臺北高等行政法院判決
103年度訴字第548號103年6月24日辯論終結原 告 許美珠被 告 中央銀行代 表 人 彭淮南（總裁）訴訟代理人 盧薇冰
歐坤寧上列當事人間有關金融事務事件，原告不服行政院中華民國103年4 月7 日院臺訴字第1030126664號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告申訴渣打國際商業銀行（下稱渣打銀行）崇德分行非外匯指定銀行，違反辦理外匯業務，且未經其同意，在渣打銀行文心分行代為開設外幣存款帳戶及為美元匯款，違反銀行法及銀行業辦理外匯業務管理辦法云云，於民國（下同）10
2 年11月25日具函陳情，被告所屬外匯局以102 年12月27日台央外柒字第1020049161號書函【下稱系爭函文（一）】復原告，以由外匯指定銀行渣打銀行文心分行出具外匯活期存款存摺並辦理美元匯款等，均屬經許可之外匯業務，至有關美元匯款，經由銀行在美國之聯行轉帳完成，係屬銀行辦理之實務等語。原告復執前詞，於102年12月31日再具函陳情，被告所屬外匯局以103年1月17日臺央外柒字第1030002113號書函【下稱系爭函文（二）】復原告，以渣打銀行崇德分行並非外匯指定銀行，自不得辦理外匯業務，該分行係基於服務客戶代為收轉原告外匯存款開戶與匯款等申請資料，相關掣發外幣存摺及外幣匯款等作業，由文心分行依據核定之外匯業務辦理等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於96年9 月26日至渣打銀行崇德分行申辦外匯活期存款
帳戶，由渣打銀行崇德分行行員負責處理，詎該行員未徵得原告之同意，將原告之外匯活期存款帳戶轉移至渣打銀行文心分行，此有原告渣打銀行崇德分行存摺影本可稽，可知渣打銀行崇德分行經營未經中央主管機關核定之外匯業務，顯已違反銀行法第4條、第22條、第29條、第125條及銀行業辦理外匯業務管理辦法等規定。
㈡又，渣打銀行崇德分行以原告在該行辦理外匯存款開戶時所
取得的印鑑卡，冒設於渣打銀行文心分行作為傳輸外匯人頭戶，此有原告渣打銀行崇德分行存摺影本、原告匯款申請書影本、原告個人信用及資訊轉換之外匯流向單影本在卷可稽。是以，渣打銀行崇德分行上開行為確有違反洗錢防制法第
3 條第10項以及電腦處理個人資料保護法第24條之規定。㈢綜上，渣打銀行崇德分行之行為顯已違反上開銀行法等相關
法規，被告應依職權調查，並為處分卻未為，惟被告逕認渣打銀行崇德分行係基於服務客戶，代為收轉原告外匯存款開戶及匯款等申請資料，顯已構成違反行政程序法第4條、第5條、第6條、第36條及第37條之情事。
㈣被告102年12月27日臺央外柒字第1020049161號書函：渣打
銀行文心分行出具外匯活期存摺並辦理美元匯款等均屬經許可之外匯業務及經美國聯行轉帳完成，係屬銀行辦理之實務，惟原告購買美金外匯係於渣打銀行崇德分行，被告應依行政程序法第36條、第37條查明並及時發布限制令。再查被告103年1月17日臺央外柒字第1030002113號：本案該分行係基於服務客戶代為收轉台端外匯存款開戶與匯款等申請資料。
惟此被告係基於哪條法律授權，亦未知悉。
㈤綜上所述，聲明求為判決：
⒈訴願決定、系爭函文（一）及系爭函文（二）均撤銷。
⒉被告對於原告102 年11月25日及102 年12月31日之陳情事件，應對渣打銀行崇德分行作成限制辦理外匯業務之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：㈠依中央銀行法第11條及其授權訂定之「中央銀行處務規程」
第3 條第3 款之規定，「中央銀行外匯局」係屬被告之內部單位，非獨立之行政機關。在行政實務上，為求公文之速捷，時有以機關內部單位行文者，其仍視同該機關之行為。本件被告就原告上述兩次陳情之回復內容，雖以「中央銀行外匯局名義」函復原告，惟其仍屬被告之行為。原告之訴以「中央銀行外匯局」為被告，似可視為對被告之訴，合先陳明。
㈡依行政訴訟法第5 條第1 項及第2項之規定，惟查:
⒈中央銀行法暨其授權訂定之「銀行業辦理外匯業務管理辦法
」，均未明定原告有舉發銀行違規之權利，故原告於上述兩次陳情，涉及舉發渣打銀行違反「銀行業辦理外匯業務管理辦法」部分，並非屬依法申請之案件。另原告上述舉發，應係基於一般國民之地位，促請被告發動公權力；被告如何處理，與原告之權益尚屬無涉，故應無上述規定所稱損害其權利或法律上利益之情事。
⒉至被告函復原告之性質，係屬事實陳述及理由說明，非對原
告作成行政處分，自無上述行政訴訟法第5 條第2 項規定所稱駁回原告申請案件之情事。
⒊被告既已依法並本於職權查明崇德分行非屬外匯指定銀行、
崇德分行係基於服務客戶代為收轉原告外匯存款開戶與匯款等申請資料、相關掣發外幣存摺及外幣匯款等作業，係由渣打銀行文心分行依據核定之外匯業務辦理，以及有關美元匯款經由銀行在美國之聯行轉帳完成，係屬銀行實務作業等，均已明確回復原告，則被告對渣打銀行、其崇德分行或原告，自無上述行政訴訟法第5 條第1 項所稱應作為而不作為之情事；亦無原告所稱被告違反行政程序法第4 條至第6 條規定之情事。
㈢綜上所述，聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭執重點：原告提起本件課予義務訴訟，是否有公法上之請求權？系爭函文（一）及系爭函文（二）是否為行政處分？
五、本院之判斷：
（一）按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第20
0 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。
（二）次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1 條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。另按所謂行政處分，依行政程序法第
92 條 第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例可資參照。
（三）經查：本件原告訴請命被告應對渣打銀行崇德分行作成限制辦理外匯業務之行政處分，核其內容，即請求行政機關作成一行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。而本件原告對被告之公法上請求權之依據為：行政程序法第36條、第37條，銀行法第4 條、第22條、第29條、第
125 條第2 項，個人資料保護法第24條後段規定。惟查：
（1）按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第四十三條之理由中敘明之。」行政程序法第36條及第37條分別定有明文。
（2）次按「各銀行得經營之業務項目，由中央主管機關按其類別，就本法所定之範圍內分別核定，並於營業執照上載明之。但其有關外匯業務之經營，須經中央銀行之許可。」、「銀行不得經營未經中央主管機關核定經營之業務。」、「除法律另有規定者外，非銀行不得經營收受存款、受託經理信託資金、公眾財產或辦理國內外匯兌業務。違反前項規定者，由主管機關或目的事業主管機關會同司法警察機關取締，並移送法辦；如屬法人組織，其負責人對有關債務，應負連帶清償責任。執行前項任務時，得依法搜索扣押被取締者之會計帳簿及文件，並得拆除其標誌等設施或為其他必要之處置。」、「法人犯前二項之罪者，處罰其行為負責人。」銀行法第4 條、第22條、第29條及第125條第2項分別定有明文。
（3）又按「非公務機關、物之所有人、持有人、保管人或利害關係人對前二條之要求、強制、扣留或複製行為不服者，得向中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府聲明異議。前項聲明異議，中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府認為有理由者，應立即停止或變更其行為；認為無理由者，得繼續執行。經該聲明異議之人請求時，應將聲明異議之理由製作紀錄交付之。對於中央目的事業主管機關或直轄市、縣（市）政府前項決定不服者，僅得於對該案件之實體決定聲明不服時一併聲明之。但第一項之人依法不得對該案件之實體決定聲明不服時，得單獨對第一項之行為逕行提起行政訴訟。」為個人資料保護法第24條所明定。
（4）惟查：原告上開請求權之依據，並非為保障特定人而設之規定，自難謂被告依上開規定，對人民負有特定作為義務而無不作為之情形；且上開規定亦未賦予原告得請求被告應對渣打銀行崇德分行作成限制辦理外匯業務之行政處分之請求權。是以，原告請求被告應對渣打銀行崇德分行作成限制辦理外匯業務，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見本件原告提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
（四）次查：原告申訴渣打銀行崇德分行非外匯指定銀行，違反辦理外匯業務，且未經其同意，在渣打銀行文心分行代為開設外幣存款帳戶及為美元匯款，違反銀行法及銀行業辦理外匯業務管理辦法云云，於102 年11月25日具函陳情，經被告所屬外匯局以系爭函文（一）函復原告略以：「……說明：……二、依函附資料，本案由外匯指定銀行渣打國際商業銀行文心分行出具外匯活期存款存摺並辦理美元匯款等均屬經許可之外匯業務。至有關美元匯款經由銀行在美國之聯行轉帳完成，係屬銀行辦理之實務。」等語（見原處分卷第20頁）。嗣原告復執前詞，於102 年12 月31日再具函陳情，經被告所屬外匯局以系爭函文（二）函復原告略以：「……說明：二、經查渣打國際商業銀行崇德分行並非外匯指定銀行，自不得辦理外匯業務。本案該分行係基於服務客戶代為收轉台端外匯存款開戶與匯款等申請資料，相關掣發外幣存摺及外幣匯款等作業由文心分行依據核定之外匯業務辦理，……」等語（見原處分卷第21頁）。本院觀諸上開內容，僅係被告就銀行實務作業之處理情形所為之說明，核屬單純之事實敘述及理由說明，並非對原告之請求有所准駁，自不因該事實敘述及理由說明，而生法律上之效果，自非對原告所為之行政處分，原告不得對之提起行政訴訟。
（五）綜上，原告所提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求權，且被告所為系爭函文（一）及系爭函文（二），並非行政處分。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件原告所提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求權，且被告所為系爭函文（一）、系爭函文（二），並非行政處分，訴願決定予以不受理，亦無不合。原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 8 日
書記官 林淑盈