臺北高等行政法院判決
103年度訴字第67號103年4月24日辯論終結原 告 頵銘實業有限公司代 表 人 吳媛靜訴訟代理人 陳 鎮 律師
許富雄 律師被 告 勞動部代 表 人 潘世偉（部長）住同上訴訟代理人 洪一男
劉怡吟張芮瑀上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國103 年
1 月8 日院臺訴字第1030120321號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告原為行政院勞工委員會，嗣該機關自民國103 年2 月17日起，變更組織為勞動部，茲據其具狀承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：原告經被告許可招募及聘僱外國人，從事其他金屬加工處理業工作。嗣被告以原告非法容留行蹤不明之印尼籍PRAWOTO 、CASMA 及未經許可之WIGUNA ARTA 、FIRANSYA
H SANDI等四人從事電焊工作，違反就業服務法第44條規定，為雲林縣政府協同憲兵指揮部雲林憲兵隊（以下簡稱雲林憲兵隊）於102 年4 月3 日查獲，並經雲林縣政府依同法第63條第1 項規定，以102 年4 月26日府勞動字第1026505985號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元，遂依同法第72條第2 款及雇主聘僱第2 類外國人違反就業服務法第72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準，以102 年8 月6 日勞職管字第1020509273號函（下稱原處分）廢止該部96年4 月30日勞職外字第0960661412號、98年7 月17日勞職許字第0980791671號、99年4 月21日勞職許字第0990700424號及第0000000000號函核發原告之招募許可、重新招募許可共八人及10
1 年5 月3 日勞職許字第1010861395號等函核准聘僱ERNAUTAMI 等七人之聘僱許可，同意該等外國人得於該函發文日起60日內辦理轉換雇主，或由原告為其辦理手續使其出國。原告不服，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告依照雲林縣政府102 年5 月27日府勞動字第10265077
28號函及102 年4 月26日府勞動字第1026505985號裁處書，認定原告非法容留外國人從事工作。惟該四名印尼外國人並非原告聘僱，係由承攬原告業務之外包商所聘僱，業經行政院訴願決定所確認（行政院院臺訴字第1030120321號訴願決定書第4 頁第6 行）。至於有容留外國人之行為，係因原告地處偏僻，交通不便，若由外包廠商每日來回接送外籍勞工，將導致工期延宕，為求工期內順利完成相關作業，在與外包廠商協商後，始提供該四名印尼籍員工暫居於原告之宿舍並供應三餐。
㈡按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人
從事工作。」係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。
若兩者間具聘僱關係，則為同法第57條各款所規範甚明。
至有無聘僱關係，自以雇主與外國人間有否約定報酬，亦即雇主有無給付報酬以為該外國人（員工）服勞務之對價為斷。本院95年度訴字第03293 號判決意旨略謂「原處分廢止原告招募許可及聘僱許可之依據為就業服務法第72條第2 款及第57條第9 款，有原處分及訴願決定書在卷可參，惟該法第57條第9 款之規定必須以雇主聘僱外國人為前提，換言之，受處分人必須符合雇主及聘僱外國人兩項要件，始足當之。查本件原告與外勞間既無聘僱關係，亦非外勞之雇主，已如前述，外勞亦非受原告指揮監督，自無違反就業服務法第57條第9 款規定之可言。」亦同此見解。
㈢次按同法第57條第9 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下
列情事：九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」依照文義及體系解釋，係禁止雇主在有聘僱外國人的前提下，從事任何違反本法或依照本法所發布命令之行為，包含不得在有聘僱關係下，非法容留外國人為其從事勞動行為。茲訴願決定指稱該款所定其他違反本法之情事，從體系解釋，自應包含違反第44條規定之情形（行政院院臺訴字第1030120321號訴願決定書第4 頁第12行至13行），係屬恣意擴張解釋，洵屬不當。
㈣被告雖援引最高行政法院98年度判字第543 號判決，辯稱
就業服務法第57條第9 款規定包含違反同法第44條規定，其得據此依同法第72條第2 款及裁量基準14（3 ）規定廢止原告之招募許可及聘僱許可之外國人共14名。惟最高行政法院98年判字第543 號判決僅屬個案，而非判例，無從拘束本院就本案之判斷，且就業服務法第57條於91年1 月21日之修正理由略謂：「一、條次變更，本條為原條文第五十三條移列。二、衡酌實務運作情形，修正及增列雇主聘僱外國人時各種禁止行為類型，至於原第三款規定情形，有部分係無聘僱行為者，與序文所定雇主不得為之行為係以有雇主為前提，顯不相符，爰予刪除，對於非法容留外國人從事工作之行為，另於第四十四條規範。」就此，被告機關於91年修法通過後，即分別於91年7 月24日以勞職外字第0910205078號令發布就業服務法第五十七條之認定原則，謂：「本法第五十七條第一款聘僱他人所申請聘僱之外國人與第四十四條非法容留有所區分。」於91年9月11日以勞職外字第0910205655號令發布就業服務法第四十四條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作」釋示，重申前旨，可知91年修法時，即顯已明確區別第57條與第44條之適用範圍，第44條顯然係適用於無僱傭關係之情形。
㈤按就業服務法第57條規定：「雇主聘僱外國人不得有下列
情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。三、指派所聘僱之外國人從事許可以外之工作。四、未經許可，指派所聘僱從事第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人變更工作場所。五、未依規定安排所聘僱之外國人接受健康檢查或未依規定將健康檢查結果函報衛生主管機關。六、因聘僱外國人致生解僱或資遣本國勞工之結果。七、對所聘僱之外國人以強暴脅迫或其他非法之方法，強制其從事勞動。八、非法扣留或侵占所聘僱外國人之護照、居留證件或財物。九、其他違反本法或依本法所發布之命令。」可知該條各款均以雇主聘僱外國人為構成要件，其中第1 款至第8 款規定內容亦重申聘僱之要件，則按體系解釋，第9 款亦應以聘僱為前提，如不該當此要件，僅能視有無違反同法其他規定而論，不得認行為人違反該條款之規定，以符行政罰法第4 條所謂之處罰法定主義。
㈥再按就業服務法第44條雖規定：「任何人不得非法容留外
國人從事工作。」惟依同法第63條第1 項規定：「違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。五年內再違反者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百二十萬元以下罰金。」同法第67條第1 項規定：「違反第五條第二項第二款、第三款、第十條、第三十六條第一項、第三十七條、第三十九條、第四十條第一款、第三款、第四款、第六款、第十款至第十五款、第五十七條第五款、第八款、第九款或第六十二條第二項規定，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」可知違反就業服務法第44條與第57條第9 款之法律效果並不相同，雖均有罰鍰處分，惟前者重於後者，是若謂後者包含前者，則於雇主聘僱外國人非法容留外國人從事工作之情形，究應適用第63條第1 項或第67條第1 項規定，即生疑義與衝突，顯非91年修法之原意，亦即，就業服務法第57條第9 款並不包括第44條之情形。
㈦復按就業服務法第72條第2 款規定：「雇主有下列情事之
一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：…二、有第五十七條第一款、第二款、第六款至第九款規定情事之一。」其前提構成要件仍是行為人須具備雇主之身分，且依前所述，該法第44條不包括於第57條第9 款內，自不因行為人於其他場合有雇主之身分，即謂其因此符合同法第72條第2 款所規定之情形。最高法院98年判字第543號判決謂就業服務法第57條及第72條所稱之雇主，係指經主管機關許可聘僱外國人者而言，並不限於與違規從事工作之外國人間有聘僱關係者始有適用，故雇主於合法聘僱外國人之外，猶有違反就業服務法第44條規定之行為，自得適用同法第72條第2 款之規定，廢止其已經合法取得之招募許可及聘僱許可之一部或全部云云，顯已誤解法條規定之意旨，擴張法律規定之裁罰範圍，與行政罰之法定原則有違，縱認如此將難收嚇阻及導正之效果，亦是立法疏漏之問題，而無從以司法創設處罰規範方式處理。
㈧故就業服務法第72條第2 款雇主有違反同法第57條第9 款
之情事者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部之規定，必須以雇主有聘僱外國人之事實為前提；而適用僱主聘僱第2 類外國人違反就業服務法第72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準14（3 ）之前提，除有聘僱事實存在外，尚須存有雇主違反同法第44條規定，非法容留外國人為其從事工作之事實，故原告與該四名外國籍勞工間未存有聘僱關係，並未發生同法第57條所要求之前提事實，進而不應以同法第72條第2 款規定，廢止原告共14名之招募許可及聘僱許可。原告縱有非法容留外國人工作之行為，依同法第63條第1 項規定，僅得處15萬元以上75萬元以下之罰鍰，被告尚不得廢止原告招募許可及聘僱許可之一部或全部。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠雲林憲兵隊於102 年4 月3 日在雲林縣○○鄉○○村○○
街○○號，現場查獲原告非法容留行蹤不明之外國人PR、CA及未經許可之外國人WI、FI從事電銲工作，此有雲林縣政府102 年5 月27日府勞動字第1026507728號函附之談話紀錄等相關資料及照片在卷可稽。原告表示，因原告有部分工作發包給外包商做，這些外國人是外包商帶進來的，原告並不知他們是逃逸外勞，並有原告管理部副理林文道之簽名可證。按被告91年9 月11日勞職外字第0910205655號函釋略以，就業服務法第44條規定，任何人不得非法容留外國人從事工作，係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。是以本件原告對派任至該廠區內從事電銲工作之PR等四人負有注意義務，原告非法容留該四名外國人於廠內從事工作，洵足認定顯已違反同法第44條及第57條第9 款規定。被告爰依同法第72條第2 款及裁量基準項次14（3 ）規定，按原告所生違反外國人之人數與應廢止許可外國人人數，採一比二及一比五之比例，廢止原告有效許可外國人人數之重新招募許可計14名，於法並無不符。
㈡最高行政法院98年度判字第543 號判決略以：「就業服務
法第57條列於第5 章外國人之聘僱與管理之內，其規範目的在禁止雇主之非法行為，並落實聘僱外國人之合法管理。因此，雇主聘僱外國人除不得有同法第57條第1 款至第
8 款之情事外，不得有其他違反本法或依本法所發布之命令之情事（同條第9 款規定），此一概括條款，基於體系解釋，自應包含違反同法第44條規定之情形，始臻完備。
」基此，被告依原告違反本法第44條及第57條第9 款規定，按本裁量基準項次14（3 ）規定，就原告容留未經許可之外國人WI及FI，採一比二之廢止比例，廢止原告有效許可外國人四名之招募許可及聘僱許可；就原告容留行蹤不明之外國人PR及CA，採一比五之廢止比例，廢止原告有效許可外國人10名之招募許可及聘僱許可，共14名，另原告係因違反本法及依該法所發布之命令，被告依本法第44條及第57條第9 款規定，按本裁量基準項次14（3 ）規定廢止原告之招募許可及聘僱許可，與雲林縣政府依本法第63條第1 項規定為罰鍰處分，其所據法令不同，各有其行政目的，於法並無違誤，原告所陳委無足採。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：就業服務法第57條第9 款之規定是否包含違反同法第44條規定之情形，亦即該款規定是否須以雇主聘僱外國人為前提。
六、經查：㈠按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從
事工作。」第57條第9 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：˙˙˙九、其他違反本法或依本法所發布之命令。
」第72條第2 款規定：「雇主有下列情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：˙˙˙二、有第57條第1款、第2 款、第6 款至第9 款規定情事之一。」雇主聘僱第2類外國人違反就業服務法第72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準（以下簡稱本裁量基準）項次14（3 ）規定：「雇主非法容留外國人從事工作，違反本法第44條規定，
一、按雇主所生違反外國人之人數與應廢止許可外國人人數，採1 比2 之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可。二、雇主非法容留之外國人符合本法第五十六條規定之行蹤不明外國人者，按雇主所生違反外國人之人數與應廢止許可外國人人數，採一比五之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可。」㈡雲林憲兵隊於102 年4 月3 日在雲林縣○○鄉○○村○○街
○○號，現場查獲原告非法容留行蹤不明之外國人PR、CA及未經許可之外國人WI、FI從事電銲工作。依雲林憲兵隊查獲時製作之詢問筆錄所載，原告之管理部副理林文道證稱，公司係製作鐵製置物架外銷，訴外人江崑嘉承包公司部分工作，該四名外國人係由江君帶進工廠工作等語。江崑嘉亦證稱，其向原告承包工作，一位外籍配偶阿敏表示有朋友要找工作，其請他們找林文道面試，可以的話直接住進原告宿舍，由其按月發給工資等語。另PRAWOTO 等四人亦均證稱，渠等在工廠內從事電焊工作，晚上住在工廠宿舍內等語，有談話紀錄影本附於原處分卷可稽，足證原告雖未聘僱PRAWOTO 等四人，惟確有容留PRAWOTO 等四人於所屬工廠為其從事工作之事實。
㈢就業服務法第44條規定，任何人不得非法容留外國人從事工
作，所謂任何人，並未排除具備雇主身分者。同法第57條列於第五章外國人之聘僱與管理之內，其規範目的在禁止雇主之非法行為，並落實聘僱外國人之合法管理。故雇主聘僱外國人，除不得有同法第57條第1 款至第8 款之情事外，亦不得有其他違反同法或依同法所發布之命令之情事（同條第9款規定），此一概括條款，基於體系解釋，自應包含違反同法第44條規定之情形，始臻完備。準此，被告因原告違反就業服務法第44條及第57條第9 款規定，按本裁量基準項次14
（3）規定，就原告容留未經許可之外國人WI及FI，採一比二之廢止比例，廢止原告有效許可外國人四名之招募許可及聘僱許可；就原告容留行蹤不明之外國人PR及CA，採一比五之廢止比例，廢止原告有效許可外國人10名之招募許可及聘僱許可，共14名，於法並無違誤。又原告係因違反就業服務法及依該法所發布之命令，被告依同法第44條及第57條第9款規定，按本裁量基準項次14（3 ）規定廢止原告之招募許可及聘僱許可，與雲林縣政府依同法第63條第1 項規定為罰鍰處分，其所據法令不同，各有其行政目的，於法並無違誤。
㈣綜上所述，原告之主張，為不可採。從而，被告所為處分，
並無違誤：訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 5 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮法 官 徐瑞晃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 1 日
書記官 林苑珍