臺北高等行政法院判決
103年度訴字第555號103年7月2日辯論終結原 告 吳庸輝訴訟代理人 馬在勤 律師複 代理人 袁啟恩 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）訴訟代理人 林家正
曾芸玲鄭倩如上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人臺北市政府為興辦民國（下同）42年度第24、26號道路工程，依臺灣省政府39年6 月15日巳刪府經土字第39534號代電簡化都市計畫需用土地徵收手續（下稱系爭徵收處分），以42年2 月12日北市地權字第4154號公告（下稱徵收公告）徵收原告祖父吳火炎所有重測○○○區○○○段○○○○○○號土地（於68年間合併入同段251-4 地號土地，並重測後○○○區○○段○○段○○○ ○號，下稱「系爭土地」）。然系爭土地於徵收當時並未辦理徵收所有權移轉登記，致於88年間由原告等人辦竣繼承移轉登記迄今，訴外人臺北市政府為避免再移轉為他人所有，該府地政處（改制後地政局）以98年12月14日北市地用字第09833454900 號函囑託該市松山地政事務所加註徵收註記。原告主張其及吳秀（原告之養母）、吳火炎（吳秀之養父）均未領取徵收補償費，以100 年
3 月27日申請書向訴外人臺北市政府申請確認徵收失效，案經訴外人臺北市政府100 年4 月6 日府地用字第1003090640
0 號函擬具相關意見報被告核定，經被告以100 年5 月11日台內地字第1000096644號函復100 年4 月27日被告土地徵收審議委員會第257 次會議決議：「應無徵收失效」，訴外人臺北市政府以100 年5 月18日府地用字第10012240900 號函轉知原告。原告不服，為確認系爭土地徵收法律關係不存在，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為確認臺灣省政府於39年6 月15日以（39）巳刪府經土字第39534 號令核准徵收，由訴外人臺北市政府於42年2 月12日以（42）北市地權字第4154號公告徵收，就系爭土地部分之徵收法律關係不存在。並主張如下：
㈠土地徵收機關若未能於公告徵收期滿後15日內發給補償費與
被徵收人，則該部分之土地徵收失其效力，土地徵收條例第20條規定定有明文。系爭土地經徵收處分核准徵收，復於42年2 月12日經徵收公告依法公告徵收，惟未於公告徵收期滿後15日內發給補償費與原告之祖父吳火炎，原告亦曾發函詢問臺北市政府地政局查詢其祖父吳火炎是否已領取系爭土地之補償費，惟經臺北市政府地政局103 年3 月19日以北市地用字第10330777000 號函稱「查無吳火炎領取補償費資料。
」故本件雖曾為被告徵收，然被告並未於公告徵收期滿後15日內發給補償費與原告之祖父吳火炎，從而該土地徵收應失其效力。
㈡被告所附「42年度各機關徵收收購土地清冊」是否確有「已
為補償」之記載，顯有疑義。縱上開清冊有「已辦」之記載，然亦不得逕認為係「已發放徵收補償與被徵收人」或「已通知被徵收人領取補償費」之意思，且該清冊亦無吳火炎之簽名蓋章，以註記「已辦」逕推論已發放徵收補償費顯有違誤。若訴外人臺北市政府或其他行政機關已發放系爭土地補償金與吳火炎或其繼承人，則系爭土地理應如同其他發放補償金完畢之土地辦妥所有權移轉登記為是，豈有獨漏系爭土地之情。
㈢且若系爭土地已經主管機關徵收並發放補償費，自無法辦理
繼承登記，而系爭土地經重測後，復於74年1 月9 日經政府收購，此有土地登記簿可稽，若經主管機關發放補償費，自無二次徵收之理，「已辦」之註記顯有違誤。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠依訴外人臺北市政府檔存「第24、26號道路徵收土地明細表
」，本案工程範圍內徵收土地含原土地所有權人吳火炎所有261-1(系爭土地) 、314-1 地號等2 筆土地，前經該府於42年2 月12日公告徵收；雖因年代久遠，檔案佚散不全，查無全案工程徵收補償資料，惟依該府42年10月2 日北市地權字第35347 號函附歷年徵收土地表所載本案工程載有補償費及遷移費金額，且該府檔存53年卷宗內附「42年度各機關征收收購土地清冊」就吳火炎所有2 筆土地於「已/ 未補償」欄位係填載「已辦」，故可推知該府當時就該工程已編列用地取得經費，使受補償人處於隨時可領取之狀態。
㈡另查本案工程徵收土地中有多筆土地於徵收當時業辦竣徵收
移轉登記予臺北市政府所有，登記原案雖因逾法定保存期限15年而銷毀，致無從確認系爭土地情形；惟原土地所有權人吳火炎之繼承人吳秀等人於65年間僅就314-1 地號土地申請繼承移轉登記，可推論當時吳火炎之繼承人乃知悉系爭土地已辦理徵收補償完竣（該府就系爭土地有事實管領力），故未就系爭土地辦理繼承移轉登記。
四、本院判斷如下：㈠本件核准徵收處分機關原為臺灣省政府，惟精省後，臺灣省
政府業務分別由行政院各部會處局署等承受。茲依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4 條第1 項：「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」及行政院88年6 月30日臺內字第25355 號令頒布「內政部主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整整理表」規定，臺灣省政府原來職掌有關土地徵收之業務移由內政部承受。是本件原告以內政部為被告，於法並無不合。
㈡第按，行為時即35年4 月29日公布之土地法第223 條規定：
「征收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第224 條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」第225 條規定：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227 條規定：「（第1 項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為三十日。」第231 條第1 項規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被征收土地內實施工作。但因實施國家經濟政策或舉辦第二百零八條第一款第二款或第四款事業，經行政院特許先行使用者，不在此限。」第233 條規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。……」第235 條規定：「被征收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。但合於第二百三十一條但書之規定者，不在此限。」第236 條規定：「（第1 項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」觀諸上開規定可知，徵收原則上係由公行政依據法律之規定，以「行政處分」為之。而我國之土地徵收，係由需用土地人依規定向中央主管機關申請核准後，通知該土地所在地之該管直轄市、縣（市）政府（地方主管機關）接續辦理公告、通知及補償等各項工作；為貫徹人民財產權之保障，「有徵收，必有補償」、「徵收補償必須迅速給付」等原則迭為司法院院字第2704號解釋、司法院釋字第516 號解釋所宣示，指出土地法第233 條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內為之，否則「徵收土地核准案」失效，此後，土地徵收條例於89年2 月2 日公布施行，第20條第3 項即明文規定需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償款繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該「徵收案從此失其效力」。是依現行實務上所採取之見解，認因逾期未發放補償金所生之「徵收失效」乃「類同附解除條件之行政行為」，亦即，徵收處分以補償金未如期發放為其解除條件，如解除條件成就，徵收處分即失效。本件原告所有之系爭土地經徵收為道路用地，原告主張徵收處分因未依限發放補償地價而失其效力，惟為被告所否認，且系爭土地復遭訴外人所屬地政局囑託為徵收註記，則原告是否仍為系爭土地所有人之法律關係存否不明確，並致原告公法上之地位有受侵害之危險，且此項危險得以對於被告之確認判決加以除去，是原告訴請確認就系爭土地之徵收法律關係不存在，應具即受確認判決之法律上之利益，均先敘明。
㈢訴外人臺北市政府為興辦42年度第24、26號道路工程，依臺
灣省政府系爭徵收處分，42年間公告徵收原告祖父吳火炎所有系爭土地，然於徵收當時並未辦理徵收所有權移轉登記，致於88年間由原告等人辦竣繼承移轉登記。原告主張其及吳秀（原告之養母）、吳火炎（吳秀之養父）均未領取徵收補償費，經向訴外人臺北市政府申請確認徵收失效，轉經被告認定「應無徵收失效」等節，為兩造所不爭執，並有臺灣省政府39年6 月15日巳刪府經土字第39534 號代電、訴外人臺北市政府42年2 月12日北市地權字第4154號公告、訴外人臺北市政府辦理系爭徵收檔存「第24、26號道路徵收土地明細表」、系爭土地登記簿、原告100 年3 月27日申請書、被告
100 年5 月11日台內地字第1000096644號函及訴外人臺北市政府以100 年5 月18日府地用字第10012240900 號函等件影本在卷可稽。本件爭執無非訴外人臺北市政府42年間辦理系爭土地徵收時，是否於15日內發放補償費完竣？㈣經查，系爭土地確經訴外人臺北市政府於42年2 月12日公告
徵收，業如前述此有上開明細表影本在卷可稽。至於是否已發放補償費，被告及辦理徵收之訴外人臺北市政府雖未能提出該案工程徵收資料直接證明此節，且訴外人臺北市政府地政局103 年3 月19日北市地用字第10330777000 號函亦自承「因年代久遠，目前尚查無吳火炎領取補償費資料」等語。但：
1.土地徵收為行政處分之一種。而行政處分作為行政權一項重要之歸制利器，對於國家與人民間權利義務關係之形塑，肩負「釐清與穩定之功能」。此種特殊功能，乃植基於法治國家中法安定性之要求，不僅於傳統之干預行政領域，即便在現今之給付行政上，厥為促進行政效率與兼顧人民利益所不可或缺者。本乎此，行政處分除非係屬因重大明顯之瑕疵而自始無效之例外情形，否則不論合法與否，行政處分一經對相對人或利害關係人宣示，即發生法律上之拘束效力。除非行政處分有重大瑕疵而明顯無效；或本身附有「解除條件」因條件成就而失其效力，否則在現制下，其實不存在違法之行政處分，在未經「有權機關」確認為違法，並消滅其效力時，得逕認行政處分失效之機制。
2.據此，行政處分經法定救濟期間經過後，苟未經有權機關撤銷，即有其公定力，如有主張行政處分因解除條件成就而失效者，應就該解除條件成就此一變態事實為舉證責任之負擔。實務上，既認為因逾期未發放補償金所生之「徵收失效」乃「類同附解除條件之行政行為」，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效果，則於行政訟爭中，如已盡調查之能事，就「是否逾期未發放補償金」乙節仍有真偽不明，則主張該事由者應負擔此不利益。
3.依原處分卷附臺北市政府該府檔存53年卷宗內附「42年度各機關征收收購土地清冊」所示，就系爭土地於「已/ 未補償」欄位係填載「已辦」，因無吳火炎之領據佐證，尚難遽認所謂「補償已辦」之記載，即屬補償費發放完畢之意，但至少可推知該府當時就該工程已辦理編列用地取得經費，使受補償人處於隨時可領取之狀態。
4.再者，系爭土地42年徵收公告後，苟15日內未發放補償費而有失效事由，系爭土地之原所有權人即吳火炎本即得提起訴訟救濟（行政訴訟法新制89年7 月1 日施行前，雖未設有確認訴訟類型，惟實務上，此類訴訟殆以撤銷訴訟以爭執徵收處分之適法性，並無提起訴訟之障礙）。然訴外人吳火炎並未就此為爭執，吳火炎已自系爭土地之徵收獲得補償，顯為合理推論之一。
5.縱慮及系爭徵收處分迄今約為60年，依其時空背景，訴外人吳火炎苟未獲得補償，也未必知悉可得起訴爭執；但同基於年代久遠之考量，歷經行政機關組織編制迭次調整異動、遭逢水災，檔案迭散保存不易，且檔案之保存亦有其期限（檔案法第10條、第12條參照），命辦理徵收機關保存相關資料迄今，亦同實屬期待不可能，原告指摘其未提出相關領冊等資料為故意隱匿，容非可採。
6.從而，系爭土地於徵收當時並未辦理徵收所有權移轉登記，致有該徵收是否發放補償費完竣之爭議，既因時空遷隔，兩造均無從提出當時相關資料以憑稽核而陷於真偽不明，此不利益應由原告負擔，而認系爭徵收處分並無逾期未發放徵收費而致解除條件成就之情事。
㈤至於原告所稱系爭土地有二次徵收或辦理收購等情事，應係
誤解。蓋吳火炎所有重測○○○區○○○段261-1 （系爭土地）及314-1 地號等2 筆土地，因於68年間實施地籍圖重測，與同段252 地號等51筆土地合併入同段251-4 地號土地，重測後○○○區○○段○○段○○○ ○號土地。其中，有關重測前314-1 地號土地部分，已於65年間辦竣繼承登記予吳火炎之繼承人吳秀（原告之養母）、吳月霞、吳吉等3 人所有（權利範圍合計為全部）、重測後永吉段一小段325 地號土地渠等權利範圍合計為828/24954 ，並於74年1 月9 日辦竣收購登記移轉為臺北市所有。而系爭土地，依卷附徵收當時至重測後永吉段一小段325 地號土地之土地登記簿所載，所有權人始終登記為吳火炎（重測後權利範圍為485/12477 ），並迄至88年10月14日始辦竣繼承登記予原告、吳吉、吳月霞、吳款、蘇吳美、吳石金蘭等6 人所有，嗣後吳吉、吳月霞、蘇吳美及吳石金蘭等4 人又買賣移轉予第三人，原告仍持有權利範圍485/199632，並無原告所稱主管機關曾於74年
1 月9 日就系爭土地於辦理收購登記情事。原告應係將上○○○區○○○段○○○○○ ○號土地之收購登記情事誤認為系爭土地。
五、綜上，依卷存證據無從判斷系爭土地之徵收處分是否有逾期未發放補償費之情事，此不利益應由原告負擔。是系爭徵收處分就系爭土地既無解除條件之成就，自不發生失效事由，原告求為確認系爭處分就徵收系爭土地部分之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。惟辦理徵收機關於辦理徵收完畢後，未即時完成所有權移轉登記之行為，苟肇致原告等就系爭土地支出遺產稅等損失，則非不得向相關機關求為回復，併此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 30 日
書記官 徐子嵐