臺北高等行政法院判決
103年度訴字第639號103年10月29日辯論終結原 告 李志均訴訟代理人 王健安 律師複代理人 陳昱嵐 律師原 告 孫秀美訴訟代理人 李艾倫 律師原 告 余賜秦訴訟代理人 施泓成 律師被 告 財政部國有財產署代 表 人 莊翠雲（署長）住同上訴訟代理人 林華苑上列當事人間損害賠償事件，原告不服財政部中華民國103年4月14日台財訴字第10313916780號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬北區分署（改制前財政部國有財產局臺灣北區辦事處，下稱北區分署）以原告乙○○之父孫相盛未經其同意，無權占用臺北市○○區○○段○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地），向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起拆屋還地民事訴訟，經臺北地院99年重訴字第757 號判決孫相盛應自行拆屋還地，並返還不當得利、利息及相關訴訟費。嗣孫相盛於民國（下同）100 年8 月5 日死亡，由原告乙○○繼承並承受其債務，惟原告乙○○未依上開確定判決內容履行拆屋還地、返還不當得利及利息，北區分署遂以
101 年9 月21日台財產北改字第10150031860 號函，委託毗鄰土地管理機關法務部矯正署臺北看守所（下稱臺北看守所）依上開確定判決，就其經管且遭華光社區住戶（含原告甲○○、原告丙○○及訴外人趙士貞）無權占用，並已取得執行名義之國有土地，併同辦理拆屋還地等強制執行事宜，原告及趙士貞所有之地上物因而均遭拆除。原告及趙士貞遂於
102 年12月27日向財政部請求給予安置措施、賠償或補償所受不當強制拆遷之損害及所失利益，並代為給付臺北看守所及北區分署追討之不當得利、利息及訴訟費用，經轉由被告於103 年1 月7 日以台財產署公字第10200392632 號函（即原處分）復略以：「關於台端請求賠償或補償遭追討之不當得利、利息及訴訟費等情乙案，因涉華光社區內本署、法務部矯正署臺北看守所經管國有非公用、公用土地，業已函請本署北區分署、法務部督導該所查處逕復……。」等語。原告不服被告，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：適足居住權為我國憲法保障生存權之一環，其內含包括保障適宜住房與驅逐之正當法律程序，而公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）具有內國法之效力，經濟社會文化權利國際公約( 下稱經社文公約) 第
11 條 第1 項及第4 號及第7 號一般性意見中，已明確揭示人民享有適當住房權，該公約並於確認任何人有不受強制驅逐之權利時，一併論及政府在不能避免採取遷離措施時，亦應提供其他保障人民適當住房權之措施，此自然包括適當之安置作為。被告未履行適時磋商程序，亦未斟酌採取其他適當解決辦法或其他替代方案，即向法院聲請強制執行，顯嚴重侵害原告之適當住房權，且被告更未提供合適替代住宅或安置措施，經原告提出安置請求卻仍予以拒絕，被告之拒絕處分已牴觸經社文公約、一般性意見、相關國際人權法文件，以及國際獨立專家於審查我國人權報告、瞭解我國落實兩公約之具體情形後，所提出之結論性意見，自屬違法，並因而應負損害賠償責任。又拆遷補償費用之發放已屬我國行政機關辦理土地使用事件時所慣行運用之手段，則本件基於平等原則、行政自我拘束原則，被告確實負有作成如原告訴之聲明內容之行政處分。另原告依照適宜住房權本不負有在安置措施完成前便拆屋還地之義務，亦無須在機關選擇錯誤手段下負有給付不當得利之義務，更無須負擔民事案件中之執行費用等情。並聲明求為判決：㈠課予義務訴訟：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告102 年12月27日申請，依照經濟社會文化權利國際公約第11條第1 項、一般性意見第4 號對原告作成准予安置之行政處分。㈡給付訴訟：⒈被告應給付原告甲○○新臺幣（下同）79萬9,521 元。⒉被告應給付原告乙○○15萬1,546 元。⒊被告應給付原告甲○○
208 萬16元、原告乙○○94萬1,734 元、原告丙○○343 萬8,324 元。
三、被告則以：被告國產署103 年1 月7 日函僅係對於系爭土地處理方式之說明，屬觀念通知之事實行為，並非行政處分，不應為行政訴訟法第4 條規定得提起行政訴訟之客體。況依國有財產法第4條 規定，國有財產區分為公用及非公用財產二類。公用財產，除其他法律另有規定外，依國有財產法第11條及第32條規定，應由管理機關依預定計畫及規定用途或事業目的，直接管理使用，倘有被占用情事，應由管理機關本權責依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」處理。而非公用財產，依國有財產法第12條規定，由被告直接管理，得依法處分、收益，倘有被占用情事，依被告與所屬分署業務間權責劃分規定，由被告所屬各分署、辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」規定辦理。爰被告103 年1 月7 日函之處理方式，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北地院99年度重訴字第
757 號民事判決、北區分署101 年9 月21日台財產北改字第10150031860 號函、孫相盛及乙○○戶籍謄本、原處分等件在卷可憑（見北區分署所送文件第1-7 、12頁），堪信為真實。故本件兩造之爭點為：原告得否依經濟社會文化權利國際公約第11條第1 項、該公約第4 號一般性意見，請求被告作成准予安置之行政處分？原告訴之聲明第2 項訴訟之請求，有無理由？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外
發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」業經司法院釋字第423 號解釋闡釋在案。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。原告於102 年12月27日以書面向財政部請求給予安置，經財政部轉交被告處理，被告以上開103 年1 月7 日函覆知原告雖略稱已將該案件函請該署台北分署、法務部督導臺北看守所查處逕復等語，惟實質上已寓有駁回原告請求由被告作成准予安置處分之意思，且實際上已對外發生效力，揆諸上揭解釋意旨，被告所為上開函覆已具行政處分之性質，被告辯稱該覆函只是觀念通知，非行政處分云云，並無可採。
㈡次按兩公約施行法第2 條規定：「兩公約所揭示保障人權之
規定，具有國內法律之效力。」次按經社文公約第11條第1項規定：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」又經濟社會文化權利委員會對於上開公約第11條第1 項之「適當住房權」並作有如下解釋（西元1991年第6 屆會議第4 號一般性意見）：「1.按照《公約》第11條第1 項，締約各國『確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。』適當的住房之人權由來於相當的生活水準之權利，對享有所有經濟、社會及文化權利是至關重要的。……6.適當的住房權利適用於每個人。『他和他的家庭』的提出反映了在1966年《公約》通過時普遍接受的關於性別作用和經濟活動模式的設想，而今天這一措辭不應理解為對一些個人或戶主為女性的家庭或其他類似群體的權利的適用性含有任何限制。因此『家庭』這一概念必須從廣泛的意義上去理解。此外，個人同家庭一樣，不論其年齡、經濟地位、群體或其他屬性或地位和其他此類因素如何，都有權享受適當的住房。尤其是，按照《公約》第2 條第
2 項，這一權利之享受不應受到任何歧視。7.委員會認為，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應該把它視為安全、和平和尊嚴地居住某處的權利，至少有兩項理由可以認為這樣理解是恰當的。首先，住房權利完全與作為《公約》前提的其他人權和基本原則密切相關。就此而言，《公約》的權利源於『人身的固有尊嚴』，而這一『人身固有的尊嚴』要求解釋『住房』這一詞語時，應重視其他多種考慮。最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次，第11條第1 項的應理解為，不僅是指住房而且是指適當的住房。人類居住環境及全球住房策略（至2000年）委員會闡明：『適當的住所意味著……適當的獨處居室、適當的空間、適當的安全、適當的照明和通風、適當的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點–一切費用合情合理』。8.因而，適當之概念在住房權利方面尤為重要，因為它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視為構成《公約》目的所指的『適當住房』時必須加以考慮的一些因素。在某種程序上，是否適當取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素，同時，委員會認為，有可能確定在任何特定的情況下為此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括：（a ）使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象，包括租用（公共和私人）住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括占有土地和財產。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強制驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和團體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；（b ）服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適當住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；（c ）可支付性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水準上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水準相稱。各締約國應為那些無力獲得便宜住房的人設立住宅補貼並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和標準。按照可支付性的原則，應採取適當的措施保護承租人免受不合理的租金水準或提高租金之影響。在以天然材料為建房主要材料來源的社會內，各締約國應採取步驟，保證供應此類材料。（d ）適居性。適當的住房必須是適合於居住的，即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制定的《住房保健原則》，這些原則認為，就流行病學分析而言，住房作為環境因素往往與疾病狀況相關聯，即：住房和生活條件不適及不足總是與高死亡率和高發病率相關聯；（e ）易取得性。須向一切有資格享有適當住房的人提供適當的住房。必須使處境不利的團體充分和持久地得到適當住房的資源。如老年人、兒童、身心障礙者、末期患者、愛滋病毒感染者、身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群體在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群體的特殊住房需要。在許多締約國內，提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地。（f ）地點。適當的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此，因為上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣，住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區，也不應建在直接鄰近污染的發源之處。（g ）文化的適當性。住房的建造方式、所用的建築材料和支持住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化面向，尤其是還應確保適當的現代技術設施。9.如上所述，不應把適當的住房權利與載於國際人權兩公約及其他適用的國際文書內的其他人權分隔開來。在這方面已提及人類尊嚴的概念和不歧視之原則。此外，要使社會各階層的適當住房權利得以實現和維持，充分享受其他權利–諸如：發表自由、結社自由（諸如承租人和其他社區基礎的群體）、居住自由權、參與公共決策權是必不可少的。同樣，個人私生活、家庭、寓所或信件不受到專橫或非法的干涉的權利是確定適當住房權利的一個非常重要的面向。……。」㈢又按「行政訴訟法第5條第2項：『人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。……。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第
23 條第1項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第10條第1款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。
㈣原告雖主張被告未履行適時磋商程序，亦未斟酌採取其他適
當解決辦法或其他替代方案，即向法院聲請強制執行，顯嚴重侵害原告之適當住房權云云。按人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境，固為經社文公約第11條第1項所明定，惟此規定僅在於確認人民享有各種適當居住生活品質需求之滿足，為一宣示性之規範，其就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，參照前揭最高行政法院決議意旨，尚不得據以作為原告請求被告予以安置之公法上請求權。是原告請求被告應依經社文化公約第11條第1項、該公約第4號一般性意見作成准予安置之行政處分，被告予以否准，核無違誤。
㈤原告甲○○、乙○○請求不當得利部分：
⒈按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受
損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179 條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1) 須為公法上爭議；(2) 須有一方受利益，他方受損害；(3) 受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4) 受利益係無法律上原因等要件，始足當之。(最高行政法院102年度判字第750號判決參照)⒉本件原告甲○○、乙○○主張其分別依臺北地院101 年度訴
字第847 號、99年度重訴字第757 號民事判決，分別給付被告79萬9,521 元、15萬1,546 元，被告係無法律上原因而受有利益，渠等自得請求返還此公法上不當得利云云。經查，原告對被告並不存在得請求予以安置之公法上請求權，已如前述，且被告受領原告甲○○、乙○○上開給付係基於前揭民事確定判決，核諸上開公法上不當得利返還請求權之構成要件，原告甲○○、乙○○請求不當得利，洵屬無據。
㈥原告請求損害賠償部分：
按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第98
8 號判決參照）。查本件原告請求撤銷原處分，並請求被告對原告應作成准予安置之行政處分，均為無理由，業經本院認定如上，是其依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償部分，即被告應給付原告甲○○208 萬16元、原告乙○○94萬1,734 元、原告丙○○343 萬8,324 元，核之上開說明，即與行政訴訟法第7 條規定之要件不合，應併予駁回。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其請求撤銷原處分，並請求被告應作成准予安置之行政處分，為無理由，應予駁回，訴願決定為不受理之決定，雖有未洽，但結論相同，並無撤銷之必要；又其請求被告給付如訴之聲明第2 項之金額，亦為無理由，均應予駁回。
七、另原告請求本院命法務部、法務部矯正署台北看守所參加訴訟，經核與參加訴訟之要件不符；其並請求本院命被告提出先前相類似之計畫，但有編列預算對人民進行拆遷補償之前例及被告就本案與法務部、台北市政府開會之會議紀錄，因本件判決基礎已臻明確，本院認無此必要，至兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，自無庸一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
書記官 李依穎