臺北高等行政法院判決
103年度訴字第517號103年10月9日辯論終結原 告 英德建設股份有限公司代 表 人 袁齊芬（董事長）住同上訴訟代理人 侯傑中 律師
張漢榮 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 邊泰明（局長）訴訟代理人 楊豐仁
林佳萱蔡淑瑜上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年
2 月21日府訴二字第10309025100 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○路○○○號等建物坐○於○區○○段○○段○○○ ○號土地，為1 棟地上12層、地下3 層RC造建築物（下稱系爭建物），領有101 使字第0139號使用執照，土地使用分區為策略型工業區，依系爭建物之98建字第333 號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。嗣被告於民國102 年7 月29日至系爭建物勘查，發現系爭建物之公共廁所入口鎖死，並將廁所與室內之分間牆打通，乃審認原告係起造人而有未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1 項規定，乃以102 年9 月12日北市都建字第10264330600 號函（下稱前處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內改善。該函於同年月14日送達，惟迄至同年10月
22 日 被告派員再至現場勘查，原告仍未改善，被告審認原告未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1 項第2 款及行政罰法第18條第1 項、第2 項規定，以102 年10月23日北市都建字第10264400200 號裁處書（下稱原處分）處原告360 萬元（第1 至12層，每層30萬元，12層合計360 萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會（下稱管委會）辦理改善。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠被告係於102 年10月22日派員至系爭建物現場勘查，旋於隔
日（23日）作成原處分，顯未依據行政程序法第102 條及行政罰法第42條本文規定，給予原告陳述意見之機會，原處分實屬違法。依被告所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於102 年10月22日拍攝之現場照片，僅足以佐證：⒈部分樓層廁所門無法打開，以及⒉部分樓層公共廁所可能有違法使用等情，尚無從確認違規行為人究屬何人，故裁處所根據之事實顯非「客觀上明白足以確認」，不符行政罰法第42條第6 款規定甚明。訴願決定僅以被告曾於102 年7 月29日派員勘查系爭建物錯誤認定之事實，再以此錯誤認定之基礎作為原處分裁罰依據，判斷本件符合行政罰法第42條第6 款規定，無須給予原告陳述意見之機會云云，實屬無理由。按建築法第77條第1 項規定，維護建築物合法使用之義務人為所有權人及使用人為限，不及於其他人。原告並非系爭廁所之所有權人，因此除非原告為系爭廁所之使用人，否則被告即無理由以原告違反建築法第77條而予以處罰。被告主張原告就系爭廁所未點交予住戶，並以樓層數作為違規處罰之標準，因此本件爭執點，即為系爭廁所在被告102 年10月22日至現場勘查時，原告是否已點交給住戶而喪失使用及管理權限。
㈡原處分及訴願決定誤認系爭建物各樓層約定專用之廁所點交
時點，因而錯認原告為違法行為人予以裁罰，適用建築法第91條第1 項第2 款誠有違誤，更有悖於「行政罰係處罰行為人之原則」，均應予撤銷：
⒈按最高行政法院100 年度判字第1232號判決意旨及公寓大
廈管理條例第10條第1 項、第15條第1 項規定，原告按臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會決議，將系爭建物各樓層廁所設置於共用部分，並與承購戶約定由毗鄰戶約定專用，故原告於點交房屋時，乃將約定專用之廁所一併交付予毗鄰戶以利管理維護。此從房屋買賣契約書補充協議第2 條第1 項（成屋部分）及房屋預定買賣契約書第19條第7 項（預售屋部分）均有明文約定（詳原證一）。其性質如同將原是共用部分之地下室，作為約定專用部分，由購買停車位之人專用一般，因此該廁所之使用及維修，即應由約定專用權人負責。是於建管處102 年7 月29日及同年10月22日勘查系爭建物時，約定專用之各樓層廁所非由原告占有、使用或管理，如該等廁所當時確有違規使用情形，誠非原告所為。訴願決定卻未查明約定專用之各樓層廁所，並非如同系爭建物其他共用部分依約於管委會成立後方由原告進行移交，係按一般不動產買賣點交實務，與承購戶專有部分同時進行點交，因此，原告於建管處勘查系爭建物時，已非各樓層廁所之所有權人或使用人。訴願決定及原處分未明究裡，逕以原告為違規行為人，按建築法第91條第1 項第2 款予以裁罰，詢屬違法。
⒉至訴願決定認承購戶須得原告明示或默示同意，方能進入
系爭建物就各樓層廁所進行施作云云，實係基於誤認約定專用部分之廁所遲至管委會成立後才進行點交所為論斷，誠無可採。原處分及訴願決定基於錯誤之事實認定，誤按建築法第91條第1 項第2 款對原告進行裁罰，認事用法均有違誤，且違反最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議所揭示之「行政罰係處罰行為人之原則」，應予撤銷。
㈢退步言，縱令原告為違法行為人（假設語，謹否認之），被
告未舉證證明原告違反建築法第77條第1 項所得利益，超過同法第91條第1 項罰鍰最高額30萬元，以及所得利益與違法行為間之因果關係，逕依行政罰法第18條第2 項加重裁罰36
0 萬元，顯屬違法，應予撤銷。遑論被告於本件行政訴訟程序始變更原處分裁罰360 萬元之理由：
⒈依本院99年度簡字第755 號、101 年度訴字第1982號（原
證8 號）判決意旨，行政機關倘未舉證證明：⑴行為人因其違反行政法上義務行為所得利益已超過法定罰鍰最高額，以及⑵該所得利益與行為人違反之行政法上義務間具有因果關係，自無從適用行政罰法第18條第2項 酌量加重罰鍰之規定。
⒉縱令原告為違法行為人（假設語，謹否認之），原處分及
訴願決定僅泛稱原告之資產與利得均為龐大，違反行政法上義務行為所得利益遠超過建築法第91條第2 款規定罰鍰最高額30萬元，或「……其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大……」云云，逕依行政罰法第18條第2 項規定加重裁罰360 萬元，卻未提出任何證據證明原告因違反建築法第77條第1 項行為，獲得利益遠超過30萬元，遑論證明原告所得利益與違反建築法第77條第1項行為間，有何因果關係。是以，原處分及訴願決定均錯誤適用行政罰法第18條第2 項規定，確屬違法，應予撤銷。
⒊按行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項規定，又該
法並無如訴願法第79條第2 項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」之規定。準此，被告僅得於訴願程序終結前追補行政處分理由，倘已進入行政訴訟程序者，原處分機關自不得再變更或追補行政處分之內容，否則無異於剝奪處分相對人依據憲法第16條規定，得就不同處分享有訴願救濟之程序權利。被告於本件行政訴訟程序始變更原處分裁罰360 萬元之理由，並謂「系爭建物第1 至12層共用部分均分別有違規，故各樓層分別裁處最高罰鍰額30萬元」，且稱此與原處分援引行政罰法第18條第2 項規定加重罰鍰之結果並無二致云云，顯屬違法。其次，依建築法第91條第1 項第2款規定，被告僅得裁罰原告6 萬元至30萬元，然被告竟一方面捨棄主張依據行政罰法第18條第2 項規定加重裁罰，另一方面卻仍對原告作成超過建築法第91條第1 項第2 款罰鍰金額上限之處分，實屬違法。
⒋再者，被告變更原處分之理由後，不僅變更原處分之裁罰
依據，且實為以全然不同之事實認定基礎作成新的行政處分以代原處分，蓋原處分乃基於一個違法行為或違法狀態，認定原告違反一個行政法上義務而予裁罰，並參酌行政罰法第18條第2 項規定加重裁罰；然變更理由後之處分，實際上乃是基於12個違法行為或違法態樣，因而認定原告違反12個行政法上義務，換言之，變更理由後之處分實為12個行政處分，與原處分之行政法上違法評價顯然迥異。
因此，被告僅以變更理由後處分結果同樣是裁罰360 萬元，即謂此結果與原處分並無差異，實無可採。
㈣細查建築法第77條第1 項及第91條第1 項第2 款條文，係以
「維護建築物合法使用與其構造及設備安全」為規範核心，故屬「狀態責任」之規定，建築物所有權人及使用人須為建築物「合法使用」與「構造及設備安全」之狀態負責。倘建築物受主管機關勘查發現違背本條規定，則勘查當時之所有權人與使用人應就此違法狀態負責，無須探究該狀態之違反是否由其所引起。系爭建物第1 層至第12層均已於102 年8月2 日前完成過戶，並於過戶當日連同約定專用部分之公共廁所一併交付予毗鄰之區分所有權人占有使用，故被告於同年10月22日至現場勘查時，原告已非系爭建物之所有權人或使用人。惟被告竟援引建築法第77條第1 項及第91條第1 項第2 款有關「狀態責任」之規定，處罰非系爭違規使用空間之所有權人或使用人之被告，原處分不僅於法不符，亦已違反行政罰法第4 條「處罰法定主義」，應予撤銷。
㈤再者，公平交易委員會（下稱公平會）係以原告就系爭建物
之銷售及廣告製刊等業務委託摩根廣告股份有限公司（下稱摩根公司）辦理，雖經查明原告事前並不知摩根公司於不動產銷售網路廣告上誤植相關用語，於發現上情後立即要求更正，然仍應就未善盡監督管理摩根公司廣告作業負責，因而對原告予以裁罰。原告於銷售過程中，已一再提醒消費者系爭建物位處「策略型工業區」，例如：⒈系爭建物房屋買賣契約附件㈠使用執照影本，提醒消費者該使用執照存根附表明揭：「本案編策略型工業區，依台北市土地使用分區管制規則申請策略型產業之資訊服務業，本案依核准項目廣告及銷售，不做住宅之銷售……」；⒉在廣告文宣記載系爭建物之土地使用分區為「策略型工業區」，建物申請用途為「資訊服務業」。原告未蓄意誤導消費者系爭建物可供一般住宅使用甚明。被告答辯刻意提出公平會處分書，意圖營造原告自始即有意令消費者誤信系爭建物可作住宅使用之惡劣形象，不僅與事實不符，且被告所為，實屬以無關資訊不當影響本院判斷。
㈥系爭建物規約第3 頁、第4 頁附圖㈢「約定專用圖」已載明
各樓層之公共廁所係「約定專用部分」，並交由毗鄰之承購戶進行管理、維護及使用，依公寓大廈管理條例第23條第2項第1 款、第56條第1 項及第2 項規定，系爭建物約定專用部分已生效力。被告辯稱系爭建物約定專用部分並無載明於規約及規約草案，核與事實不符。是以，系爭建物約定專用部分既已生效，則原告將約定專用部分之公共廁所交付予毗鄰之區分所有權人起，原告已非系爭建物公共廁所之使用人甚明。被告始終怠於查明公共廁所之實際管理使用狀態，迄今仍堅持原告為原處分作成時之使用人，從而誤以建築法第77條第1 項及建築法第91條第1 項第2 款規定對原告進行裁罰，原處分認事用法均有違誤，應予撤銷。
㈦依公寓大廈管理條例第57條第1 項規定，足見移交項目並不
包含「約定專用部分」。公寓大廈管理條例第57條第1 項所指之「公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備」，當係指性質上屬公寓大廈區分所有權人所共有、共同使用之共用部分，或係區分所有權人所專有、經約定供共同使用之約定共用部分，顯不包括「約定專用部分」；其次，依臺灣宜蘭地方法院100 年度宜簡字第106 號民事判決意旨，「約定專用部分」並無應依公寓大廈管理條例第57條第1項移交予管理委員會之問題，故起造人自得於移轉專有部分予承購戶時，一併將約定專用部分之公共廁所交付予承購戶，此亦為目前實務作法。是以，原告既已於102 年8 月2 日前完成系爭建物第1 層至第12層各戶之過戶，並於過戶當日連同約定專用部分之公共廁所一併交付予毗鄰之區分所有權人使用管理，原告實已非公共廁所之使用人，原處分以原告為公共廁所之使用人而予為裁罰，顯然違法。
㈧再依最高行政法院100 年度判字第1232號判決意旨，本件公
共廁所之使用人及維修責任之認定，即應視原告有無交付占有予約定專用權人而定。原告自101 年開始陸續辦理房、地所有權移轉登記，並於取得所有權狀後，隨即辦理房屋之點交事宜，系爭建物全部72戶除B4-7F 、B5-1F 、B6-1F 、B7-1F 四戶在102 年8 月8 日及8 月6 日辦理點交給住戶外，其餘在102 年7 月29日前即已將專有部分、約定專用部分（含地下室車位、廁所）點交給住戶。交屋明細單內雖未明文記載廁所部分，惟係因廁所本無設置門鎖，無法像交付停車場感應器，故才會沒有記載。但點交明細既是就專供住戶單獨使用之部分做點交，自無排除約定專用之廁所而不點交之理。既然原告已將作為約定專用之廁所交付給住戶管理使用，則依據前開最高行政法院之見解，該廁所之使用人及維修責任，即應由住戶負責。被告要求並非所有權人或使用人之原告負責回復並處以罰鍰，並無理由。
㈨被告第1 次於102 年7 月29日至世界心大樓勘查時，該大樓
所有權已全數登記給各住戶完畢，且除了4 戶以外，並已全部點交給住戶完畢（含系爭廁所）。而該4 戶房屋亦陸續在
102 年8 月8 日以前全部點交完畢，因此被告同年10月22日至現場勘查時，原告已非系爭廁所之使用人甚明。雖被告認為系爭廁所尚未點交，然而陳美吟證稱其所購買之B3棟8 樓點交時是毛胚屋，裝潢範圍包括系爭廁所，馬桶、壁磚及水龍頭都是陳美吟自己鋪設，而該廁所通往外面另一個通道，因該廁所為約定專用，所以也是由陳美吟自己封住，陳美吟並稱房屋點交時從外面亦可進入系爭廁所。綜合陳美吟之證詞，原告就系爭廁所在辦理交屋時，並未封閉廁所門板，且將廁所一併交給住戶，由住戶自行裝修，故原告交屋後，對於系爭廁所即無管理權限，且非封閉系爭廁所之行為人，因此原告即非建築法第77條所稱之使用人，被告認定原告為封閉系爭廁所之行為人，且對於系爭廁所有管理使用權限，應有違誤。雖證人稱系爭廁所有一小門連接其專有部分，且未點交廁所鑰匙云云，但系爭廁所及專有部分，全部為毛胚屋點交，而廁所與專有部分之小門，是在施工時做為通道之用，亦無設置門板，而廁所與公共區域間之門板，因未設置門鎖，所以點交時也不必交付鑰匙。故此並不影響系爭廁所已點交給住戶管理使用之事實。
㈩又被告就同一事實第1 次處以原告罰鍰30萬元，係以整棟建
物作為違規之計算標準，於本次處罰時，卻改以樓層數作為計算標準，然被告卻無法說明為何前後兩次裁罰標準有如此大之差異，被告之處罰顯無依據甚明。至被告援引本院100年度訴字第87號判決，實屬違背行政程序法第114 條第2 項規定之少數見解，而有違於憲法第80條依法審判之規定；況且，倘司法機關均允許行政機關可任意加重裁罰人民在先，待人民提起救濟，臨訟再杜撰其他理由以規避司法審查，顯將助長行政機關濫用行政權，致人民權益難以受合法保障。綜上，原處分及訴願決定均屬違法，應予撤銷，被告於原處分撤銷後已無收取原告依原處分繳納罰鍰360 萬元之法律上理由等語。並求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應給付原告360 萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息。
三、被告答辯略以：㈠系爭建物領有101 使字第0139號使用執照，土地使用分區為
策略型工業區，按96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間。」此係為防範不良建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似集合住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如策略性工業區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均應設計為集中留設，以供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按圖興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能，同時避免有違規作為私人住宅使用之情形。系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。
㈡惟經建管處於102 年7 月29日至現場勘查，發現原告於系爭
建物興建完工領得使用執照後，各層集中留設於共用部分之廁所尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會前，亦即原告仍為有管領能力之使用人時，即擅自將各層公共廁所入口鎖死，並將廁所與專有部分之分間牆打通，致系爭建物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，被告審認原告顯未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1 項規定，爰依同法第91條第1 項第2 款規定以前處分處原告30萬元整罰鍰，並限於文到次日起1 個月內改善，嗣後原告並未就該函表示不服。
㈢嗣改善期間屆滿，102 年10月22日建管處至現場複查，前揭
擅自變更態樣仍未改善，按原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間，且系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因將系爭建物作為住宅廣告、銷售，遭公平會以101 年11月8 日公處字第101161號處分書處罰鍰10
0 萬元在案（下稱公平會處分書），惟原告仍蓄意於系爭建物完工取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險；且原告經被告以前處分給予改善期間後，不僅未提具任何改善計畫，複查時現場亦無任何改善情形，被告審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第1 至12層共用部分均有違規，爰就各樓層依建築法第91條第1 項第2 款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計360 萬元（第1 至12層）罰鍰。
㈣有關原告主張業於買賣契約約定公共廁所空間由各樓層之毗
鄰戶約定專用，且均已與承購戶專有部分同時進行點交，故各樓層廁所如有違規情形，誠非原告所為云云：
⒈依公寓大廈管理條例第23條第2 項規定，約定專用部分之
範圍非經載明於規約者，不生效力。據系爭建物之管委會（即世界心大樓管委會）報備資料，區分所有權人係於10
2 年10月5 日始召開第1 次區分所有權人大會，正式成立管委會並訂定規約，是建管處於102 年7 月29日至現場稽查查獲違規情形時，系爭建物尚未成立管委會，約定專用部分之範圍自無法載明於由區分所有權人會議決議之規約中，亦無載明於原告申請建造執照時所附之規約草案中（參被證3 之規約草案），依公寓大廈管理條例第23條第2項規定，自屬不生效力，故稽查當時系爭建物各樓層之公共廁所仍應屬共用部分。
⒉又共用部分在原告依公寓大廈管理條例第57條第1 項規定
移交予管委會前，仍係由原告所管理，102 年7 月29日稽查當時既然世界心大樓管委會尚未成立，原告自仍為系爭建物共用部分具有管領能力之使用人，被告以原告為建築法第77條第1 項規定之使用人為裁處對象，並無違誤。
㈤且依系爭建物使用執照卷附之公寓大廈共用專有區分圖，各
層公共廁所係位於共用部分，依公寓大廈管理條例第57條第
1 項規定，應點交予管委會而非特定之區分所有權人，另據
103 年7 月9 日管委會會議紀錄，系爭建物之共用部分因有缺陷或法律爭議，迄今均未點交，管委會刻正請求原告修復改善中，原告仍為系爭建物共用部分有管理能力之人。原告為從事不動產開發事業之建設公司，應較一般民眾具備更完整之建築管理相關法令知識，與民眾訂定建築物買賣契約時，更應向民眾說明相關法令規定並負其專業責任，惟其竟將應供公眾使用之公共廁所，逕自在第1 屆區分所有權人會議召開並訂定規約前，擅自於買賣契約約定供特定人專用，該買賣契約之約定專用條款效力顯有疑義，又廁所為一般人生活利用上不可或缺之設備，將公共廁所約定專用，顯不利其他區分所有權人之使用，且悖離96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議之目的，據陳美吟證詞，原告告知承購戶公共廁所之空間可任意使用，甚至告知渠等可將廁所門自行封閉，原告此舉，顯然係利用民眾於建築相關法令知識上之相對弱勢地位，將全部違法風險轉嫁予民眾，規避行政法上之責任，惡意顯為重大。況建管處於103 年8 月12日至系爭建物辦理會勘時，係使用原告留置於1 樓櫃檯之備用鑰匙始得以開啟各樓層公共廁所門，惟部分樓層欠缺鑰匙者即無法開啟，由此可知用以封閉公共廁所之門板鈞係原告所施作。
㈥依行政罰法第42條規定，行政機關於裁處前，原則上固應給
予受處罰者陳述意見機會；惟依該條第6 款規定，裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不予陳述意見之機會。本案經被告102 年7 月29日派員至系爭建物現場勘查發現原告有擅自變更相關設施設備之事實，復經同年10月22日再次派員至系爭建物現場勘查發現原告仍未改善，該事實客觀上已明白足以確認，被告縱未給予原告陳述意見機會，亦難認有程序違誤之情形。
㈦雖被告於原處分援引建築法第91條第1 項第2 款及行政罰法
第18條第1 項、第2 項規定處原告360 萬元罰鍰，因未能明確說明依行政罰法第18條第2 項計算原告所得利益之範圍，所憑理由有所不當，惟參諸公平會處分書，原告於系爭建物預售屋銷售階段，即因對於使用分區為策略性工業區之建案使用一般住宅之圖示，就系爭建物之用途及內容為虛偽及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，遭處10
0 萬元罰鍰在案，惟原告仍蓄意於系爭建物完工取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險；且原告經被告限期改善後，改善期間不僅未提具任何改善計畫，被告派員複查時現場亦無任何改善情形，被告原應就各樓層依建築法第91條第1 項第2 款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計360 萬元（第1 至12層）罰鍰，此與原處分援引行政罰法第18條第2 項規定加重罰鍰之結果並無二致，參酌本院100 年度訴字第87號判決：「……按我國行政法院對行政機關之高權行為（行政處分），應依職權調查事實，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125 條第1 項及第
189 條第1 項規定參照，即法院就一切可能之觀點進行審查），行政機關於原處分作成後，於行政訴訟中之追補理由，既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2 項：『原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。』之規定即顯示相同之法理）……」，原處分仍應予以維持等語。並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原處分處原告360 萬元（第
1 至12層，每層30萬元，12層合計360 萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會辦理改善，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按建築法第2 條第1 項規定：「主管建築機關，在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第77條第1 項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1 項第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。……」㈡次按行政罰法第18條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）裁
處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2 項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」又臺北市政府95年7 月5 日府工建字第0956010390
1 號公告：「……公告事項：一、本府依建築法規定主管之建築管理業務之事項，自95年8 月1 日起依規定委任本府都市發展局辦理……。」㈢查系爭建物領有101 使字第0139號使用執照，土地使用分區為「策略型工業區」。經查：
⒈系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖，其
平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口，此有上開101 使字第0139號使用執照存根及系爭建物1 層至12層平面圖附被告答辯狀證物卷第12-21 頁足徵。
⒉惟經建管處於102 年7 月29日至現場勘查，發現原告於系
爭建物興建完工領得使用執照後，各層集中留設於共用部分之廁所尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會前，亦即原告仍有管領能力之使用人時，即擅自將各層公共廁所入口鎖死，並將廁所與專有部分之分間牆打通，，致系爭建物各樓層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，有各樓層之相關照片附被告答辯狀證物卷第55-86 頁足佐。原告雖主張系爭建物業於買賣契約約定公共廁所空間由各樓層之毗鄰戶約定專用，均與承購戶同時進行點交，已非原告所能管理使用等語，然查：
⑴按公寓大廈管理條例第23條第1 項規定「有關公寓大廈
、基地或附屬設施之管理使用及其他住戶間相互關係，除法令另有規定外，得以規約定之。」第2 項規定：「規約除應載明專有部分及共用部分範圍外，下列各款事項，非經載明於規約者，不生效力：一、約定專用部分、約定共用部分之範圍及使用主體二、各區分所有權人對建築物共用部分及其基地之使用收益權及住戶對共用部分使用之特別約定。三、禁止住戶飼養動物之特別約定。四、違反義務之處理方式。五、財務運作之監督規定。六、區分所有權人會議決議有出席及同意之區分所有權人人數及其區分所有權比例之特別約定。七、糾紛之協調程序。」足知，有關系爭建物約定專用部分之範圍非經載明於規約者，不生效力。
⑵而查，系爭建物管委會報備資料（見被告答辯狀證物卷
第99-115頁），區分所有權人係於102 年10月5 日始召開第1 次區分所有權人大會，正式成立系爭建物管委會並訂定規約，是建管處於102 年7 月29日至現場稽查時，系爭建物尚未成立管委會甚明，則關於上開公寓大廈管理條例第23條第1 項規定約定專用部分之範圍，即無可能載明在由區分所有權人會議決議之規約中，亦無可能載明在原告申請建造執照時所附規約草案（附同上卷證資料）。故而原告主張系爭建物業於買賣契約約定公共廁所空間由各樓層之毗鄰戶約定專用縱或屬實，惟依公寓大廈管理條例第23條第2 項規定，仍屬不生效力；而各樓層尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管委會之事實，亦經證人陳美吟即系爭建物管委會副主任委員到庭結證：「……公共廁所屬於大共（公），應該點交給管委會，我們管委會跟建商（原告）還沒有做點交。」明確在卷（見本院卷2 ，第6 頁）。從而，建管處稽查當時系爭建物各樓層之公共廁所仍應屬共用部分，即洵堪認定。原告主張業已點交住戶完畢等云，既與公寓大廈管理條例第57條規定未符，並與查證事實相忤，自屬無足憑採。又原告縱有點交系爭建物公共廁所給住戶管理使用，因非依公寓大廈管理條例第57條規定為點交，為不合法之點交，自不生依法點交之效力，而不足以對抗被告所稱未依法點交之事實。原告主張公寓大廈管理條例第57條第1 項所指之「公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備」，當係指性質上屬公寓大廈區分所有權人所共有、共同使用之共用部分，或係區分所有權人所專有、經約定供共同使用之約定共用部分，不包括「約定專用部分」等語，惟查，系爭建物公共廁所為「公共空間」已經原告所提房屋買賣契約書補充協議第㈠條載明（見本院卷第159 頁），並為該補充協議書載明如附圖㈡所示，而審諸該附圖㈡之公共廁所空間即為系爭建物竣工圖平面圖所示之公共廁所空間（見被告答辯狀證物卷第15-21 頁），核屬共同使用部分，而有公寓大廈管理條例第57條第1 項規定之適用，原告主張該共同使用部分既經協議「約定專用部分」，即不屬共同使用部分，為歧異法律見解，並無依據，委無足採。
⑶又查，系爭建物於建案廣告預售銷售階段時，被告刊登
於甲山林機構網站所刊載之建案介紹網頁（http://www.js1 .com.tw/perfect/ ）即載有「國際智薈住宅80．
160 坪」字樣，其B 棟7-8 層平面圖亦繪有客廳、臥室、浴室、廚房等供住宅使用之起居設施配備，惟其建案建造執照所示，其土地使用區分係「策略型工業區」，不得做為住宅廣告、銷售，亦經上開公平會處分書（附被告答辯狀證物卷第87 -98頁）載明在第2 頁。足見，原告對系爭建物即有違反建築法第77條第1 項規定之意思。原告主張並無蓄意誤導消費者認為系爭建物可供一般住宅使用等語，既與查證事實有忤，難謂客觀可採。
⑷又原告對於被告審認其未維護建築物構造及設備之合法
使用，違反建築法第77條第1 項規定，依同法第91條第
1 項第2 款規定以前處分處原告罰鍰30萬元，並限於文到次日起1 個月內改善，原告並未就該前處分函表示不服。而系爭建物共用部分於原告依公寓大廈管理條例第57條第1 項規定點交系爭建物管委會前，依上開使用執照載明起造人為原告，自應歸原告管理使用，本件於10
2 年7 月29日稽查當時，系爭建物管委會既尚未成立，原告自仍為系爭建物共用部分具有管領能力之使用人，被告因而以原告為建築法第77條第1 項規定之使用人，作為裁處對象，於法自屬有據⑸末查，原告於前處分所載改善期間屆滿後，建管處於10
2 年10月22日至現場為複查，因前揭擅自變更情形仍未改善，有會勘紀錄附被告答辯狀證物卷第70-86 頁足考，且系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因將系爭建物作為住宅廣告、銷售，遭公平會處分書處罰鍰100 萬元在案，有如前述，惟原告仍於系爭建物完工取得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，足以誤導民眾系爭建物係合法使用，將使民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險；且原告經被告以前處分給予改善期間，仍未改善，被告因而審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響難謂輕微，及系爭建物第1至12層共用部分均有違規，爰就各樓層依建築法第91條第1 項第2 款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計36
0 萬元（第1 至12層）罰鍰，即屬有據，並無不合。㈣原告固主張被告就同一事實第1 次處以原告罰鍰30萬元，係
以整棟建物作為違規之計算標準，於本次處罰時，卻改以樓層數作為計算標準，差異甚大，被告之處罰顯無依據等語。惟查：
1.按行政罰法第24條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2 項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本條立法理由載稱：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第50
3 號解釋一事不二罰之意旨並不相違。」
2.次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103 年度判字第81號判決意旨參照）。又按行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而「行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」（最高行政法院103 年度判字第62號判決意旨參照）。
3.又按「行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為一行為或數行為並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。」業經法務部102 年1月23日法律字第10100258120 號函釋在案。
⒋次查，原告於系爭建物預售屋銷售階段時，即因對於位於
臺北市都市計畫使用分區為「策略性工業區」之「首善」建案，使用一般住宅用語及圖示，就系爭建物之用途及內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，遭處100 萬元罰鍰在案，有上揭公平會處分書足稽，且經被告以102 年9 月12日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內依原核准圖說恢復原狀改善後陳報，但期限屆滿仍未改善，亦有前處分及102 年10月22日會勘紀錄表附同上被告答辯狀證物卷第67-70 頁足佐。參據前揭說明，就個案具體事實予以綜合判斷，本院認為系爭建物第1 層至第12層之公共廁所各為獨立之使用單元，而原告擅自將公共廁所違規變更為住宅一部之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認原告擅自將變更系爭建物各層共用部分空間之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。
㈤又本件原告撤銷訴訟為無理由有如上述，則其請求被告應給
付原告360 萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息，即屬無據，應併予駁回。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告應給付原告360 萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息，均為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 林俞文