14筆土地土地登記第二類謄本附於本院卷可參（見本院卷第17頁至第39頁）。上開註記之性質，揆諸前開最高行政法院庭長法官聯席會議決議，雖未對外直接發生法律效果，雖非屬行政處分，惟因該註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，故系爭14筆土地及系爭9 筆土地之土地所有權人既認上開係屬違法，自得向本院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去上開註記（回復未為系爭註記之狀態），合先敘明。
（四）被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記，顯屬違法：
1.按憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。民法第765 條及第758條第1 項分別規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」、「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」是以，人民之財產權不論係物權及債權，均受憲法保障，均有自由處分之權利。而人民處分之財產為不動產時，因非經登記，不生效力，國家自應設置完備之登記制度，供處分不動產之讓受雙方辦理登記，俾處分人得以履行移轉所有權之義務，同時使相對人請求轉讓不動產所有權之債權得以實現，否則憲法保障人民財產權之權利，無從落實。行政機關除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得限制人民處分不動產及請求辦理登記之權利。
2.次按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條定有明文。中央地政機關據此訂定土地登記規則第29條第1 項第13款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一者，得囑託登記機關登記之：……十三、其他依法律得囑託登記機關登記者。」揆諸前揭說明，土地登記規則第29條第1 項第13款「其他依法律得囑託登記機關登記者」所稱之「依法律」係指經立法院通過，總統公布之法律或法律具體明確授權之法規命令。
3.經查：被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所載「（一般註記事項）依臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函註記登記公益用途」之註記，其法律依據為何？本院於103 年5 月20日上午9 時55分之言詞辯論時曾請被告說明之，經被告訴訟代理人回答係：「原則上我們是受臺北巿政府的囑託」等語，此有該次言詞辯論筆錄附於本院卷可參（見本院卷第91頁）。足認被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上之其他登記事項欄中所為系爭註記，無非係以臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函為據，且觀諸系爭14筆土地及系爭9 筆土地之土地登記第二類謄本記載自明（見本院卷第17頁至第39頁）。
4.次查：被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上註記限於公益用途，既係屬對原告之財產權（所有權）之限制，揆諸前揭規定及說明，須有法律依據，惟本院觀諸臺北市政府103 年1 月17日府體輔字第10330017400 號函記載：「主旨：有關『臺北市○○區○○段○○段00000、00000地號何天明、黃大功等5 人所有之土地，與中華基金會及吳陸生所有之○○段00小段000 地號等14筆土地註記登記公益用途』乙案，復如說明，請查照。說明：
一、依本(103)年1月9日秘書長召集會商本案相關單位應請依102 年9 月13日會商結論協助辦理後續事宜。二、本府102年12月12日府體輔字第10230689400 號函諒達。」等語（見原處分卷證物3 ），即臺北巿政府囑託被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上註記限於公益用途，僅表明係依據102 年9 月13日會商結論，惟該會商結論，並非法律或依法律授權之命令。此外，上開函文並未指明其法律依據為何？是以，被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上註記限於公益用途，顯然欠缺法律依據而違反法律保留原則，顯屬違法。
5.從而，原告提起本件行政訴訟，訴請塗銷系爭註記，為有理由，應予准許。
六、綜上所述，被告就原告財團法人私立中華基金會所有系爭14筆土地，及原告吳陸生所有系爭9 筆土地，於土地登記簿上註記限於公益用途，顯然欠缺法律依據而違反法律保留原則，顯屬違法。從而，原告依行政訴訟法第8 條第1 項前段規定，提起本件行政訴訟，訴請如訴之聲明所示，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 6 月 12 日
書記官 林淑盈