臺北高等行政法院判決
103年度訴字第539號
103 年11月13日辯論終結原 告 吳進明被 告 外交部代 表 人 林永樂訴訟代理人 王歧正 律師複 代理人 吳光禾 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年2 月13日院臺訴字第1030124191號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、民國101 年5 月18日，原告與越南籍女子LE THI○○ （中文姓名為黎氏○○）越南辦理結婚登記。旋持結婚證書向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（以下簡稱駐胡志明市辦事處）申請文件證明及黎氏○○來臺居留簽證。經面談結果，我國駐胡志明市辦事處認為原告與黎氏○○對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（以下簡稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，以102 年8 月30日胡志字第10200021430 號函為不予受理結婚文件證明申請之決定；另依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，以102 年8 月30日胡志字第00000000000A號函駁回黎氏○○簽證之申請。
２、原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、結婚證書文件證明申請部分：
⑴、原告係申請驗證與黎氏○○之結婚證書，被告僅應以查驗或
比對結婚證書簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之結婚證書是否存在，以證明其形式效力，至於結婚證書之內容不在證明之列，即結婚之真偽不在被告所為文書驗證證明之範圍。
⑵、依文件證明條例第11條第1 項規定意旨，在維護文書驗證或
出具證明之公信力，非謂主管機關對於是否受理文書驗證案件有裁量權限，被告如認文書驗證之申請，不符文件證明條例第11條第1 項第3 款規定而不予受理，應具體說明究係該當何一情事、所依據之原因事實，始符行政程序法第96條第1項第2款規定之要求。本件被告不受理文件證明申請之決定，係勾選第2 個選項即「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，該內容非文件證明條例第11條第1項第3 款之法定要件，而被告就原告與黎氏○○對結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，究係明顯違反我國法令、國家利益或背於公共秩序、善良風俗，或明顯有其他不當情形，亦未作說明或敘述理由。被告之不受理決定，有違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之違誤。
２、黎氏○○申請居留簽證部分：
⑴、101 年2 月22日，原告透過外勞仲介鄭○○幫忙，到越南相
親，經鄭○○之配偶斐○○介紹與黎氏○○認識。雖語言不通，但心靈契合。二人於101 年5 月14日在越南辦理結婚登記及喜宴，二人確有結婚真意。駐胡志明市辦事處以面談率以認定並質疑原告與黎氏○○婚姻之真實，實非允妥。
⑵、被告或駐外館處受理簽證申請，得要求申請人面談及提供審
核所需證明文件，並應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，面談結果不是准駁居留簽證之唯一要件，不是准駁的唯一參考因素。
⑶、原告與黎氏○○結婚後，分隔兩地，彼此思念。被告就黎氏
○○申請居留簽證之否准理由，與民法結婚要件、憲法保障結婚自由及確保婚姻關係所形成之基本權利意旨不符。外國人來臺居留（含外籍配偶）後，能否工作及從事何工作，本受就業服務法限制及管制。被告徒以面談內容不一駁回黎氏○○居留簽證之申請，裁量怠惰，並非適法。
３、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告應受理原告與越南籍配偶黎氏○○結婚證書文件證明之申請及准許黎氏○○來臺居留簽證之申請。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張略以：
１、基於權力分立原則，簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，簽證核發與否，不是司法機關可得審查事項，原告就簽證駁回處分提起行政訴訟，於法有誤。有關外國人的簽證管制，係與國家主權高度關連之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准簽證之申請。若肯認簽證核發與否可受司法審查，則行政機關即有義務向外國人說明拒發簽證之理由，此顯與外國護照簽證條例第12條規定與國際慣例不符，可見簽證核發與否之行政行為，是不受司法審查之政府高權行為或政治問題，司法機關對之並無進行合法性審查之空間。縱使法院認為司法機關有權對簽證申請案件進行低密度審查，此所謂低密度審查，亦應僅限行政程序之合法性，而不及於實體內容。
２、外國人無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在法律上並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故簽證駁回處分未侵害原告權利或法律上利益，其提起本件行政訴訟，當事人不適格。另原告就被告駁回黎氏○○簽證申請之處分，依最高行政法院103 年8 月份第
1 次庭長法官聯席會議決議意旨，亦非法律上之利害關係人。
３、實務上申請驗證外國人與國民間外國結婚文件之目的，係為符合該外國人以依親為由申請居留簽證之前提要件。文件證明申請表上申請用途雖記載為在臺使用或戶籍登記，其最終真實目的乃來臺居留，非單純辦理戶籍登記。因此，基於簡政便民考量，被告及駐外館處將結婚文件證明與依親居留簽證之申請合一處理，依外國護照簽證條例施行細則第5 條規定，被告及駐外館處得要求申請人面談，遂以同一面談結果分別作為判斷文件證明申請應否受理及簽證申請應否准許之基礎。就文件證明申請案，被告及駐外館處有審查之義務，得透過面談或其他實質審查方式，據以判斷申請目的或文書內容有無違反我國法令、國家利益或背於公序良俗等情。
４、被告駐胡志明市辦事處依101 年9 月11日、101 年10月23日、102 年1 月23日及102 年7 月19日面談結果，原告與黎氏○○交往及結婚事實之陳述互有出入或前後反覆，審核原告與黎氏○○間之婚姻關係難認屬實，黎氏○○申請來臺動機可疑，不無假藉與原告結婚申請來臺，取得外僑居留證，以規避就業服務法對外籍勞工之管理規範及入國管制，達到來臺工作目的之虞，乃衡酌國家利益，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定，拒發來臺簽證，於法並無不合。而此時就文件證明申請案，若准受理驗證越南結婚證書，使原告得持回國內辦妥結婚登記，顯與駁回黎氏○○之簽證申請時所欲維護之國家利益衝突，故依文件證明條例第11條第1項第3 款規定，認定原告及黎氏○○申請驗證越南結婚證書之目的既係為在國內辦理結婚登記，明顯違反國家利益，程序上即為不受理申請，於法並無不合。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、本件關於原告就黎氏○○申請居留簽證提起行政訴訟部分：
⑴、按外國護照簽證條例第1條規定：「為行使國家主權，維護
國家利益，規範外國護照之簽證，特制定本條例。」第3條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國承認或接受之有效旅行身分證件。」第4 條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5 條規定：「本條例之主管機關為外交部。外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7 條第1 項第4 款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：……四、居留簽證。」第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條第1 項第4 款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……」外國護照簽證條例施行細則第5 條第
1 項、第3 項規定：「持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構( 以下簡稱駐外館處) 核辦。」、「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」第11條第1 項規定：「本條例第11條所稱長期居留，指擬在我國境內作超過6 個月之居留者。」第13條第1 項規定：
「申請居留簽證目的，包括依親…、及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」準此，本國人民之外籍配偶擬在我國境內作長期居留，係得以依親為由，向外交部或駐外館處申請居留簽證，以憑前來我國。
⑵、次按行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……」同條例施行細則第6 條：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（以下簡稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（以下簡稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1 項：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」經社文公約第10條第1 項前段：「家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。此有最高行政法院103 年
8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨可稽。本件申請居留簽證之人為越南籍女子黎氏○○，原告並非被告否准黎氏○○之來臺居留簽證申請的申請人及該否准決定的相對人（見原處分卷第129 、156 頁所附簽證申請表、被告駐胡志明市辦事處102 年8 月30日胡志字第00000000000A號函），原告並無為其外籍配偶黎氏○○申請居留簽證之公法上請求權，其權利或法律上利益不可能因黎氏○○申請居留簽證遭否准而受損害。原告因不服被告就黎氏○○之來臺居留簽證申請所為否准決定，所提之本件行政訴訟，揆之前揭決議意旨，即無理由。
２、本件關於申請文件證明部分：
⑴、文書驗證是為了便利有跨國使用需要之文件，可以透過文書
製作國及文書使用國的驗證程序，產生跨國使用的形式效力。文件證明條例第1 條規定：「外交部及駐外使領館、代表處、辦事處或其他外交部授權機構辦理文件證明，適用本條例之規定。」為避免發生假冒他人名義申請情形及便於審查文件證明之申請應否准許，第5 條第1 項規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：一、申請人之姓名、性別、出生年月日、身分證明文件號碼及住、居所；申請人為法人、機關或其他團體者，其名稱及公務所、事務所或營業所，及有關證照之字號。二、有法定代理人或委任代理人者，其姓名、性別、出生年月日、身分證明文件號碼、住、居所。三、申請之意旨及用途。
四、有關文書名稱、件數及其佐證文件。五、申請日期。」而為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益，避免損害他人或公眾利益，主管機關或駐外館處應先審查是有應不予受理文件驗證申請之事由，第11條第1 項第3 款即規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。……」據此可知，申請文件證明之使用目的，也是主管機關決定是否受理的審查項目之一，因此基於維護我國法律秩序及國家利益，當申請目的明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形時，主管機關或駐外館處即應為不予受理之決定。
⑵、再者，國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人
一己之家庭生活，其影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面。該居留簽證之核發攸關國家利益，倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定不予受理其文件證明之申請，並無不合（見最高行政法院102 年度判字第654 號判決意旨）。
⑶、如事實概要欄所載之事實，有文件證明申請表、面談預約表
、面談紀錄、面談結果通知書、被告駐胡志明市辦事處102年8 月30日胡志字第10200021430 號函等附於原處分卷可佐，為可確認之事實。
⑷、面談是行政調查的方法之一，為黎氏○○以依親為由申請居
留簽證，原告與黎氏○○持結婚證書為本件結婚文件證明之申請，然其等於101 年9 月11日、101 年10月23日、102 年
1 月23日、102 年7 月19日接受面談結果（見原處分卷第65-70 頁、第97-98 頁、第118-125 頁、第149-153 頁所附面談紀錄），二人對於彼此共同經歷之認識、交往及結婚等重要事項，卻為如下不同及前後不一之陳述：
①、原告在黎氏○○家住宿情形：
A 101 年9 月11日面談時，原告稱在女方家過夜1 次；黎氏○○卻稱原告未曾在女方家過夜。
B 102 年7 月19日面談時，原告稱曾在女方家過夜4 次，最長住1 星期；黎氏○○卻稱原告在女方家過夜，最久只住2-3日。
②、聘金數額及交付時間情形：
A 101 年9 月11日面談時，原告稱給付女方新臺幣（下同）10萬元生活費，沒有聘金；黎氏○○卻稱原告贈送10萬元聘金。
B 101 年10月23日面談時，原告稱結婚前一天在女方家送聘金10萬給女方母親；黎氏○○卻稱原告在結婚當天，在女方家交給女方聘金1000萬越盾
C 102 年7 月19日面談時，原告稱聘金10萬元；黎氏○○卻稱聘金7萬元。
③、原告給付黎氏○○生活費情形：
A 101 年10月23日面談時，原告稱只給過女方一次生活費，是101 年9 月15日返臺當日給付4 千元；黎氏○○卻稱原告已給付4次生活費，每次4千元。
B 102 年1 月23日面談時，原告稱已給付4 次生活費給女方，第1 次1 千元，第2 次2 月3 千元，第3 次5 月沒給錢，第4 次9 月2 千元，第5 次10月2500元；黎氏○○卻稱原告已給付生活費4 次，第1 次2 千元，第2 次3 千元，第3 次3500元，第4 次3 千元，第5 次3000元。
④、雙方首次見面情形：
A 101 年10月23日面談時，原告稱101 年2 月22日首次與介紹人來越南，當時尚未有明確對象，101 年2 月27日首次在介紹人二嫂家認識女方；黎氏○○卻稱101 年2 月22日與原告在家見面認識。
B 102 年1 月23日面談時，原告稱101 年2 月25日在介紹人二嫂家首見女方；黎氏○○卻稱原告在100 年5 月4 日由介紹人陪同來越南，忘記雙方何時首見，數次更改後稱是
100 年5 月6 日在女方家首見原告。
⑸、觀之上揭面談的內容，衡情均屬原告與黎氏○○結婚前交往
過程或生活中親自見聞事項，為結婚之重要事實，縱因記憶或語意致內容或有些許出入，亦不應有多處截然不同之回答。被告駐胡志明市辦事處基此審認原告與黎氏○○對於結婚重要事實陳述不一致，其間婚姻真實性容有疑慮，黎氏○○對申請來臺目的有虛偽不實之陳述或隱瞞，合理懷疑黎氏金嫣係藉與國人辦理結婚登記，取得外僑居留證，規避就業服務法對外籍勞工之管理規範及入國管制，達到來臺工作目的，則本件文件證明之申請目的，明顯違反國家利益，依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，為不予受理決定，於法並無違誤。而被告之102 年8 月30日胡志字第10200021430號不予受理決定之函文，已載明面談雙方對於結婚重要事實陳述不一，違反文件證明條例第11條第1 項第3 款規定之文義，原告指摘原處分違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定，自不足取。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。就黎氏○○申請居留簽證部分，原告非申請人及該否准決定之相對人，無為黎氏○○申請居留簽證之公法上請求權，其權利或法律上利益不因該否准決定而受損害，所提此部分之本件行政訴訟，無值得保護之利益，自無理由；另文件證明申請部分，被告駐胡志明市辦事處為不受理決定，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 9 日
書記官 陳清容