臺北高等行政法院判決
103年度訴字第575號103年7月2日辯論終結原 告 蘇明德被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 李奕芸
柯光峻上列當事人間地政士法事件，原告不服內政部中華民國103年2月25日台內訴字第1020372035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係領有開業執照之地政士，其於民國（下同）101 年9月5 日至102 年8 月14日間代理申辦多件買賣登記案件，並向新北市淡水地政事務所及新北市汐止地政事務所（以下分別簡稱淡水地政事務所、汐止地政事務所）完成代辦案件申報登錄之實際資訊。嗣新北市政府地政局（下稱新北市地政局）自102 年5 月20日起多次函送申報主檔、查核公文、土地登記申請書、土地所有權買賣移轉契約書等資料予被告，以原告申報登錄總計629 件新北市納骨塔塔位及墓園買賣案件之不動產成交案件實際資訊，涉有房地交易總價不符或明顯異於市場交易行情之情形。被告乃多次函請原告陳述意見，原告表示其僅辦理產權移轉登記，並未參與簽訂買賣契約，不知實際成交價，故先以公告現值申報，並曾於申報書備註欄註記「地政士僅受託辦理產權登記並未簽訂契約，而當事人亦不提供資料，故先行以公告現值申報，實際成交價請自行查證」（下稱系爭註記）。被告認原告經新北市地政局查獲，於101 年9 月5 日至102 年8 月14日間申報案件有房地交易總價申報不符及明顯異於市場交易行情之情形，已違反地政士法第26條之1 第1 項規定，爰依同法第51條之1 規定，就原告101 年9 月5 日至102 年6 月13日間申報登錄新北市102 年淡地登字第002310號買賣案件及附件蘇明德不動產成交案件實際資訊不實清冊㈠總計500 件違規案件，以
102 年11月6 日府地開字第10233336700 號裁處書下稱原處分（下稱原處分一）處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄將按次處罰至完成改正為止；就原告102 年6 月18日至102 年8 月14日間申報登錄新北市102 年淡地登字第123100號買賣案件及附件蘇明德不動產成交案件實際資訊不實清冊㈡總計129 件違規案件，以102 年11月6 日府地開字第10233336701 號裁處書（下稱原處分二）處原告15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄將按次處罰至完成改正為止。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：不動產實價登錄制度未要求買賣雙方負申報買賣實價之責，卻強行將申報責任由地政士承擔，其立法除罔顧事實外，亦違反民主法治。又我國法律並無訂立不動產買賣應由地政士簽約，方可委由其辦理不動產所有權移轉登記之規定，故買賣雙方自行簽約或未簽約之登記案件，地政士於接受委託辦理不動產所有權移轉登記時，僅能被動要求買賣雙方提供買賣價格，其若不願提供，地政士亦無法強迫其告知買賣價格，此乃法律制定不周及便宜行事所造成。再者，實價登陸施行前之宣導已有不周，而原告於241 件實價登錄案件均已於申報書註明欄為系爭註記，然自101 年9 月5 日至102 年8月14 日 均未經淡水地政事務所及汐止地政事務所糾正，致使原告以為得以此方式繼續申報。另原告已經被告准許延長實價登錄重新申報更正期限至103 年6 月30日，而同一事件理應為一次處罰，被告分次處罰，應有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定、原處分一及原處分二均撤銷。
三、被告則以：原告為國家專門技術人員考試合格之專業人員，受託辦理土地買賣登記業務前，即應本於專業，就地政士法第26條之1第1 項規定所課予之實價登錄義務預為因應，並依相關法令妥適向權利人說明取得實價登錄申報時所應登錄項目之全數實際資訊（含價格），以完成地政士法課予地政士實價登錄之法定義務，自不得以買賣雙方不願告知成交價為由，作為其以非實際成交價格申報實價登錄之違法行為之理由。而原告申報101 年汐地字第158720號及102 年淡地登字第002310號、027370號買賣案之實價登錄價格資訊與新北市地政局查證資料不符，且原告亦已自承就本件629 件買賣均不知實際成交價，而係以公告現值申報，並於102 年4 月至8 月間申報之案件備註欄為系爭註記，可證原告確未依法申報不動產成交案件實際資訊屬實。又被告於地政士法修正施行前，已多次辦理教育訓練等活動廣為宣導，且原告自承曾於申請書備註欄為系爭註記，分別遭淡水地政事務所及汐止地政事務所人員拒收申報，並須刪除系爭註記始得申報，顯見該二地政事務所人員已給予正確方式之指導。況被告自102 年5 月28日起歷次函請原告陳述意見時，皆明確揭示地政士法第26條之1第1項及第51條之1 等規定，而原告仍繼續以公告現值申報實價登錄，顯見其已明知違法，且有意使其繼續發生。另被告就原告自101 年9 月至102 年8 月以公告現值申報62
9 件新北市納骨塔塔位及墓園買賣登記案實價登錄房地交易總價不實之裁罰，係審酌其犯意及102 年6 月13日陳述書自承以公告現值申報，認原告於102 年6 月13日起有明確故意犯意與具體違法行為連結等情節，始以該日為界，視為二行為作成處分。且原告所涉629 件不實之實價登錄本非一違法行為，被告審酌情節後慎以裁處，並無故意分次處罰之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告可否因已於申報書註明欄聲明系爭註記而免責？本件是否應以一行為論斷？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「（第1 項）地政士應於買賣受託案件辦竣所有權移轉登
記30日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊。（第2 項）前項申報受理登錄成交案件實際資訊，主管機關得委任所屬機關辦理。（第3 項）前2 項登錄之資訊，除涉及個人資料外，得供政府機關利用並以區段化、去識別化方式提供查詢。（第4 項）已登錄之不動產交易價格資訊，在相關配套措施完全建立並完成立法後，始得為課稅依據。（第5 項）第1 項登錄資訊類別、內容與第3 項提供之內容、方式、收費費額及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「地政士違反第26條之1 第1 項規定者，處新臺幣3萬 元以上15萬元以下罰鍰，並限期改正；屆期未改正者，應按次處罰。」地政士法第26條之1 、第51條之1 分別定有明文。依前揭第26條之1 第5 項訂定之不動產成交案件實際資訊申報登錄及查詢收費辦法( 下稱系爭辦法) 第2 條規定：「（第1項 ）不動產買賣案件應由權利人申報登錄土地及建物成交案件之實際資訊，權利人有數人時，得會同申報或協議由一人申報。但有下列情形之一者，權利人免予申報：一、買賣案件委託地政士申請登記者，應由地政士申報登錄。…（第2項 ）前項第1 款買賣案件委由經紀業居間或代理成交者，經紀業應提供不動產說明書相關資料供地政士申報登錄，經紀業未提供者，應由權利人提供；買賣案件未委由經紀業居間或代理成交者，權利人應提供交易相關資料供地政士申報登錄。……」第11條規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關為抽查權利人、地政士或經紀業申報登錄成交案件實際資訊，得要求有關機關、團體或個人提示有關文書，或通知權利人、義務人、地政士或經紀業等陳述意見。（第2 項）前項有關機關、團體、個人、權利人、義務人、地政士或經紀業不得規避、妨礙或拒絕。（第3 項）直轄市、縣（市）主管機關發現登錄之成交價格或租金有顯著異於市場正常交易價格或租金，或登錄資訊有不實之虞者，得對地政士或經紀業實施業務檢查，並查詢或取閱成交案件有關文書。（第4 項）第1 項權利人確有申報不實，應依平均地權條例第81 條 之2 規定，於接獲限期改正申報通知書後15日內改正；屆期未改正，應按次處罰並限期於15日內改正，至完成申報登錄為止。（第5 項）第1 項及第3 項地政士或經紀業確有申報不實，應依地政士法第51條之1 或不動產經紀業管理條例第29條第1 項第2 款及第2 項規定，於接獲裁處書及限期改正申報通知書後15日內改正；屆期未改正，應按次處罰並限期於15日內改正，至完成申報登錄為止。」又臺北市政府處理違反地政士法事件統一裁罰基準第2點規定：「本府處理違反本法事件，統一裁罰基準如下表。……丁類：地政士未於不動產買賣受託案件辦竣所有權移轉登記後30日內，向主管機關申報登錄土地及建物成交案件實際資訊者。……一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面限期15日內改正：㈠第1 次至第3 次處3 萬元以上5 萬元以下罰鍰。……」第3 點規定：「前點個別案件之情況，有行政罰法上特別輕微或嚴重之情形者，得按裁罰基準酌量減輕或加重處罰，但應敘明其減輕或加重之理由，審酌參考表詳附表。」附表「行政罰法規定有關不罰、免罰與裁處之審酌加減及擴張參考表」第22 項 「審酌部分」：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，於法定罰鍰額度內處罰。」另內政部101 年6 月27日內授中辦地字第1016651105號函：「…說明：…四、不動產經紀業、地政士…違反申報登錄相關規定時…開業地政士由核發開業執照之直轄市或縣（市）主管機關為之…。」㈡經查，原告係由被告核發開業執照之地政士，其於101 年9
月5 日至102 年8 月14日間代理申辦多件買賣登記案件，向淡水地政事務所、汐止地政事務所完成代辦案件申報登錄之實際資訊，經新北市地政局以原告申報登錄總計629 件新北市納骨塔塔位及墓園買賣案件之不動產成交案件實際資訊，有房地交易總價不符或明顯異於市場交易行情之情形，分別於102 年5 月20日、6 月18日、7 月10日、7 月22日、7 月30日、8 月27日、9 月26日、10月16日多次函送申報主檔、查核公文、土地登記申請書、土地所有權買賣移轉契約書影本等資料予被告。被告乃據以多次函請原告陳述意見，惟原告表示其僅辦理產權移轉登記，並未參與簽訂買賣契約，不知實際成交價，故先以公告現值申報等情，為兩造所不爭執，並有新北市地政局102 年5 月20日北地價字第1021823388號函、淡水地政事務所實價登錄電話記錄表、不動產買賣成交案件實際資訊申報書、新北市地政局102 年5 月20日北地價字第1021823388號函、102 年6 月18日北地價字第1022031426號函、102 年7 月10日北地價字第1022170667號函、10
2 年7 月22日北地價字第1022283998號函、102 年7 月30日北地價字第10223311 90 號函、102 年8 月27日北地價字第1022538792號函、102 年9 月13日北地價字第1022661971號函、102 年9 月26日北地價字第1022742753號函及102 年10月16日北地價字第1022885350號函、新北市地政局移送原告涉實價登錄申報不實清冊節本（含同收件號分頁申報資料）、被告102 年5 月28日府地開字第10201552200 號函、10 2年6 月20日府地開字第10212122900 號函、102 年7 月23日府地開字第10202200000 號函、102 年8 月22日府地開字第10232422300 號函、102 年9 月2 日府地開字第10202676
500 號函、102 年9 月14日府地開字第10213140600 號函、
102 年9 月30日府地開字第10202966700 號函及102 年10月17日府地開字第10213538100 號函、送達證書、原告102 年
6 月13日、7 月12日、7 月18日、8 月30日、9 月未具日期及10月7 日陳述書、原告102 年4 月至8 月部分實價登錄申報書清冊節本（含備註欄）、原告不動產成交案件實際資訊不實清冊㈠及㈡等件影本在卷可憑（見原處分卷第13-126頁），堪信為真實。因原告於101 年9 月5 日至102 年8 月14日間申報案件，有房地交易總價申報不符及明顯異於市場交易行情之情形，被告以原告違反地政士法第26條之1 第1 項規定，依同法第51條之1 規定，就原告101 年9 月5 日至10
2 年6 月13日間申報登錄新北市102 年淡地登字第002310號買賣案件及附件蘇明德不動產成交案件實際資訊不實清冊㈠總計500 件違規案件，以原處分一處原告15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄將按次處罰至完成改正為止；就原告102 年6 月18日至102 年8 月14日間申報登錄新北市102 年淡地登字第123100號買賣案件及附件蘇明德不動產成交案件實際資訊不實清冊㈡總計129 件違規案件，以原處分二處原告15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄將按次處罰至完成改正為止，洵屬有據。
㈢原告雖主張不動產買賣雙方自行簽約或未簽約之登記案件，
地政士於接受委託辦理不動產所有權移轉登記時，無法強迫其告知買賣價格云云。經查：
1.按地政士法第2 條規定：「地政士應精通專業法令及實務，並應依法誠信執行業務。」第26條第1 項規定：「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」同法第第26條之1 第1 項既明定，地政士應就受託辦竣之買賣登記申報登錄實際資訊；系爭辦法第2 條第2 項規定，買賣案件未委由經紀業居間或代理成交者，權利人應提供交易相關資料供地政士申報登錄。準此，原告為領有開業執照之地政土，應精通專業法令及實務，其於受託辦理土地買賣登記業務前，即應本於專業，依地政士法第26條之1 第
1 項所課予實價登錄義務之規定執行業務，向權利人取得實價登錄申報時所應登錄項目之全部實際資訊，以完成其所負有之實價登錄法定義務，而非以買賣雙方不願告知成交價為由，作為其違反業務上應盡義務之藉口。原告之主張，為不可採。
2.次按依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條規定：「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」查新北市政府地政局以102年5月20日北地價字第1021823388號函通知被告，略以原告代理申辦102 年淡地登字第002310號及101 年汐地字第158720號買賣登記案件，業分別於102 年
2 月27日及101 年10月27日辦竣成交案件實際資訊之申報登錄，經該等地政事務所查證結果，原告所申辦之實價登錄價格資訊與其查證資料不符，此有新北市淡水地政事務所登錄電話記錄表、經買賣當事人簽章確認無訛之101 年汐地字第
158 720 號不動產買賣成交案件實際資訊申報書附卷可稽（見原處分卷第142-147 頁），本院審酌該局既為本案不動產實價登錄申報資訊之主管機關，其查證之價格資訊亦經買賣當事人簽章確認無訛，是前揭函文除具有形式上之證據力外，亦具有實質上之證據力，可資為證明原告確有未依法申報不動產成交案件實際資訊之違規事實。原告主張被告無法提出其有違規事實之證明云云，自不足採。
㈣原告又主張其於241 件實價登錄案件均已於申報書註明欄為
系爭註記，然自101 年9 月5 日至102 年8 月14日均未經淡水地政事務所及汐止地政事務所糾正，致使原告以為得以此方式繼續申報，而實價登錄法施行前政府亦宣導不周，且原告已經被告准許延長實價登錄重新申報更正期限至103 年6月30日云云。經查：
1.依卷附原告於102年6月13日向被告提出之陳述書內容：「說明二、…，本所均不知實際成交價，故無從以實價登錄僅先以公告現值申報並曾於申報書備註欄『地政士僅受託辦理產權登記並未簽訂契約，而當事人亦不提供資料故先行公告現值申報，實際成交價請自行查證』但分別遭淡水及汐止地政事務所人員拒收申報，並須刪除以上字樣始得申報。本所始得如期於30日內申報。」（見原處分卷第80頁）足見原告陳稱其於申報書註明欄為系爭註記，均未經淡水地政事務所及汐止地政事務所糾正乙節，核與事實不符。參以被告於102年5 月28日以府地開字第10201552200 號函請原告陳述意見時，已明確揭示地政士法第26條之1 第1 項及第51條之1 等規定（見原處分卷第56頁），惟原告自同年6 月7 日至同年
8 月14日止，仍繼續以公告現值申報實價登錄，顯見渠已明知違法，且有意使其繼續發生。
2.被告於地政士法施行前及施行後舉辦27場次教育訓練，並派員至台北市地政士公會講習場合進行4 場次宣導，以台北市開業地政士1 千8 百餘名觀之，參加相關訓練及宣導之地政士高達3,146 人次，另亦有一般民眾參與，實可證被告為實價登錄可順利推行，已充足廣為宣導。是原告所辯地所不糾正其以公告現值申報之行為及政府宣導不周之詞，顯為卸責之詞，並不足採。
㈤原告另主張同一事件理應為一次處罰，被告分次處罰，實屬違誤云云。經查：
⒈按對有特別身分者，依據有關該身分之專法，或依據一般普
通適用之法規，由主管機關依一般程序科處罰鍰，其目的在於維持公共安全或公共秩序，其性質應可認定為行政罰，而有行政罰法之適用。次按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文，所謂數行為，係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，應均予以分別處罰。
⒉查原告依地政士法第26條之1第1項規定，負有申報登錄實際
資訊之行政法上義務，其每次辦理申報違反上開義務，即屬成立一違規行為，其多次違反同一前揭義務規定，依法應均予以分別處罰。原告主張同一事件理應為一次處罰，被告分次處罰，實屬違誤云云，實係對法令之誤解，不可採。被告就原告於101年9月5日至102年8月14日間申報案件有629件違規事實，雖以原告於102年6月13日陳述書自承以公告現值申報之時間點為界，視為二行為所作之二個行政處分，核諸上開規定及說明，有違行政罰法第25條之規定，惟訴願機關基於訴願不利益變更禁止原則，維持原處分一、二，尚無不合。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告於101 年9月5 日至102 年8 月14日間申報案件，有違反地政士法第26條之1 第1 項規定之情事，依同法第51條之1 規定，就原告
101 年9 月5 日至102 年6 月13日間申報登錄如原處分一附件清冊所示總計500 件違規案件，處原告15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄，將按次處罰至完成改正為止；就原告102 年6 月18日至102 年8 月14日間申報登錄如原處分二附件清冊所示總計129 件違規案件，處原告15萬元罰鍰，限於文到3 個月內完成改正，屆期未據實申報登錄將按次處罰至完成改正為止，洵屬有據，訴願決定予以維持，並無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 7 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 30 日
書記官 李依穎