臺北高等行政法院判決
103年度訴字第749號103年12月25日辯論終結原 告 邱垂益訴訟代理人 陳佳瑤 律師複 代理 人 呂昀叡 律師訴訟代理人 陳楷仁 律師被 告 監察院代 表 人 張博雅（院長）住同上訴訟代理人 蕭文俊
劉維倫上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國103 年3 月17日院台訴字第1033250006號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時被告代表人原為王建煊，嗣於訴訟繫屬中變更為張博雅，並由新任代表人張博雅具狀聲明承受訴訟，有總統任命令、聲明承受訴訟狀，在卷可憑（本院卷第105 至107 頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國95年3 月1 日至99年12月25日期間擔任改制前臺北縣○○市市長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱本法）第2 條所稱公職人員。原告明知其子邱烽堯、其女邱靜怡及女婿許旭志為本法第3 條第2 款所定公職人員之關係人；另邱烽堯擔任實質經理人之美聯開發股份有限公司（下稱美聯開發公司），為本法第3 條第4 款所定公職人員之關係人。原告掌有決定改制前臺北縣○○市○○段000、000 、000 地號等3 筆市有土地（即安樂市場所在地及通行之既成道路，下稱系爭3 筆標售土地）標售，送請市民代表會審議及標售後相關行政作業事宜之職權。經被告調查後認定，原告假借職務上之權力、機會，於96年12月5 日核批系爭3 筆市有土地標售，且裁示以每坪新臺幣（下同）53萬
5 千元作為標售底價。嗣於97年7 月15日由唯一投標者楊貴如（關係人美聯開發公司指派之人），以僅高於1 億7023萬1650元底價5 萬餘元之金額順利得標。美聯公司於楊貴如得標後，續行購地並進行周邊土地整合作業，連同其餘關係人原告之子、女及女婿即邱烽堯、邱靜怡及許旭志等3 人，在上開土地開標前所購及系爭3 筆土地等，合計共84筆土地，聯合開發。系爭3 筆市有土地面積合計達1051.85 平方公尺（318.19坪），佔美聯公司整合開發之84筆土地，面積36
34.87 平方公尺(1099.55坪)28.94 %，幾近3 成，對該開發案具有關鍵性之影響。嗣美聯公司以前開84筆土地向安泰商業銀行申請貸款，安泰銀行委託信義不動產估價師聯合事務所鑑價結果，每坪為79萬3600元，原告之子、女、女婿及美聯公司，均將獲得甚鉅之財產上利益。原告上開行為違反本法第7 條規定，被告依本法第14條規定，以監察院院臺申貳字第1021833169號裁處書（即原處分）處原告罰鍰500 萬元。原告不服，提起訴願，經訴願決定無理由駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告於擔任台北縣○○市市長任內96年12月間，曾因改制前
臺北縣政府工務局之來函及民眾之申請，經由相關承辦人之簽辦，而開始進行系爭3 筆土地之標售程序。系爭土地之標售流程及價格之決定均依相關法規辦理，並受○○市民代表會及臺北縣政府之層層監督，並無任何違法或人謀不臧之處。然系爭3 筆土地出售後，土地上原有攤商簡正曜、林建卿等人向臺灣板橋地方法院檢察署（現為臺灣新北地方法院檢察署，下稱板橋地檢署）提出原告涉犯圖利罪嫌及詐欺取財罪嫌之告訴，惟經板橋地檢署詳細調查後，作成不起訴處分，並於職權送請再議後，經臺灣高等法院檢察署認不起訴處分並無不當，駁回再議而確定。惟被告竟以原告利用上開土地標售案使關係人獲取利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7 條及第14條為由，以原處分裁處原告500 萬元罰鍰。原告認原處分除有未依證據認定事實之違法，且逕處原告法定最高罰鍰額度亦有裁量怠惰、違反比例原則及不當連結禁止原則之違法，爰循序提起本件行政訴訟，請求將違法之原處分及訴願決定均予撤銷。
㈡原告之子邱烽堯並非美聯公司經理人或實質經理人，美聯公
司亦非原告之關係人，訴願決定及原處分認定之前提事實，顯有錯誤：
1.原處分認依黃越勝、邱献樹、邱烽堯之調查筆錄，足見邱烽堯為美聯公司匿名股東並具副總經理之職銜，且以該職銜身分實際上為該公司管理事務，故為美聯公司之經理人，美聯公司亦為本法所稱公職人員之關係人云云。惟查，本法第3條未對「經理人」作特殊認定下，原告之子邱烽堯是否屬於美聯公司之經理人應回歸適用公司法相關規定來作判斷。而按公司法第29條第1 項第3 款規定：「公司得依章程規定置經理人，其委任、解任及報酬，依下列規定定之。公司章程有較高規定者，從其規定：三、股份有限公司應由董事會以董事過半數之出席，及出席董事過半數同意之決議行之。」；次按「股份有限公司經理人之委任、解任及報酬，須有董事過半數同意，90年11月12日修正前之公司法第29條第2 項第3 款定有明文。準此，若未依此規定為之，自不生公司法上經理人委任、解任及約定報酬之效力。」最高法院91年度台上字第1432號判決著有明文；再按「公司法尚無董事長特助一詞，而將其職務調任為業務經理，如符合公司法31條規定，自仍應依公司法第29條第1 項第3 款決議辦理。」經濟部94年經商字第09402040120 號函釋可資參照。
2.細繹原處分所引證人筆錄，從未見任何關於邱烽堯曾被美聯公司董事會選任為經理人之證述，遍查原處分書內亦無相關董事會決議之證據，從而於公司法規定以董事會決議為經理人委任生效要件下，要難認邱烽堯為美聯公司之經理人。且參酌美聯公司之公司設立登記表及變更登記表，亦均無邱烽堯為公司經理人之登記，顯見於系爭土地出售時邱烽堯並非美聯公司之經理人。原處分所引之證人筆錄雖有提及「始自97年7 月邱献樹生病期間，兒子邱俊祥又在當兵沒有辦法幫忙，邱烽堯有協助邱献樹去美聯公司處理文書蓋章，或代邱献樹出席美聯公司會議，有重要事情需要做決策時會報告邱献樹，並由邱献樹來做出決策」、「邱烽堯有掛名副總經理職銜方便向外洽談事情」等語。惟依證人所證述之內容，邱烽堯協助邱献樹處理美聯公司事務之期間始於邱献樹之子邱俊祥去當兵之後，惟邱俊祥於97年7 月30日方入伍服役，斯時系爭土地早已確定由楊貴如得標，自難認邱烽堯於「系爭土地標售期間」為美聯公司經理人或實質經理人。再者，依證人所述，衡情邱烽堯亦僅在邱献樹生病住院期間充當「董事長特助」或「董事長秘書」的角色，依邱献樹之意思在公司文件上蓋用邱献樹之印章及依邱献樹之意思在公司會議上發表意見而已，並非以其自身名義管理美聯公司事務，依上開經濟部94年4 月1 日經商字第09402040120 號函釋見解，此種董事長特助於董事會實際將其選任為經理人前，要難認定為美聯公司經理人或實質經理人。又邱烽堯雖曾自行對外掛名美聯公司副總經理，惟此項掛名從未經美聯公司董事會合法授權，美聯公司亦從未因此給付邱烽堯任何薪資，實質上邱烽堯並無任何為美聯公司管理事務及簽名之權，自難認邱烽堯僅因其自行掛名即成為美聯公司經理人或實質經理人。
㈢原處分及訴願決定以「實質經理人」為由，認定美聯公司為
原告之關係人，並據以對原告處罰，顯違「處罰法定原則」：
1.訴願決定雖援引臺灣士林地方法院102 年度小上字第33號民事判決（下稱士林地院判決），認定縱未經選任，邱烽堯仍屬美聯公司之「實質經理人」，原處分並無不當云云。惟按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」次按司法院釋字第313 號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」是知，行政處罰與刑事處罰相同，均因涉及人民基本權利之限制而採取「處罰法定原則」，須於行為時之法律對於處罰之構成要件及處罰範圍均有明文規定下，國家方能於法律規定之範圍內對於人民加以處罰，且為使人民對於何種行為將遭受國家處罰有預見可能性，嚴禁對於法條文字作「類推適用」、「目的性限縮」、「目的性擴張」等文義外之擴張解釋。是以，被告欲依本法第7 條及第14條規定，以原告圖利關係人美聯公司為由對原告加以處罰，對於美聯公司是否為原告之「關係人」之構成要件認定上，自應嚴格依照本法第3 條第4 款及公司法第29條第1 項第3 款規定，於舉證證明原告之子邱烽堯為「美聯公司董事會決議選任之經理人」後，方得認定美聯公司為原告之關係人，而對原告處罰。被告無權自行對於法條文字進行「目的性擴張」後，以自創之「實質經理人」概念強加解釋美聯公司為原告之關係人，恣意對於原告進行處罰。
2.再則，訴願決定所援引之士林地院判決屬於民事判決，而民事案件與刑事處罰或行政處罰於本質上即有極大不同：前揭士林地院判決之見解，即係於民事案件中為追求勞方權益之保護，對於公司法第29條規定採取「目的性擴張」後之結果；惟刑事處罰或行政處罰則因涉及對於人民基本權利之強烈干預，於法律明確性原則、信賴保護原則、法律保留原則、處罰法定原則等憲法上重要基本原則之拘束下，完全禁止相關「類推適用」、「目的性限縮」、「目的性擴張」之法律解釋，俾使人民得以預見所受之處罰。訴願決定未察民事事件與本案行政處罰間於法律解釋原則上有上開極大差異，遽引前揭判決之實質經理人概念適用於本案，顯非適當。況最高法院91年度台上字第1432號判決亦已明示經理人委任生效之前提為「經公司董事會決議」，自無從將此地方法院個案見解於本案中予以援用。
3.縱使司法院釋字第313 號解釋認為法律得授權行政機關行政處罰之構成要件為補充規定，惟亦須於法律本身就授權之內容及範圍有明確規定，行政機關再據以發布行政命令始可。本件原處分之「實質經理人」解釋方式已明顯逸脫法律明文下，法律授權被告作補充規定之授權條款何在？授權之內容及範圍為何？被告據以發布之行政命令為何？均未見被告提出，更顯見被告係於未有任何法律或法律授權之行政命令規定下，逕自創設「實質經理人」之概念對於原告加以處罰。況本法第3 條就關係人之定義，除涉及「經理人」外，尚有其他「配偶」、「家屬」、「董事」、「監察人」等身分概念，而上開身分概念亦均已於民法及公司法明確規定，並非所謂「不確定法律概念」而得任由被告自行解釋。如此一來人民如何預見其行為可罰之範圍？法律明確性原則及法律保留原則何在？由此更顯見被告所提出實質經理人概念之恣意與無理。原處分及訴願決定以實質經理人之理由強加解釋，逕將美聯公司納入原告之關係人而對原告加以處罰，顯已違反處罰法定原則甚明。
㈣原告於參與系爭土地出售之決策時，並不知悉邱烽堯、邱靜
怡、許旭志等關係人將因此獲有利益，主觀上並無任何圖利關係人之故意：
1.揆諸本法第6 條至第10條規定，條文用語「知」、「假借」、「關說」、「請託」、「交易」等均為具有目的性、意向性之故意行為，其違反之處罰規定亦當限於故意型態，而不及於過失。」有法務部93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋可資參照。判斷行為人主觀上有無構成要件故意，其關鍵之時間點乃在於從事違犯行為當下時刻，始有構成要件故意可言，刑法無所謂事後故意。按行政罰法第7 條之立法理由及行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」則被告應就「原告於公開標售系爭土地時即明知美聯公司會是得標者，且明知美聯公司得標後必會和原告之關係人邱烽堯、邱靜怡及許旭志等人共同合作開發土地」之事實詳加舉證，方得據以認定原告有違犯本法第7 條之故意。原處分及訴願決定雖舉「邱烽堯、邱靜怡、許旭志等人曾於系爭土地標售前後購買同區段5 筆土地」、「邱烽堯擔任美聯公司借貸之連帶保證人」、「邱烽堯、邱靜怡、許旭志等人曾匯款2 千餘萬與美聯公司」、「原告要求邱烽堯退出美聯公司之投資」等事實欲證明原告有圖利關係人之故意。
2.惟查，於系爭土地採公開標售之方式出售下，上開事實充其量僅能證明原告於決定標售時可能知悉其關係人和眾多潛在投標者之一之美聯公司間有合作關係，根本無由再據以證明原告於決定公開標售系爭土地時即已明知美聯公司會是得標者，更無從再推論原告於決定公開標售系爭土地時明知關係人邱烽堯、邱靜怡及許旭志等人將來會再因美聯公司得標後共同開發土地而獲有利益。蓋因系爭土地既採公開標售，標售結果亦可能由美聯公司以外出價較高之人得標，得標之人亦可能另有開發計畫亦或僅欲持有土地等待增值而不作任何開發，而拒絕與原告之關係人共同開發，自難逕以原告可能知悉關係人與美聯公司有合作關係，而直接推論原告知悉關係人將因系爭土地標售而當然受有利益。
3.原告雖又稱○○市○○段84筆土地中，美聯公司於系爭土地標售前即已取得11筆土地，然11筆土地僅占84筆土地之約8分之1 ，如何能逕予推論「美聯公司已掌握周圍土地之開發權」、「公開標售實際上並不具競價實益」等情事？被告未附任何證據之上開主張顯難認為可採。
4.此外，原處分依信義不動產估價師聯合事務所所作之鑑價報告認定，美聯公司以1 億7,028 萬8,889 元標得系爭土地可獲利8,222 萬6,695 元。若系爭土地之標售確如原處分所言如此有利可圖，依經驗法則而言必會有許多人爭相搶標系爭土地，以期獲得該8 千餘萬元之利益，則以楊貴如之投標僅高於底價5 萬7,239 元而言，原處分憑何證據認定「原告於公開標售系爭土地時即明知美聯公司會是得標者且明知得標後必會和原告之關係人邱烽堯、邱靜怡及許旭志等人共同合作開發土地而使關係人獲有利益」？
5.板橋地檢署之不起訴處分書亦認定「本件參與承辦、會辦多為基層公務員，皆因所屬課、室權責，而負責土地標售業務，非由原告刻意指派承辦，且無任何異常人力調動（度）之情事，渠等經辦標售作業程序，均依標售相關法令規範、行政作業流程從事，無任何違背法令、行政程序之情。且無任何積極證據足以證明原告曾違法指示授意、或承辦人員曲意附和等不法情事，亦無任何積極證據可資證明原告有何致使他人因而獲得不法利益之情事」。是以系爭土地既完全經合法程序公開標售，原告主觀上係認知任何潛在投標人均可能得標，且當可信賴土地最終出售價格係經過市場機制決定，而屬公平合理之市價，無論由何人得標均不至發生圖利之情事。縱開標結果係由美聯公司所推派之代表楊貴如標得，而由美聯公司再與原告之關係人邱烽堯、邱靜怡及許旭志等人共同進行土地合作開發，亦難單純以果論因，不附任何證據下逕認原告於「決定標售時」即明知美聯公司為得標者且明知得標後必會和原告之關係人邱烽堯、邱靜怡及許旭志等人共同合作開發土地，從而原處分及訴願決定均顯有認定事實未依證據之違法。
㈤系爭土地之出售非因原告之指示而發動，原告僅係被動批示
相關承辦人員之簽呈，原告並無「假借」職務上之權力、機會或方法，圖利關係人：
1.查○○區公所課員張智傑於101 年6 月13日，被告約詢時證稱：「我們之前有另1 筆土地已經掛歲入帳5 年賣不掉，一直被審計部糾正，這次剛好有民眾來問，當地原來是攤販，設施老舊，加上該地有3/5 是道路，不易出售，既然有人在詢問，我們就簽出來標售。」○○區公所主任秘書吳明哲於
102 年4 月11日被告約詢時證稱：「那塊土地是市場用地，使用狀況清淡，只有28攤，且含有道路用地。當時市公所財政狀況不佳，預算編列累積赤字，所以很頭痛，簽過好幾塊土地要賣來籌措財源，但是編入歲入後卻不一定賣得掉，如果有人詢問，我們就會開始行政程序。」可見系爭土地出售係有民眾主動向○○市公所詢問土地出售事宜，承辦人在考量到○○市公所財政狀況惡劣下，有需要出售土地以挹注市庫收入，且系爭土地使用效率不佳，標售系爭土地應屬適當且必要下，乃簽辦系爭土地標售案，而並非因原告的任何指示、命令而發動土地之標售。且原告於標售程序中均僅係被動批示相關承辦人員之簽呈，並無對相關承辦人作出任何不當指示、影響，於原告主觀上並不知悉系爭土地標售將對關係人帶來任何利益下，自難認原告有何「假借」職務上之權力、機會或方法而圖利關係人之行為。
2.系爭土地既採公開標售而非讓受特定人之方式出售，如前所述原告根本無從預見何人會以何價格得標、得標之人將來會再與原告之關係人合作開發土地，更遑論預見原告關係人將來會因土地開發而獲有利益。是以，原告於標售土地時不知何人將得標受益，縱系爭土地標售流程進行快速，又何以推論原告有「假借職務圖利關係人」之故意及行為？原處分及訴願決定於未有任何確實證據證明原告於系爭土地標售時明知原告關係人將因標售結果受有利益下，即據上開不相關之事實推論原告假借職務圖利關係人，自有認定事實未依證據之違法。
㈥按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又按行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」被告縱認原告關係人確因系爭土地標售受有利益，而原告有應受處罰之情事，惟本件土地標售非基於原告命令而發動、土地標售程序之進行原告均恪遵相關法令之規範、土地出售價格原告曾提經公開標售之市場機制檢驗、原告本人未因系爭土地標售受有任何利益、本案欠缺對原告不利之直接證據、原告先前未有任何違犯本法之紀錄等情事均屬對原告有利，而原處分完全未予斟酌，即逕處以法定最高額罰鍰，顯有裁量怠惰之違法。
㈦原處分違反不當連結禁止原則及比例原則
1.查政府標售公有土地除為補充政府財政收入外，更兼有促進地方經濟發展之目的，地方人民因政府標售土地後進行開發獲有利益更事屬恆有，只須獲有利益之人並非公職人員之關係人，即無從以公職人員利益衝突迴避法相繩，於罰鍰數額之裁量上亦無從將非關係人之人民因標售土地獲有之利益納入考量。依原告上開論述可知美聯公司實非原告之關係人，從而美聯公司縱因標得系爭土地進行開發而獲有任何經濟上利益，亦不得以此為由對於原告加以非難，更不應於裁量原告罰鍰數額時將美聯公司獲有之利益納入考量，原處分將此納入裁量顯然違反不當連結禁止原則。
2.此外，本法第14條所規定之100 萬元以上500 萬元以下鉅額罰鍰顯有過度處罰，而違反憲法上比例原則之虞。本法主管機關法務部所草擬之「公職人員利益衝突迴避法修正草案」即以本條規定之罰鍰額度有違憲法第23條比例原則之虞，而將罰鍰額度下修至30萬元至300 萬元；臺北高等行政法院99年度訴字第1230號裁定亦以本條規定違憲為由，裁定停止訴訟程序向司法院大法官聲請解釋，顯見法界均對本條之法定罰鍰額度過高有違比例原則已有相當共識。原處分未查上情，仍逕以法定最高罰鍰額度500 萬元對於原告予以論處，其處罰自亦顯違比例原則。綜上，原處分確有適用法規有所違誤、未依證據認定事實、裁量怠惰、違反處罰法定原則、比例原則及不當連結禁止原則等諸多違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本案經被告調查結果發現，美聯開發公司為標購系爭3 筆市
有土地之真正出資人，此有投標名義人楊貴如、美聯開發公司總經理黃越勝、美聯開發公司董事長邱献樹於調查局臺北縣調查站（下稱臺北縣調查站）之證詞可稽。楊貴如於97年
7 月15日得標，嗣○○市公所於97年8 月26日移轉該3 筆市有土地所有權予楊貴如，楊貴如旋於同年12月30日移轉予美聯開發公司。而原告之子邱烽堯自美聯開發公司成立伊始，即為該公司匿名股東，嗣後並擔任該公司副總經理。原告基於職權掌握系爭3 筆市有土地標售等行政作為之決策權，仍任由美聯開發公司及其子邱烽堯、女邱靜怡、女婿許旭志等人，於本案3 筆市有土地標售公告前預先購買周圍土地，使本案3 筆市有土地對不特定第三人喪失開發利益，助美聯開發公司以新臺幣（下同）1 億7,028 萬8,889 元之投標金額，指派名義人楊貴如參與投標，嗣後果以僅高於底價5 萬7,239 元（得標溢價率0.03% ）之該投標金額得標。原告並以市長身分同意得標人以本案3 筆市有土地向金融機構辦理抵押貸款、辦理土地產權移轉，並配合辦理安樂市場拆遷等事宜。原處分考量原告違法情節重大，且關係人所獲利益甚鉅，爰依本法第14條規定，處原告罰鍰500 萬元，並無違法不當。
㈡本件認定前提事實並無錯誤，說明如下：
1.有關原告主張「邱烽堯為美聯公司之經理人」認定疑義，原告所引公司法第29條第1 項之規定，僅係公司選任經理人之程序規定，考量公司登記制度之立法目的，用以維持交易安全並減輕相對人查驗成本，至於各該公司是否踐行該程序及有無向主管機關申請登記，雖攸關該公司組織之健全與治理之良窳，惟尚非原處分所需論究之點。蓋公司負責人或經理人之認定，應從實質觀點出發，按公司法第31條第1 項、第
2 項規定：「經理人之職權，除章程規定外，並得依契約之訂定」、「經理人在公司章程或契約規定授權範圍內，有為公司管理事務及簽名之權」，此徵諸90年公司法修正時，刪除對經理人之法定職稱，及刪除舊法第35條經理人應在表冊簽名負責之規定，而增訂之公司法第31條第2 項規定，即含有破除舊法下經理人形式認定弊病之重大意義，提供公司經理人實質認定之基礎。而經被告調查結果認定，邱烽堯既有美聯公司「副總經理」之職銜，且以該職銜身分「在公文上用印」、「出席公司會議」、「檢視相關帳目」、「和銀行洽談貸款或處理業務」等行為，顯示對美聯開發公司有管理事務及簽名之權。再徵諸楊貴如98年10月2 日於臺北縣調查站筆錄所述內容、徵諸99年7 月13日板橋地檢署詢問邱献樹筆錄內容及邱烽堯於被告調查（102 年4 月25日）時所稱：
「96年8 、9 月時，邱献樹有找我一起投資開發○○市○○段這筆土地，我有陸續匯款給邱献樹，金額大約1900多萬」；被告經調查（詳被告調查報告）亦發現：（1 ）邱烽堯確曾於96年8 月13日、96年11月5 日、97年5 月12日、97年6月25日、97年11月11日分別匯款予美聯公司合計2,380 萬元。（2 ）邱烽堯分別於97年5 月29日、97年7 月4 日、97年8 月21日，於○○市公所移轉本案3 筆市有土地前，預先購置其周圍毗連土地（即○○市○○段000 、000 、000 地號土地）。（3 ）本案3 筆市有土地標售之截標日期及開標日期均係97年7 月15日，而邱烽堯與簡永昌、許旭志、邱靜怡等人，同於97年7 月17日、18日匯款予「美聯建設股份有限公司」帳戶，合計金額2,931 萬6,000 元。是時適逢本案決標後，美聯公司辦理增資之際，以簡永昌名義於美聯公司之投資額，肆應該次增資須自500 萬元增加至3,300 萬元，計有2,800 萬元資金需求，渠等前開匯款合計金額2,931 萬6,000 元，適足填補該資金缺口。（4 ）又楊貴如於97年7月16日向○○市公所提出申請，以標得之本案3 筆市有土地向金融機構辦理抵押貸款繳納標價，○○市公所隨即以97年
7 月17日北縣中財字第0970035769號函同意。本案3 筆土地遂於97年8 月13日設定1 億6,320 萬元抵押權予臺灣中小企業銀行，由楊貴如以個人名義簽署貸款契約書，並由邱烽堯與美聯公司董事黃志雄擔任貸款連帶保證人，經該銀行核貸
1 億3,600 萬元。（5 ）邱烽堯以個人名義投資美聯公司計1,750 萬元之款項，繳清標案尾款金額計1,726 萬5,724 元。綜上，足認邱烽堯自美聯公司成立伊始，即為該公司匿名股東並擔任該公司副總經理屬實。
2.至原告主張衡情邱烽堯亦僅在邱献樹生病住院期間充當「董事長特助」或「董事長秘書」之角色乙節，查原告既主張其子邱烽堯為美聯公司董事長邱献樹之「董事長特助」、「董事長秘書」，渠等身分關係應屬「僱傭關係」，按民法第
482 條規定：「稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約」，惟原告卻於起訴狀中強調：「…美聯公司從未給付邱烽堯任何薪資」，足見原告之主張邱烽堯為「董事長特助」、「董事長秘書」等節並非屬實。原告既主張邱烽堯受僱於邱献樹，何以未支薪？邱烽堯既未支薪何以有為美聯公司行使「在公文上用印」、「出席公司會議」、「檢視相關帳目」、「和銀行洽談貸款或處理業務」之權能？承上，該權能之賦予與經理權授與之委任關係又有何不同？原告模稜邱烽堯對於美聯公司之身分於「僱傭」與「委任」之間，徒自陷矛盾與混亂。原告之子邱烽堯掛名美聯公司副總經理之情形已如前述，而美聯公司向來亦未對邱烽堯擔任該公司經理人及執行業務事宜進行否認或異議，足見原告之主張純屬卸責之辭。
3.復根據被告102 年4 月25日對邱烽堯詢問筆錄內容，可見原告之關係人（邱靜怡、許旭志、邱烽堯）購買本案3 筆市有土地周圍毗連土地共5 筆，嗣後皆劃入美聯公司等合計共84筆土地之開發範圍，再比對原告之關係人購買相關土地時間，以及美聯公司與臨近地主簽訂合建契約書之期間，兩者時間相當，並與被告前開筆錄內容資料吻合，支持前開邱烽堯為美聯公司匿名股東並擔任該公司經理人之結論，並且足以證明邱烽堯、邱靜怡、許旭志等人自始即參與本案3 筆市有土地整體開發計畫，係屬有據。是以，原處分及訴願決定所認定之前提事實並無錯誤。
㈢有關原告主張本件裁罰違反「處罰法定原則」部分：查邱烽
堯自美聯公司成立伊始，即為該公司匿名股東並擔任該公司副總經理屬實，已如前述；另依據民法第553 條第1 項、第
2 項規定、公司法第31條第1 項、第2 項規定，並參諸公司法修正沿革與公司登記制度本旨，有關公司負責人或經理人之認定應依法實質探究之說明，亦陳述在案。原處分及訴願決定對「原告之子邱烽堯為美聯公司之經理人」乙節，均已就證據事實詳細論證，原告亦自承「邱烽堯之職稱為『美聯公司副總經理』」，而美聯公司對前述事項向來未否認或異議，均昭示如前。而原告竟主張原處分及訴願決定對本案經理人之認定係「目的性擴張」云云，恐係對於法律有所誤解所致，蓋客觀上公司「經理人」係「有為公司管理事務及簽名之權之人」，概念內涵已臻明確，未如原告所稱為「不具預見可能性」，至於該公司是否果依法踐行程序及有無向主管機關申請登記，雖攸關該公司組織之健全與治理之良窳，惟尚非查證該公司經理人之必要條件，原告捨本逐末而曲解法律，顛倒事實認定的基礎，渠主張殊不可採。
㈣原告以其於參與本案3 筆市有土地出售之決策時，並不知悉
邱烽堯、邱靜怡、許旭志等關係人將因此獲有利益，主觀上並無任何圖利關係人之故意置辯，惟查，原告因違反貪污治罪條例等案件，雖經板橋地檢署偵查終結為不起訴處分，惟該署不起訴處分書第24頁認為：「邱烽堯係原告之子，美聯公司負責人邱献樹與原告係同宗而有所熟識乙節，業經證人邱献樹證述甚詳，而邱烽堯以個人名義投資美聯公司1,750萬元相當金額款項，原告理應知之甚詳，原告雖供稱：其家人是否曾投資美聯公司伊不知情，因為子女皆已成人云云，委無可採」。原告雖一再否認知悉其關係人為本案3 筆市有土地周圍土地所有權人，並於被告約詢時否認出資予○○市○○段○○○ 號土地原地主，惟經調閱原告名下○○區農會民享分會帳戶之交易往來資料，渠曾於97年10月13日有1 筆1,500 萬元之款項，由該帳戶輾轉透過美聯公司總經理黃越勝之子黃行逸名下帳戶，開立支票付款予原地主張金雄，原告於被告約詢時對前開情形辯稱：「目前為止我都不知道，我是將印鑑章都交給邱烽堯他們處理，我不過問」，惟經被告以102 年5 月15日院台申貳字第1021801521號函，請○○地區農會提供原告於該農會之放款授信申請書影本，該農會以102 年5 月22日新北市中農信字第1020100430號函覆在案，經檢視原告上開1,500 萬元資金來源，緣係原告自身於97年10月9 日親向○○地區農會申貸所得之款項，該農會於97年10月13日放款轉入原告前述帳戶，原告並於同日即匯款予黃行逸帳戶。綜上，原告親向○○地區農會申貸1,500 萬元之金額屬鉅，且款項間之交付時間具有緊密關聯性，原告辯稱不知該筆款項用途云云，顯與常情有違。
㈤復徵諸原告之多名關係人涉及本案3 筆市有土地周圍之土地開發等情節，足認原處分係屬有據，蓋：
1.被告102 年4 月25日對邱烽堯詢問筆錄內容邱烽堯曾表示：「他（即原告）一開始不知道我有投資美聯公司，事後有要求我退出」，經詢：「所謂事後？是什麼時候？」，邱烽堯則答覆以：「大概是土地在辦理標售之前的時候。…他認為身為地方首長，我的這些投資他也認為不恰當」，益證原告於本案3 筆市有土地標售前，已知邱烽堯為美聯公司匿名股東，且明知美聯公司欲標購本案3 筆市有土地之情事，猶仍決定標售案，違反本法第7 條規定之情甚明。
2.原告辯稱：「…然11筆土地僅占84筆土地之約8 分之1 ，如何能逕予推論『美聯公司已掌握周圍土地之開發權』、『公開標售實際上並不具競價實益』等情事？」然查本案3 筆市有土地面積合計達1051.85 平方公尺(318.19 坪) ，地況係屬裡地，原作○○市公有安樂市場使用，其位於美聯公司整合開發之土地正後方，而美聯公司整合開發之土地則為臨街地，臨景新街。本案3 筆市有土地之取得，對美聯公司之土地開發利益具有關鍵性之影響。經清查發現前開○○市○○段84筆土地中，扣除本案3 筆市有土地，周圍計有81筆土地毗連，其中以美聯公司名義登記者計有12筆土地，楊貴如登記有3 筆土地，關係人邱烽堯、邱靜怡、許旭志亦共擁有5筆土地，而美聯公司董事黃志雄及監察人簡永昌各有1 筆土地、美聯公司董事長邱献樹之妻舅郭文雄擁有2 筆土地，總計前述美聯公司及其相關人員登記所有土地共24筆，其中於本案3 筆市有土地標售前即已取得並完成登記者計11筆，復加諸前已與美聯公司簽訂合建契約之臨近地主數人之土地，客觀上美聯公司已掌握周圍土地之開發權，不特定第三人於本案3 筆市有土地標售時實已喪失開發利益，原告所主張之「公開標售」云云，實際上並不具競價實益。復據原告於被告調查時（102 年4 月25日）表示：「（問：你兒子邱烽堯、女兒邱靜怡、女婿許旭志以個人名義，購置靠景新街側並且嗣後和美聯公司共同開發的土地有幾筆？何時購買？購買的目的為何？資金來源？）…，靠景新街那塊地，他們自己就可以建了，用不到後面市場那塊地。」；但經詢問：「○○市○○段○○○ 號土地是否登記在邱烽堯名下？」、「資金主要源自你於○○地區農會民享分會帳戶，你有何補充說明？」，原告答覆以：「目前為止我都不知道，我是將印鑑章都交給邱烽堯他們處理，我不過問」，經分析比對前開筆錄答覆內容，即可發現原告之答覆前後相互矛盾，既稱「目前為止我都不知道」，卻又能答覆以，美聯公司「靠景新街那塊地，…他們自己就可以建了」之重要細節，顯示原告對「美聯公司及其他共同開發人所有之土地，與本案3 筆市有土地彼此相鄰且互補」之情形甚詳。原告圖以公開標售為由脫免本法規範，殊無可採，又原告言辭矛盾、避重就輕，益證原告對於渠關係人購地相關情事並非全無預見。
㈥按地方制度法第20條第2 款第4 目、同法第37條第4 款、第
6 款、同法第57條第1 項前段等規定，市公所置市長1 人，對外代表該市，綜理市政，復依臺北縣○○市市有財產管理自治條例第18條規定：「市有土地之處分、設定負擔或超過10年期間之租賃，應由本所送經臺北縣○○市民代表會審議同意後，報縣政府核准」，故決定標售本案3 筆市有土地並函請○○市民代表會審議等節，揆諸前開規定，係原告之職權。另依據「臺北縣公有畸零地及公有裡地合併使用證明書核發基準」第13點第2 項規定：「本證明書僅供建築基地合併使用或調整地形之參考，公有財產主管機關如需保留公用或依事業計畫或公有財產有關規定辦理時，不得以本證明書為對抗」，故縱令私有土地所有權人依上開基準申請核發公有畸零地及公有裡地合併使用證明書，○○市公所依前開規定，基於公有財產主管機關之地位，仍具決定保留土地公用與否之權。查本案自96年底至98年初，無論「提案標售本案
3 筆市有土地」、「召開○○市公所97年度財產審議委員會決議底價」、「同意得標人以本案3 筆市有土地向金融機構辦理抵押貸款」、「辦理土地產權移轉」、「配合辦理安樂市場拆遷事宜」等，皆為原告之職權範圍，徵諸原告之關係人預先購置相關土地、入股美聯公司、原告本人曾出資予相關土地原地主、且預知關係人持有之土地將因標售案而獲得利益等節，原告主張渠係「被動批示相關承辦人員之簽呈」而希冀解免本法責任，其理由即屬牽強而不足採。
㈦有關原告主張本件裁罰處以法定最高額罰鍰，顯有裁量怠惰
之違法、「原處分裁量罰鍰數額時將美聯公司獲有利益納入考量，違反不當連結禁止原則」、「法務部所草擬之公職人員利益衝突迴避法修正草案即以本條規定之罰鍰額度有違憲法第23條比例原則之虞，而將罰鍰額度下修至30萬元至300萬元，顯見法界均對本條之法定罰鍰額度過高有違比例原則已有相當共識等情。說明如下：
1.查原告擔任○○市市長，基於職權掌握本案3 筆市有土地標售等行政作為之決策權，仍任由關係人美聯開發公司及其子邱烽堯、其女邱靜怡、女婿許旭志等人，於本案3 筆市有土地標售公告前預先購買周圍土地，使本案3 筆市有土地對不特定第三人喪失開發利益，助美聯公司指派之投標名義人順利以高於底價僅5 萬7,239 元（得標溢價率0.03% ）之價格得標。嗣美聯公司聯合周圍土地所有權人，向安泰商業銀行辦理土地融資及建物融資，規劃投資興建商業大樓，經安泰商業銀行委託「信義不動產估價師聯合事務所」以98年2 月10日為價格日期，進行上開84筆土地（含本案3 筆土地）鑑價，估得土地價格為8 億7,260 萬3,000 元，平均每坪達79萬3,600 元。則關係人美聯開發公司僅就該3 筆市有土地即可獲利8,222 萬6,695 元，至於該公司與其共同開發人所有之其他81筆土地，其價值亦隨之增加，因而原告之關係人可獲得財產上利益，已屬確論。且致使本案3 筆市有土地最後盡歸私人所有之情節嚴重，原處分罰鍰金額500 萬元，雖達本法第7 條規定之法定最高額罰鍰，惟衡諸本案所涉金額龐大、情節嚴重，原處分罰鍰金額尚非屬過當等語。
2.法務部於103 年5 月19日召開「公職人員利益衝突迴避法修法專案小組第19次會議」，查該部草擬本法修正草案第15條（相當現行條文第14條）規定：「違反第10條（相當現行條文第7 條）或第11條（相當現行條文第8 條）規定者，處新臺幣30萬元以上600 萬元以下罰鍰」（本院卷第82頁，被證一），修正草案立法理由說明略以：「假借職務圖利…係故意利用職務或特定身分謀取私利，相較於僅執行職務未迴避者，惡性較為重大，爰於法定罰鍰上區別之，以符比例」，因此，修正草案考量公職人員假借職務圖利情形之惡性較為重大，尚提高處罰金額至600 萬元，原告所稱「本條規定之罰鍰額度有違憲法第23條比例原則之虞，而將罰鍰額度下修至30萬元至300 萬元」云云，係引用過時資料所致，且與原處分之裁處依據無關，原告自不得援引為解免或減輕其罰責之理由；至於本法第14條規定罰鍰金額當否？衡屬立法政策或違憲審查層次之問題，因此，非經立法院進行法律修正或司法院大法官予以違憲宣告，各機關仍應依據現行有效法律規定辦理，是原告主張：「…法界均對本條之法定罰鍰額度過高有違比例原則已有相當共識」云云，仍不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有美聯開發公司設立登記表（訴願卷第59頁）、○○段美聯開發公司合建契約書（訴願卷第
107 至122 頁）、○○段系爭土地地籍謄本（訴願卷第215頁）、臺北縣○○市公所96年12月5 日函（訴願卷第218 頁）、臺北縣○○市市民代表會96年12月11日函（訴願卷第21
9 頁）、臺北縣○○市公所96年12月17日函（訴願卷第228頁）、臺北縣政府97年3 月20日函（訴願卷第229 頁）、○○市公所開標/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄（訴願卷第237 頁）、臺北縣○○市公所標售公有土地投標單（訴願卷第238 頁）、冠德建設及○○市公所基地租賃契約（訴願卷第280 頁）、安泰商業銀行土地融資貸款資料（訴願卷第350 頁）、安泰商銀不動產估價報告書（原處分卷第129 頁）、本件相關人員三等親資料（原處分卷第234 頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，堪予認定。爰就原處分是否適法有據？審酌如下。
六、經查：㈠按行政罰法第26條規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事
法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。……（第2 項）前項行為如經不起訴處分…確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」查系爭3 筆土地之上原設置「○○安樂公有零售市場」，上開土地經標售後一年餘，經遭檢舉，案經板橋地檢署於100 年7 月27日為不起訴處分（案號：100 年度偵字第7942號），另就邱垂益涉犯瀆職圖利一案依職權送請再議，業經臺灣高等法院檢察署於100 年8 月24日駁回處分確定（案號：100 年度上職議字第11411 號）。
惟板橋地檢署另以100 年8 月15日板檢玉閏100 偵7942字第132228號函，附上開不起訴處分書，請被告就本件是否涉及本法相關規定進行調查，被告向板橋地檢署調取相關案卷並為調查後，認原告核批標售系爭3 筆市有土地等行為，違反本法第7 條規定，事證明確，爰依法裁處，程序核無不合。
㈡次按本法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財
產申報法第2 條第1 項所定之人員。」第3 條第2 、4 款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1 款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第4 條規定：「（第1 項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2 項）財產上利益如下：一、動產、不動產。…。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。」第5 條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第7 條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第14條規定：「違反第7 條或第8 條規定者，處新臺幣
100 萬元以上500 萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」㈢查原告於95年3 月1 日至99年12月25日期間擔任改制前臺北
縣○○市市長，為本法第2 條所定之公職人員。原告明知其子邱烽堯、其女邱靜怡及女婿許旭志為本法第3 條第2 款所定公職人員之關係人；其子邱烽堯為美聯開發公司之實質經理人，為本法第3 條第4 款所定公職人員之關係人。原告掌有決定本件3 筆市有土地標售，送請市民代表會審議及標售後相關行政作業事宜之職權。原告假借職務上之權力、機會，於96年12月5 日核批本件3 筆市有土地標售簽呈、同日函送○○市民代表會，並列席代表會，俟審議通過，市公所隨即於96年12月17日函請改制前臺北縣政府同意標售。其後於制定標售底價會議時，裁示逕以市公所先前讓售顯非同區段之他筆土地予冠德建設股份有限公司每坪53萬5 千元之金額，作為本件土地標售底價之計算基礎。於97年7 月15日投標日僅楊貴如一人投標，其以高於1 億7023萬1650元底價僅5萬餘元之金額得標，而楊貴如乃關係人美聯開發公司指派之人投標名義人，得標後於97年12月30日移轉得標土地予美聯開發公司。又關係人美聯開發公司復續行購地，並連同其餘關係人即原告之子邱烽堯、女邱靜怡、女婿許旭志3 人等所購置之土地等合計84筆土地，整合開發。即關係人美聯開發公司早已規劃本件開發案，其於97年7 月與地主提供29筆土地（494.18坪）向安泰銀行申請融資，經核貸3 億元，取得系爭標售土地（約318.18坪）經台灣中小企業銀行核貸1.36億元，再整合其他52筆土地（287.19坪），共84筆土地進行開發。查本件3 筆土地係位於與主要道路景新路接壤之該區塊「正」後方，其面積合計達1051.85 平方公尺(318 .18坪) ，佔美聯開發公司後續整合開發之84筆土地，面積3634.87平方公尺(1099.55坪)28.94% ，可助接通○○段000 、00
0 、000 至000 及000 至000 地號土地（見本院卷第81頁），故系爭3 筆市有土地之取得對美聯開發公司之極具開發利益。關係人美聯開發公司以前開84筆土地向安泰商業銀行申請貸款，安泰銀行委託信義不動產估價師聯合事務所鑑價結果，每坪為79萬3600元（訴願卷第352 、353 頁），足徵關係人即原告之子、女、女婿及美聯開發公司，均將獲得財產上利益。原告上開行為違反本法第7 條規定，被告依同法第
14 條 規定，處罰鍰500 萬元，核無違誤。㈣雖原告就邱烽堯、邱靜怡、許旭志分別為其長子、長女及女
婿，均為本法所定關係人，並不爭執，但以邱烽堯未曾被美聯公司董事會選任及登記為經理人，否認其子邱烽堯為之經理人，美聯開發公司非屬本法第3 條第4 項「公職人員二親等以內親屬擔任經理人之營利事業」之關係人云云。惟查：
1.按稱經理人者，謂由商號之授權，為其管理事務及簽名之人，民法第553 條第1 項定有明文。且依公司法第29條第1 項規定，公司得依章程規定置經理人。經理人原不以一人為限，公司有經理人二人以上時，其職稱應由公司自行決定，是由公司授權為其管理事務及簽名之人，即為公司之經理人，不論其職稱為何？曾否登記？均無不同（最高法院91年度臺上字第1886號判決意旨及100 年度台上字第1295號判決意旨參照）。查原告之子邱烽堯為美聯開發公司「副總經理」，且以該職銜身分實際上從事「在公文上用印」、「出席公司會議」、「檢視相關帳目」、「和銀行洽談貸款或處理業務」等行為（詳如下述），其為美聯開發公司之經理人，美聯開發公司為本法第3 條第4 款關係人。原告以邱烽堯未經依公司法登記而非美聯開發公司之經理人，殊無可取。
2.查本件3 筆土地投標人楊貴如於98年10月2 日在臺北縣調查站陳述：「美聯開發（公司）是在96年7 、8 月間成立的，該公司成立的目的就是要興建整合前開包括『臺北縣○○市○○段000 、000 及000 等3 筆地號』公有及周邊私有土地以推出建案」、「我曾多次在美聯建設（公司）辦公室見到他（按：即邱烽堯），他大約每個月會到美聯建設（公司）辦公室來找黃越勝1 、2 次」、「邱烽堯都是直接進入黃越勝辦公室談事情」、「美聯開發開會的時候，邱献樹都會與邱烽堯一起前來同樣位於『臺北市○○路○○○號2 樓之1』的美聯開發辦公室開會」；而邱献樹於99年7 月13日板橋地檢署訊問時陳稱：「……他（按：即邱烽堯）個人有投資我美聯開發（公司）所佔股份50% ，他投資約1900多萬元……」等語，有筆錄可稽（原處分卷第150 至159 頁）；另邱烽堯於調查站應訊時亦稱：「96年8 、9 月時，邱献樹有找我一起投資開發○○市○○段這筆土地，我有陸續匯款給邱献樹，金額大約1900多萬。」等語，亦有筆錄可稽（原處分卷第183 至196 頁）。經查，邱烽堯曾於96年8 月13日、96年11月5 日、97年5 月12日、97年6 月25日、97年11月11日分別匯款予美聯開發公司合計2,380 萬元，可見其確有參與投資美聯開發公司之系爭土地開發案；邱烽堯復分別於97年
5 月29日、97年7 月4 日、97年8 月21日購置本件3 筆土地周圍毗連土地（按：即○○市○○段000 、000 、000 地號土地）。關係人邱烽堯、許旭志、邱靜怡及簡永昌等人，復於97年7 月15日本件3 筆土地開標後，於97年7 月17日、18日匯款美聯開發公司，合計金額2,931 萬6,000 元。又投標名義人楊貴如於97年7 月16日向○○市公所提出申請，以標得土地向金融機構辦理抵押貸款繳納標價，○○市公所隨即於次日，以97年7 月17日北縣中財字第0970035769號函同意，本件3 筆土地遂於97年8 月13日設定1 億6,320 萬元抵押權予臺灣中小企業銀行，並由關係人邱烽堯與美聯開發公司董事黃志雄擔任貸款連帶保證人，經該銀行核貸1 億3,600萬元（約得標金額8 成，見訴願卷第287 頁以下）。並以關係人邱烽堯以個人名義投資美聯開發公司計1,750 萬元之款項，繳清標案尾款金額計1,726 萬5,724 元，邱烽堯並稱：
「（邱献樹說他有拜託你幫忙，所以給你掛名美聯開發公司不支薪的副總經理？）一開始只是名義上的職務，方便出面對外溝通，有一些身分關係比較容易和地主作談判和合作的機會。我們是在地經營，黃董（黃越勝）是從臺北來的，我們有在地經營的經驗。」等語，有筆錄可稽（（原處分卷第
256 、257 頁）。綜上各節，即明關係人邱烽堯投資美聯開發公司及擔任該公司副總經理，並於美聯開發公司「公文上用印」、「出席公司會議」、「檢視相關帳目」、「和銀行洽談貸款或處理業務」等情，至於是否支薪不影響其有上開行為，而為美聯開發之經理人。
3.又美聯開發公司為本件標案實際投標人，查美聯開發公司總經理黃越勝經徵得楊貴如同意，以楊貴如個人名義代美聯開發公司出面投標，由美聯開發公司出資向臺灣中小企業銀行復興分行購買面額1,702 萬3,165 元（即公告底價1 成款項）之銀行商業本票1 紙，作為投標保證金，並由美聯開發公司負責人邱献樹、總經理黃越勝決定投標金額為1 億7,028萬8,889 元參與競標。嗣開標當日（97年7 月15日），開標結果僅有楊貴如1 人投標而得標，復由美聯公司總經理黃越勝帶楊貴如前往臺灣中小企業銀行復興分行辦理承購公有土地貸款，經○○市公所財政課課員張智傑簽報被告核准同意辦理（因土地所有權仍登記於○○市公所、楊貴如申辦之貸款係以上述3 筆土地設定抵押擔保貸款，故須○○市公所同意配合辦理），由楊貴如以個人名義與臺灣中小企業銀行簽署個人貸款綜合貸款契約書，並以上述3 筆土地設定抵押1億6,320 萬元（設定金額為貸款1.2 倍）擔保貸款方式，並由美聯開發公司股東黃志雄、邱烽堯（即本件關係人）以個人名義擔任貸款連帶保證人，經銀行核貸1 億3,600 萬元（約土地決標價8 成款項），另由邱烽堯以個人名義投資美聯開發公司計1,750 萬元之款項（邱烽堯分5 筆匯入美聯公司帳戶：①96年8 月13日匯入500 萬元至美聯開發公司第一銀行帳號00000000000 號帳戶、②96年11月5 日匯入500 萬元至美聯開發公司第一銀行同帳戶、③97年5 月12日匯入750萬元至美聯開發公司第一銀行同帳戶，上述3 筆共計1,750萬元皆於楊貴如得標前匯入；④97年11月11日分2 筆130 萬元、100 萬元匯入美聯開發公司第一銀行同一帳戶，總計5筆匯入1,980 萬元，其中97年11月11日匯入2 筆共230 萬元係邱烽堯私人貸予邱献樹），湊足繳清標案尾款，嗣由○○市公所辦理上述3 筆土地所有權移轉至楊貴如名下，再由楊貴如移轉所有權登記至美聯開發公司名下等情，業經楊貴如、黃越勝即美聯開發公司總經理、邱献樹即美聯開發公司負責人、邱烽堯、林書嫻即臺灣中小企業銀行行員、陳玉霓即臺灣中小企業銀行行員等人於偵查中證述明確，並有上述3筆土地登記謄本及土地所有權狀（①所有權人○○市公所、②移轉登記至楊貴如、③再移轉登記至美聯開發公司）、○○市公所開標／決標、流標／廢標紀錄、標售公有土地投標單、○○市公所同意楊貴如辦理貸款簽呈及相關函文、用印申請書、繳款書、銀行本行支票、美聯公司第一銀行帳號00000000000 號帳戶交易明細表、邱烽堯投資美聯開發公司資金明細表等，分附原處分卷及訴願卷可憑。故美聯開發公司為本法第3 條第4 款之關係人。
㈤原告又以其「被動批示相關承辦人員之簽呈，並無對相關承
辦人作出任何不當指示、影響」，其決策出售本案3 筆土地時，並不知悉關係人將因此獲有利益，亦無「假借」職務上之權力、機會或方法，圖利關係人」云云。經查：
1.按地方制度法第20條第2 款第4 目規定：「下列各款為鄉(鎮、市) 自治事項：二、關於財政事項如下：……( 四) 鄉
(鎮、市) 財產之經營及處分。」同法第37條第4 款、第6款：「鄉( 鎮、市) 民代表會之職權如下：……四、議決鄉
(鎮、市) 財產之處分。……六、議決鄉( 鎮、市) 公所提案事項。」同法第57條第1 項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆；……」復按臺北縣○○市市有財產管理自治條例第18條規定：「市有土地之處分、設定負擔或超過10年期間之租賃，應由本所送經臺北縣○○市民代表會審議同意後，報縣政府核准。」準此，原告有權提案標售本件3筆市有土地及函請○○市民代表會審議，而其後「召開○○市公所97年度財產審議委員會決議底價」、「同意得標人以本案3 筆市有土地向金融機構辦理抵押貸款」、「辦理土地產權移轉」等，亦屬原告之職權範圍，先予敘明。
2.查美聯開發公司係於96年8 月21日設立，據該公司董事長邱献樹、總經理黃越勝表示，其設立目的即在整合○○市○○街一帶之基地，以興建集合式住宅銷售之。另依安泰商業銀行企業金融徵信報告暨授信審核表所示，美聯開發公司與合建地主提供○○段000 地號等29筆土地，經該銀行於97年7月9 日核准撥貸土地融資、合建保證金共計3 億元（訴願卷第352 頁），顯見美聯開發公司確早已積極進行景新街一帶之土地整合開發，原告對此並不爭執，堪信為真實。又查本案3 筆標售之市有土地面積合計達1051.85 平方公尺(318.1
8 坪) ，其位於美聯開發公司整合開發之84筆土地正後方，而美聯開發公司整合開發之土地則為臨街地（按：臨景新街；見本院卷第81頁）。本案3 筆土地佔系爭開發之84筆土地總面積3634 .87平方公尺(1099.55坪) 幾近3 成，系爭3 筆土地對關係人美聯開發公司本件土地開發案有重大利益。再查原告長子邱烽堯、女邱靜怡、女婿許旭志，分別於96年11月30日、97年5 月12日、5 月29日、7 月4 日購入本件3 筆市有土地前方區塊4 筆土地，旋於系爭市有土地案標售後，同年8 月21日又購入同區塊土地，共計取得5 筆土地（原處分卷第233 頁以下即新北市○○地政事務所網路申領異動索引資料），嗣均劃入美聯開發公司聯合開發之84筆土地範圍。再查邱烽堯為美聯開發公司之經理人，且為系爭標售土地向銀行借貸1 億3,600 萬元之連帶保證人，已如前述；其復於96年8 月13日匯款500 萬元至美聯開發公司之第一銀行帳戶，於系爭土地標售前總共匯入1,750 萬元至同一帳戶，均有資金流程附願卷可稽，且自承：「邱献樹在成立美聯開發公司的時候有找我共同開發景新街一帶老舊社區。我有匯款給邱献樹指定帳戶1,750 萬元，交由邱献樹運用」、「我本人、妹妹、妹婿大約在96、97年間買地。妹妹、妹婿和我的部分是因為我有投資美聯開發公司1 千多萬，經由我的關係，為了保障我們的權益，用我的名字並借用我妹妹、妹婿的名字登記…」、「（問：本案3 筆公有土地雖有318.19坪，但卻是沒有臨接主要道路的裡地，必須與接連景新街的土地共同開發才有實益；同理，接連景新街的土地如能合併本案
3 筆公有土地共同開發，才能增加足夠的腹地，以產生更大的商業價值。請問在市公所標售本案3 筆市有土地前，你本人、妹妹邱靜怡、妹婿許旭志以個人名義，購置靠景新街側並且嗣後和美聯開發公司共同開發的土地有幾筆？何時購買？購買的目的為何？資金來源？）當初因和邱献樹熟悉，邱献樹有找我們針對靠景新街一帶和地主戶辦理老舊房屋的改建。我們一開始的打算只是針對前半部的土地進行開發。我本人、妹妹、妹婿大約在96、97年間買地。」等語（見原處分卷255 頁以下，即102 年4 月25日詢問筆錄）。而關係人邱靜怡、許旭志、邱烽堯購買之土地共5 筆，嗣後皆併入美聯開發公司等合計共84筆土地之開發範圍（本院卷第81頁），其購買時間依序為96年11月30日、97年5 月12日、97年5月29日、97年7 月4 日、97年8 月21日；關係人美聯開發公司與本件3 筆土地臨近地主簽訂合建契約書之日期分別為：
李明機（96年10月11日）、范志超、范志瑞、范志賢（96年10月19日）、范枝全（96年10月19日、96年10月27日）、方棠林、方陳阿森（97年2 月27日）、簡永昌（按：渠為新北市議員邱烽堯服務處主任；時掛名擔任美聯開發公司監察人，97年4 月1 日）、林數子（97年5 月15日），皆與本案3筆土地標售及移轉時間緊密，可見原告之關係人購買上開土地意在與本件3 筆土地標售後一起開發。
3.查關係人邱烽堯曾於102 年4 月25日被告詢問時表示：「他（按：即原告）一開始不知道我有投資美聯開發公司，事後有要求我退出」，「（問：所謂事後？是什麼時候？」）大概是土地在辦理標售之前的時候。……他認為身為地方首長，我的這些投資他也認為不恰當」，益證原告於本案3 筆市有土地標售前，已知邱烽堯有投資美聯開發公司，且明知美聯開發公司欲標購本案3 筆市有土地之情事，原告主張其不知情難以採信。又原告曾於97年10月9 日向○○地區農會申貸1,500 萬元，該農會於97年10月13日核貸放款轉入原告在○○區農會民享分會帳戶，原告於同日匯款予美聯開發公司總經理黃越勝之子黃行逸帳戶，再開立支票付款予系爭土地同段000 地號地主張鴻昌（原名張金雄），並將000 號土地登記在邱烽堯名下，有○○地區農會102 年5 月22日新北市中農信字第1020100430號函、原告放款授信申請書影本可稽（原處分卷第206 至215 頁）。復徵諸原告關係人持有本件
3 筆土地周圍土地，原告所稱不知美聯開發公司之系爭開發案，不足採信。再者美聯開發公司負責人邱献樹與原告係同宗而有所熟識乙節，業經證人邱献樹於偵查中證述甚詳，而原告之子邱烽堯以個人名義投資美聯開發公司1,750 萬元相當金額款項，已如前述，且原告以貸款支付地主所取得之53
2 地號土地登記關係人邱烽堯名下，是原告否認知悉關係人取得土地及意在與本件3 筆標售土地一併開發及標售土地將使關係人獲利，均不可採。
4.系爭3 筆公有土地標售案，始於承辦人即該市公所財政課課員張智傑於96年12月5 日擬具系爭標售案之簽陳（原處分卷第280 頁），其陳稱：「……這次剛好有民眾來問…當地原來是攤販，設施老舊，加上該地有五分之三是既成道路，不易出售，既然『有人在詢問』，我們就簽出來標售。」等語（原處分卷第245 頁以下即102 年4 月11日詢問筆錄），惟就「有人詢問」而簽請核示是否同意出售之緣由，既未經載明亦無卷附相關資料可供參憑；又張智傑為財政課辦理公產管理之基層課員，其未載明緣由即主動逕對上開土地有無使用效率過低，應否同意出售，以增加市庫收入等情，亦均有違行政倫理及一般公文簽辦之慣例；而原告就張智傑於96年12月5 日擬具標售系爭土地之簽稿，同日立即批核同意上開簽稿，再迅於同日以96年12月5 日北縣中財字第0960054774號函檢附地籍圖謄本、系爭3 筆市有土地登記第二類謄本（列印時間為96年12月5 日15時1 分）送請○○市民代表會審議。時值市民代表會開會期間，96年12月4 日至同年月6 日共3 天，原告並列席該次代表會。會議主席呂禮旺於12月4日開幕時，報告審議案件計有市公所所提墊付案及公所與臺灣銀行簽定代理市庫業務合約案等2 個議案。然查，系爭標售案未提送審查小組先行審查，竟可直接列入12月5 日下午
4 點30分續會之議案第4 案，決議通過（原處分卷第276 頁以下即臺北縣○○市民代表會第8 屆第8 次臨時大會議事錄）。呂禮旺亦陳稱：「當天下午已經沒有剩幾位代表，『公所』臨時將案子放到最後提出，結果就以無異議出售。」等語（原處分第241 頁詢問筆錄），顯示原告向○○市公所提出系爭標售案非常急切。再比較系爭標案及市公所讓售○○市○○段○○○○段○○○○○ ○號土地予冠德建設股份有限公司案，查冠德建設公司先於94年間租用上開市有土地，於95年12月28日依行政院76年1 月21日台76財字第1230號函、臺北縣○○市市有財產管理自治條例第14條第4 項規定（獎勵投資）申請承購，市公所於96年3 月20日函送代表會，經代表會於96年4 月13日審議通過，市公所於96年8 月6 日函請臺北縣政府同意讓售，市公所就上開特定人依法申請讓售之內部行政流程，須歷時7 月餘，此均有相關函文處分卷可佐（訴願卷第267 至273 頁），且為原告所不爭執；而系爭標售案自原告於96年12月5 日核批標售、同日即送代表會審議通過，96年12月17日函送臺北縣政府財政局請准同意標售僅12日，系爭市有土地標售流程異常快速，顯與常情有違。而標售底價係○○市公所委託華聲科技不動產估價師聯合事務所進行估價，估價結果總價為1 億3,941 萬6,499 元（每坪
43 萬8155 元）；於97年4 月29日召開財產審議委員會時，張智傑報告估價過低，並提出市公所96年度上開冠德建設公司申請讓售案之價格作為對照參考，案據與會委員中財政課課長李宗漢、行政室主任李呈祥、計畫室主任吳志忠、民政課課長粟杏英均表示係原告裁示以○○市公所讓售給冠德建設公司上開土地價格即每坪53萬5 千元作為系爭標售案之底價等語（見臺灣板橋地方法院檢察署99年度他字第3394號99年8 月31日詢問筆錄第2 至6 頁，訴願卷第324 至331 頁）。本件3 筆土地與上開冠德建設公司取得之土地既非位於同區段，使用分區亦不同（冠德建設公司申請讓售者為市場用地，本件為商業區），依承辦人員會中所提供之對照表，顯示系爭3 筆市有土地公告現值（依96年1 月公告現值平均後每平方公尺60,883元，冠德建設公司購買之土地則為58,900元），有相關資料在卷可憑（訴願卷第225 至227 頁）；且依華聲估價師事務所出具之估價報告亦載明「系爭3 筆土地使用分區為商業區，建蔽率為80% ，容積率為320%」，足見客觀上系爭3 筆市有土地頗具商業價值。況且原告為○○市長，衡情對於系爭標售土地實際市價應知悉，而投標名義人楊貴如亦稱：「據我所知，（系爭3 筆土地）周邊土地之市價每坪都要7 、80萬元以上，而且美聯建設（開發公司）於該地區週邊私有土地進行基地整合的時候，購買私有土地的均價甚至高達一坪180 幾萬到200 萬元左右。」等語（原處分卷第154 頁），原告既稱○○市財政困窘標售系爭土地開闢財源，竟於承辦人員提出系爭土地估價過低時，無視會議資料所呈現客觀可得之資訊，逕行裁示以先前讓售予冠德建設公司之每坪底價（53萬5000元）作為系爭標售案之底價依據，而不特定第三人就系爭土地標售難有開發利益（詳下述），故被告認原告決策標售及裁示上開底價，意在圖利關係人，並非無據。
5.經查美聯開發公司之系爭開發案之84筆土地中，扣除本件3筆土地，其餘81筆土地中以美聯開發公司名義登記者計有12筆土地，楊貴如登記有3 筆土地，關係人即原告子邱烽堯、女邱靜怡、女婿許旭志，亦共擁有5 筆土地，而美聯開發公司董事黃志雄及監察人簡永昌各有1 筆土地、美聯開發公司董事長邱献樹之妻舅郭文雄擁有2 筆土地，總計前述美聯開發公司及其相關人員登記所有土地共24筆，其中於本案3 筆市有土地標售前即已取得並完成登記者計11筆，復加諸前已與美聯開發公司簽訂合建契約之臨近地主數人之土地，美聯開發公司為關係人。投標名義人楊貴如陳稱：「美聯建設在96年就開始進行前開（系爭3 筆）土地前方5 筆土地的整合，後來規劃區域逐漸擴及其他周邊土地，美聯開發公司成立後，就由美聯開發公司接手後續的土地整合作業……」、「美聯開發公司是在96年7 、8 月間成立的，該公司成立目的就是興建整合開發包括系爭3 筆公有及開發私有土地以推出建案，目前美聯開發公司處理的案子也僅有本件而已。」等語，核與美聯開發公司總經理即實際負責人黃越勝所述整合經過相符（原處分卷第156 至163 頁），客觀上美聯開發公司已掌握周圍土地，不特定第三人就系爭土地標售難有開發利益，但對關係人美聯開發公司、原告之子邱烽堯等是否取得系爭標售土地極具實益。綜上，關係人美聯開發公司、原告之子女邱烽堯、邱靜怡及女婿許旭志均投入此84筆土地之開發案，原告亦於系爭土地標售後，旋即親自參與上開投資案之資金給付等，已如前述，原告主張其係被動批示相關簽呈，並無「假借」職務，圖利關係人之行為，顯係避重就輕，洵無足採。
㈥關於裁罰金額：按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰
，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」查原告擔任○○市市長，基於職權掌握本案3 筆市有土地標售等行政作為之決策權，其關係人美聯開發公司及其子邱烽堯、其女邱靜怡、女婿許旭志等人，預先購買本件3 筆土地周圍土地，意在與本件3 筆土地開發獲取利益，仍裁示底價予以標售。而美聯開發公司開發案之土地經向安泰商業銀行辦理土地融資及建物融資，規劃投資興建商業大樓，經安泰商業銀行委託「信義不動產估價師聯合事務所」以98年
2 月10日為價格日期，進行上開84筆土地（含本案3 筆土地）鑑價，估得土地價格為8 億7,260 萬3,000 元，平均每坪達79萬3,600 元；承上，以本案3 筆市有土地面積318.19坪，每坪79萬3,600 元計算，扣除已支付予○○市公所之價金
1 億7,028 萬8,889 元，關係人美聯開發公司僅就該3 筆市有土地即可獲利8,222 萬6,695 元，況依楊貴如上開所述，系爭土地價值不僅於此，因而原告之關係人可獲得財產上利益，要無疑問。被告考量本案原告之關係人獲得利益甚鉅，且致使本件3 筆市有土地最後盡歸私人所有之情節嚴重，處以最高罰鍰500 萬元，核屬有據。原告主張出於恣意與違反不當連結禁止原則，為不可取。
七、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，聲明求為判決如其聲明，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，調查證據亦無必要，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 1 月 15 日
書記官 劉 育 伶