臺北高等行政法院判決
103年度訴字第665號103年9月4日辯論終結原 告 陳彥豪被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 孫廷龍（局長）住同上訴訟代理人 葉家豪
張嘉文上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年3 月5 日府訴一字第10309031900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，且核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：被告於民國102 年10月2 日接獲民眾電話檢舉，於臺北市○○區○○路○ 段○○號3 樓（下稱系爭地址）常有背包客進出，打擾其他住客。經被告於同年月22日下午5 時10分派員會同臺北市政府消防局、警察局人員至系爭地址稽查，查獲該址懸掛市招「Z HOUSE 」，設有接待櫃檯，房間數共計10間，現場2 名大陸地區旅客表示，其等2 人係經由網站（http
s://www.airbnb.com.tw ）訂房，入住3 日（102 年10月22日至25日），房價1 日人民幣300 元【折合新臺幣（下同）1,500 元】，2 名臺南旅客表示，其等2 人經由網站訂房，玩2 日。復經被告查得原告另於Hotels.com（http://zh.hotels.com）網站刊登「台北Z-house 市政府會館」房型、房價等資訊，另查得系爭地址所在大樓1 樓張貼之業者聯絡電話分別為原告及訴外人楊欣欣所租用，被告審認原告及楊欣欣有疑似未領取旅館業登記證即經營旅館業務之情事，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃以102 年11月5 日北市觀產字第10230967900 號函通知原告及楊欣欣陳述意見。
原告亦已於102 年11月18日以書面向被告陳述意見。被告審認原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其營業房間數為10間，乃依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以102 年11月26日北市觀產字第10231121100 號裁處書（下稱原處分）處原告9 萬元罰鍰，並禁止其於系爭地址經營旅館業。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告未於準備程序及辯論期日到場，茲就其提出之書狀整理其聲明及陳述如下：
㈠行政機關對人民作成行政處分，必須依相當證據認定之，始
屬適法。且依行政程序法第36條、第38條及第40條規定，行政機關必要時得製作書面紀錄，要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品，並對當事人有利及不利事項一律注意。交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋定義之旅館業務乃為，除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，亦為經濟部商業司所定義之一般旅館業（J901020 ）內容。
㈡原告於系爭地址之房屋皆以長期性質為主，非交通部99年12
月29日交路字第0990012444號令釋所規範之日週短租型性質。原告於102 年11月18日陳述意見函所附房客租賃契約範本，明載租期以1 個月以上即證明。被告所查得之網站資料，乃原有計畫經營旅館業務下所聘用之訴外人楊欣欣進行市場調查行銷之誤舉。被告來訪當日之客人，均為原告長住客人在不知情狀況下之推薦，加上原告尚未將網路資料移除，故有當日入住之情況。原告雖於當日提供住宿，但均已告知該等客人為長租公寓，且未收取費用。
㈢原處分顯有適用法令錯誤暨應調查證據未予調查之違誤。被
告於原處分稱有幾位客人陳述透過網站訂房，惟無具體證據可佐，如無該等第三人書面陳述或其他證據證明原告有以日或週為單位向不特定人之商業營利行為，被告僅憑片段陳述，據以作成不利原告之處分，顯屬率斷而不適法等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：㈠發展觀光條例制定目的為發展觀光產業，宏揚中華文化，永
續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮。依該條例第2 條第8 款、第24條第1 項、第55條第3 項規定，經營旅館業務，除依法應辦妥公司或商業登記外，並經向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。是以，凡對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業，除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依發展觀光條例第24條規定取得旅館業登記證，始得從事，合先敘明。
㈡被告於102 年10月22日下午5 時10分會同臺北市政府消防局
及警察局人員至系爭地址實施聯合稽查，該址外觀懸掛有「
Z HOUSE 」招牌，場所內設有旅客接待櫃檯，房間數共計10間，稽查當時適有2 名來自上海之中國大陸籍旅客前往投宿，經詢該2 名旅客表示入住時間為稽查當日（102 年10月22日）至同年月25日，共計3 日，住宿房價為人民幣300 元，並透過網路（www.airbnb.com.tw ）完成訂房手續，另有2名臺南旅客表示透過網路訂房，玩2 日；原告復表示：「系爭地址係以長租為主，1 個月至3 個月為週期，老闆是楊欣欣小姐及盧健興先生」（102 年10月22日現場檢查紀錄表上所載盧「建」興，係速記時誤寫所致，實指盧「健」興），此經原告於「臺北市政府觀光傳播局民眾檢舉案現場檢查紀錄表」上親閱後簽名確認在案，有該檢查紀錄表及現場檢查照片在卷可憑。復經被告查得原告於「hotels.com」專業訂房網站（http://zh.hotels.com/ ）上，刊登「台北Z-hous
e 市政府會館」客房類型、房間照片、住宿費用、客房設施及住宿旅客留言等住宿資訊招攬不特定旅客。另被告向臺北市大安地政事務所查調系爭建物為原告及第三人盧健興所共有，經向電信業者查得系爭地址1 樓電子密碼鎖上所示2 組手機號碼（0000000000、0000000000）之持有人分別為楊欣欣及原告，復經原告於陳述意見函說明二，明確表示：「⑴『Z-HOUSE 』為本人陳彥豪規劃用以經營旅館式管理……。
⑵本人陳彥豪……聘用楊欣欣……。」足認系爭地址之實際經營者為原告，非楊欣欣或盧健興。因之，原告經營旅館業務之違法事實，洵堪認定，被告依前揭規定處原告9 萬元罰鍰，與法並無不合。
㈢所謂「經營」旅館業務，非以有具體營業結果產生始足認定
，舉凡為達經營旅館目的所為之營業行為，均該當「經營」之意。原告既在網路上刊登客房照片及預約訂房等住宿資訊招攬不特定客人，且經被告稽查人員在現場查獲「Z HOUSE」市招及旅客接待櫃檯等，已足達其經營旅館，提供旅客住宿、休息之目的，可認「Z HOUSE 」係供旅客隨時入住之營業狀態，足證「Z HOUSE 」確屬提供遊客住宿之旅館；復經被告於現場稽查時查獲2 名大陸地區旅客辦理入住，單日房價為人民幣300 元，另有2 名臺南旅客亦表示由網路訂房，玩2 日，此經原告親簽現場檢查紀錄表並坦承在卷，原告主張系爭地址係以長租為主，以1 個月至3 個月為週期，並無足影響前開違法事實之認定。被告於網頁上查獲多篇旅客住宿於系爭地址之評價，足認其實際經營行為模式與一般旅館無異（網路刊登行銷廣告招攬不特定人住宿、設置旅客服務櫃檯、客房內備有備品等），原告上開主張，顯非可採。
㈣從而，被告認定原告未先向地方主管機關申請登記領取旅館
業登記證，即擅自在系爭地址經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，並按同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 項次1 規定，裁處原告9 萬元罰鍰，並禁止經營旅館業，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，自難謂為不法等語。並求為駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告係經營旅館業，卻未依發展觀光條例第24條第1 項規定向被告申領旅館業登記證即營業，依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2規 定，以原處分裁處原告9 萬元罰鍰，並禁止其營業，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠按發展觀光條例第2 條第8 款規定：「本條例所用名詞，定
義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第24條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」第55條第3 項規定：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」第66條第2 項規定：「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」旅館業管理規則第1 條規定：「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第66條第2 項規定訂定之。」第2 條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3 條第1 項、第3 項規定：「旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」第4 條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」發展觀光條例裁罰標準第1 條規定：「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第67條規定訂定之。」第2 條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2 之規定裁罰。」附表2 旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表（節錄）項次1 ：「裁罰事項：未領取旅館業登記證而經營旅館業。……裁罰標準：房間數10間以下，處新臺幣9 萬元，並禁止其營業。……」核此裁罰標準係法律授權中央主管機關為使辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額有一定之標準可資參考所頒訂，以利不同案件而同一違規情事，得適用相同裁罰原則，自得作為地方主管機關裁處之依據。
㈡次按交通部觀光局99年6 月29日觀賓字第0990014797號函：
「說明三：另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於…住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。
』另551 小類- 短期住宿服務業及5510細類- 短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』」又交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋：「發展觀光條例第2 條第8 款及旅館業管理規則第二條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」準此，旅館及民宿係屬住宿服務業，以從事短期或臨時性住宿服務為主，而以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租之型態始歸入不動產租售業。又臺北市政府93年11月23日府交四字第09305099900 號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自93年12月1 日起生效。公告事項：本府將下列法規規定中有關本府權限事項委任本府交通局，以該局名義執行之：㈠發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條至第55條、第61條及第69條。㈡發展觀光條例裁罰標準。㈢旅館業管理規則。㈣民宿管理辦法。㈤旅行業管理規則。」96年10月15日府交三字第09634117500 號公告：「主旨：公告原由本府交通局辦理觀光管理業務之管轄權權限，變更由本府觀光傳播局辦理之事項，自96年9 月11日起生效……。」㈢查原告於系爭地址經營旅館業，經被告於102 年10月22日下
午5 時10分派員會同臺北市政府消防局、警察局人員至系爭地址進行稽查，查獲該址懸掛市招「Z House 」，設有接待櫃檯，房間數共計10間，現場2 名大陸地區旅客表示，其等
2 人係經由網站（https://www.airbnb.com.tw ）訂房，入住3 日（102 年10月22日至10月25日），房價1 日人民幣30
0 元（折合新臺幣1,500 元），2 名臺南旅客表示，其等2人經由網站訂房，玩2 日；且系爭地址所在大樓之1 樓所張貼之業者聯絡電話分別為原告及楊欣欣所租用，被告據以認定原告有未領取旅館業登記證經營旅館業務之事實，有經原告簽名確認之「臺北市政府觀光傳播局民眾檢舉案現場檢查紀錄表」及現場檢查照片，分別附原處分卷第10-13 頁、第30-40 頁、第50-51 頁足稽；再者，原告「台北Z House 市政府會館」並未經交通部觀光局旅館業及民宿管理資訊系統登載，而屬未經許可合法登記有案之旅館業者（見本院卷第50頁及反面）；次查，原告亦於「hotels.com」專業訂房網站（http://zh.hotels.com/ ），刊登「台北Z-house 市政府會館」客房類型、房間照片、住宿費用、客房設施等住宿資訊招攬不特定旅客。復經原告於陳述意見函說明2 表示：
「⑴『Z-HOUSE 』為本人陳彥豪規劃用以經營旅館式管理……。⑵本人陳彥豪……聘用楊欣欣……。」（見原處分可閱覽卷第6 頁）。據上，足認系爭地址之實際經營者為原告，是原告有以不動產租賃方式，提供不特定人日或週之住宿或休息而收取費用之經營旅館業務事證明確，洵堪認定。被告因而據以認定原告未取得旅館業登記證，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，爰依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，處原告9 萬元罰鍰，並禁止其於系爭地址經營旅館業務，依法自屬有據。原告主張雖於當日提供住宿，但均已告知該等客人為長租公寓，且未收取費用；又原處分適用法令錯誤暨應調查證據未予調查之違誤等語，核與查證之事實有忤，自屬無法憑採。
㈣末按，人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文，惟為
增進公共利益所必要者，國家並非不得以法律為合理之限制。發展觀光條例第24條第1 項規定經營旅館業者除應事先依其他法令辦理有關登記外，並應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系，目的為健全旅館業之管理，為增進公共利益所必要，對違反規定者設有罰鍰等罰責，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸，一併敘明。
七、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 林俞文