臺北高等行政法院判決
103年度訴字第687號104年1月22日辯論終結原 告 裕成工業股份有限公司代 表 人 范良沛（董事長）訴訟代理人 李翰洲 律師被 告 新北市政府水利局代 表 人 古沼格（局長）住同上訴訟代理人 沈明欣 律師上列當事人間搬遷補償事件，原告不服新北市政府中華民國103年3 月7 日北府訴決字第1030112432號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經許可擅自於坐落新北市○○區○○○段109-11及109-10地號土地（三峽河右岸）上建造工廠、施設建造物等，經被告認原告已違反水利法第78條第4 款、第78條之1 第1 款規定，爰依同法第93條之4 之規定，以101 年12月11日北水高字第1013234661號函（下稱系爭函）命原告於102 年5 月31日前自行拆（清）除完竣，逾期將依行政執行法相關規定訂期執行拆（清）除，屆時現場有（無）價物如不自行搬離，將視同廢棄物論處。系爭函說明三並教示如不服處分得於30日內提起訴願；同時於系爭函說明四另載明請原告備齊相關文件領取上揭地號河川區域內之工廠機器設備搬遷補償救濟金新臺幣（下同）2, 353萬6,170 元，惟自可領取時起2 年內不來領取者，該補償金請求權即依法時效消滅，如對前開補償金不服，請依法逕行提起行政訴訟等語。原告對系爭函說明四補償救濟金部分不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）系爭函說明四給予補償金決定之行政處分未記載理由及其法令依據，違反行政程序法第96條第1項規定，且未告知救濟期間，原告依同法第98條第3 項規定，於處分書送達後1 年內提起訴願，並於訴願決定後，在法定不變期間提起行政訴訟。另該瑕疵屬可於事後補正者，惟被告未依原告行文請求另行發給公文做成補正應記載事項之文書，經訴願程序終結後已不得補正，故系爭給予補償金決定之行政處分屬違法可得撤銷。復以該行政處分除外觀無法辨別是否違法及其法效性為何，更教原告無法預見其法律效果及產生信賴，顯屬有重大明顯瑕疵之無效行政處分，原告有法律上利益。原告於102 年11月19日行文向被告請求確認，被告於超過法定30日後之函覆仍未確答，原告為求慎重，故以客觀訴之預備合併為主張。（二）原告從未收受被告任何形成給予拆遷補償救濟金決定之函文，被告亦從無以其他形式使原告得知給予拆遷補償救濟金決定之行政處分。被告所提之99年10月14日北水高字第0990015297號函（下稱99年10月14日函）僅係搬遷補償救濟金清冊及查估核放金額認定之函文，與形成給予拆遷補償救濟金決定之函文有別。是原告所爭執者，係給予折遷補償救濟金決定之行政處分，而非被告誤解之補償救濟金金額認定之問題。依司法院釋字第40
0 號、第579 號解釋及最高行政法院103 年度判字第83號判決之意旨，人民財產權之行使利用基於國家行使公權力等公益考量所生之限制即屬「特別犧牲」，國家應給予相當之補償，且所為之補償，須依法律規定或法律合法授權之方式為之。是被告原處分給予補償金之決定及方式，皆須依法律規定或法律授權方式為之，已足認其有對人民權利與（或）羲務發生、變更、消滅或確認之表示行為，而對人民發生法律上之效果，具行政程序法第92條第1 項所定之要件，應屬行政處分無疑。退步言之，行政機關之表意行為究屬行政處分抑或觀念通知生有爭議時，此一爭議本身即得為行政爭訟之標的。（三）原告因所有之土地遭變更為水利用地致土地及廠區處於河川區域內，除土地遭限制使用外，被告亦命令原告位於河川治理線內之工廠設備及機械器具須搬遷，財產權受有因侵益性質之處分或因公益而特別犧牲所生之損害。今被告給予補償金之決定係肇因於94年間樹林地政機關套繪河川區域線錯誤，致98年間再次進行複丈套繪而令原告既有之工廠設備及機械器具須搬遷等作為條件，原告若搬遷工廠設備及機械器具勢造成財產上損害。（四）本院另案之訴訟標的係針對拆遷處分之撤銷之訴，與本件請求撤銷給予補償救濟金決定之行政處分乙事不同，況原告於該另案之準備程序所表明者，係補償救濟金並非該另案之請求範圍，且無意於該另案之訴訟爭執，並非表示將來對補償救濟金之決定或補償救濟金查估金額之認定無異議等語。爰聲明求為判決：⑴先位聲明：訴願決定、原處分（即系爭函說明四）均撤銷。
⑵備位聲明：確認原處分（即系爭函說明四）無效。
三、被告則以：（一）系爭函說明四之內容並非行政處分，僅屬行政機關之單純事實或理由說明或僅重申日前行政處分之意旨，並不對外直接發生法律效果，核其性質應屬觀念通知，非屬行政處分。再者，被告就系爭之拆遷補償乙事，已以99年10月14日函檢送工廠機器設備搬遷補償救濟金清冊予原告，其載明核放比例為80% ，核放金額為2353萬6170元，與系爭函說明四之內容並無差異，足見後者僅在重申99年10月14日函之內容，被告並非於101 年12月11日再次對原告作成一次新的行政處分，原告對於系爭之拆遷補償救濟金數額若有不服，自應以99年10月14日函作為對象提起訴願，並至遲應於收受函文1 年內提出。今原告捨此而不為，反於逾越1 年之救濟期間後，再以系爭函文作為訴願之對象，並引用行政程序法第98條之規定，主張其可在101 年12月11日收受被告上開101 年12月11日函文1 年法定期間內提出訴願云云，均非可採。（二）原告於101 年12月11日收受系爭函後，於10
2 年4 月19日提起訴願時，其訴願書及訴願補充理由書除針對被告命其拆除地上物部分提出訴願外，均曾就上開函文認定系爭拆遷補償金查估金額表明不服之意思，嗣訴願決定書亦就原告爭執補償金數額乙節作成判斷，惟原告後於提起行政訴訟時，並未就補償救濟金部分予以爭執，且於102 年10月21日該案件進行準備程序時，復再次向受訴法院表明就補償救濟金並無爭訟之意，非在該次行政訴訟之範圍，堪認系爭函說明四其性質縱認（此僅為假設語氣，非表自認）屬於行政處分，亦因系爭行政處分於作成後，原告不服提起訴願，訴願遭駁回，原告未於102 年6 月11日訴願決定後2 個月內，對拆遷補償救濟金部分提出行政訴訟，而歸於確定，不容原告事後再為爭執等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按行政處分如未於法定救濟期間內提起救濟，或因放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定，不能再以通常之救濟途徑加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力；如對已具有形式存續力之行政處分提起行政訴訟，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，其訴即不備合法要件。次按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1 款至第6 款乃重大明顯之例示規定，除此六種情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵，係指行政處分所存瑕疵之程度，不僅重大，且任何人均可一望即知而言。此並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，簡言之，即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如其瑕疵非重大或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效，至多僅係是否違法而得撤銷之問題。
（二）經查，被告系爭函於說明三教示如不服處分得於30日內檢送訴願書由被告層轉訴願管轄機關提起訴願等語，是系爭函自屬行政處分無訛；被告復於說明四另為前述搬遷補償救濟金之相關記載，依其記載內容及整體函文觀察結果，應認尚非僅屬單純觀念通知性質，被告抗辯系爭函說明四非行政處分一節，容有所誤。惟原告於收受系爭函後，不服而提起訴願，前經新北市政府102 年6 月11日北府訴決字第1021262439號（案號：0000000000號）訴願決定駁回，原告猶不服，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1233號判決駁回原告之訴及最高行政法院103 年度裁字第61
8 號裁定駁回上訴確定，有該訴願決定書（見本案訴願卷第57頁）、判決及裁定（見本院卷第61頁至69頁）影本在卷可稽，並經本院依職權調閱本院102 年度訴字第1233號卷核閱無訛。原告於該案提起訴願請求撤銷系爭函所為之處分，其102 年1 月10日訴願書（見本院卷第72頁）理由除對被告命限期拆除部分不服外，亦載明「⑴關於補償金之協調，依新北市政府水利局請經濟發展局所委託之中國生產力中心查估，依該查估報告之金額，原處分機關水利局亦認定查估金額原為2,942 萬餘元，何以原處分卻不附理由遽以減少，足見原處分機關之裁量恣意，而有違法。⑵……。⑶……原處分機關即無任何訊息，亦未再予訴願人公司有任何協調，即突然於101 年12月以原處分要求訴願人公司必須於102 年5 月底前要拆遷完畢，否則強制執行云云；且補償金打八折，原處分機關對於補償金之決定，不具理由而為判斷，非無疑義」等語（見訴願書第7 頁、第8 頁）；於同年1 月25日訴願補充理由書第4 頁亦有相同記載（見本院卷第83頁）。嗣經該案訴願決定就補償救濟金部分，理由略以：被告參酌信賴保護原則（取得工廠登記後，土地納入河川區域內）及查估時臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第8 條第2 項規定，關於工廠現場（砂石場）如有與工廠登記證記載之產業別及營業項目（預拌混凝土）不符者，僅發與查估金額之80 %，被告以99年10月14日函檢送工廠機器設備搬遷補償救濟金清冊予原告，載明核放比例為80 %，其核放金額亦為2, 353萬6,170 元，原告如對核放金額不服，應以該號函為訴願標的提起救濟等語。原告收受該訴願決定後仍表不服而提起行政訴訟，其於本院102 年度訴字第1233號水利法事件102 年10月21日準備程序中，原告訴訟代理人陳稱「我們主要是針對原處分命我們自行拆除乙節不服，而提起爭訟。救濟金非本件訴訟範圍」、「關於補償救濟金我們沒有爭訟」等語（見本院卷第60頁該準備程序筆錄第3 頁）。準此，堪認系爭函說明四關於搬遷補償救濟金部分，因原告於該案並未提起行政訴訟救濟，已生形式存續力，原告復提起本件行政訴訟，主張該部分未為救濟期間之教示，其係依法於處分書送達後1 年內提起本件訴願及行政訴訟云云，尚非可採。是原告先位聲明請求撤銷訴願決定及系爭函說明四，於法不合。
（三）又依系爭函主旨及說明二所載，既係有關原告未經許可擅自於前開土地上建造工廠、施設建造物等，經被告認原告已違反水利法相關規定，乃限期原告自行拆（清）除完竣等情，並於說明三教示如不服處分得於30日內檢送訴願書由被告層轉訴願管轄機關提起訴願等語；復於系爭函說明四為關於原告搬遷補償救濟金部分之記載，綜合觀察，已足使原告瞭解該搬遷補償救濟金之相關原因事實及其依據，此由前述原告於本院102 年度訴字第1233號水利法案件行政爭訟過程中，原告對該搬遷補償救濟金之相關主張及如前述該案訴願決定理由所載亦可得證。是系爭函說明四所載內容，並無行政程序法第111 條第1 款至第6 款無效之情形；縱依原告主張有未符同法第96條第1 項之記載事項，亦非屬明顯一望即知之瑕疵，仍不符行政程序法第11
1 條第7 款重大明顯瑕疵之規定。是原告備位聲明請求確認系爭函說明四為無效一節，亦屬無據。
五、從而，原告主張洵無可採，訴願決定就系爭函說明四部分為不受理，理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應予維持。原告猶執前詞，提起本件行政訴訟，訴請判決如聲明所示，其先位聲明請求為不合法；備位聲明請求為無理由，爰併以判決駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 10 日
書記官 樓琬蓉