臺北高等行政法院判決
103年度訴字第78號103年9月4日辯論終結原 告 祭祀公業法人台北市曾五美代 表 人 曾金茂訴訟代理人 楊鈞國律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）訴訟代理人 陳清進律師
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 藍弘仁律師
柏有為律師上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國102年11月14日院臺訴字第1020152866號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人李鴻源於訴訟進行中變更為陳威仁，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠緣參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下稱
「捷運新店線工程」），報經被告民國80年12月18日台（80）內地字第8007241 號函核准徵收前臺北縣新店市（99年12月25日改制為新北市○○區○○○○段○○張小段（下稱「○○張小段」）○-○ 地號等11筆土地及其土地改良物（下稱「系爭徵收處分」），交由前臺北縣政府（99年12月25日改制為新北市政府，下稱「新北市政府」）以81年1 月16日81北府地四字第16871 號公告，公告期間自81年1 月17日起至81年2 月15日止（下稱「81年1 月16日公告」），經原告於81年2 月25日領取其所有被徵收○○張小段甲-1 及甲-
2 地號土地（下稱「甲 -1 地號土地」、「甲 -2 地號土地」，合稱「系爭土地」）之徵收補償費在案。原告前以系爭土地之部分未作捷運設施使用，依行為時土地徵收條例第9條及第49條第1 項第2 款、第2 項、第50條規定，於98年2月12日向新北市政府申請照原徵收補償價額收回及辦理撤銷徵收系爭土地等語（下稱「98年2 月12日申請書」），新北市政府則以98年4 月27日北府地徵字第0980306787號函復原告，以系爭土地位於捷運新店線工程範圍，其中甲 -1 地號（重測後為環河段A 地號）土地，全部作為捷運場站使用，
甲 -2 地號（重測後為環河段B 地號）土地，部分作為捷運場站設施，部分提供聯合開發用地使用，本案無行為時土地徵收條例第49條第1 項撤銷徵收之適用等語（下稱「98年4月27日函」）。
㈡原告不服新北市政府上開函復，乃於98年6 月24日以為公共
設施之公益需要，對於系爭土地用於捷運系統使用部分並無異議，但非作為捷運設施部分，為聯合開發用地，依行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款及第50條第3 項規定向被告請求撤銷徵收系爭土地等語（下稱「98年6 月24日申請書」），另於100 年5 月11日再提申請書追加請求撤銷徵收○○張小段甲-23 地號土地（下稱「100 年5 月11日申請書」）。被告針對原告98年6 月24日及100 年5 月11日之申請書，則以100 年6 月1 日台內地字第1000112476號函復原告略以，原告請求撤銷徵收系爭土地與行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款規定不符，應不予撤銷徵收系爭土地，至申請撤銷徵收○○張小段甲-23 （按係甲 -
3 之誤）地號土地一事，應依行為時土地徵收條例第50條第
1 項規定，先向新北市政府請求等語（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院100 年11月24日院臺訴字第1000107345號訴願決定駁回（下稱「前訴願決定」）。原告仍不服，向本院提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第130號判決以：「祭祀公業曾五美既經參加人以100 年9 月26日法人登記證書更改名稱為『祭祀公業法人台北市曾五美』，惟未據陳報行政院，致行政院以祭祀公業曾五美為對象，逕予駁回其訴願，所為決定，自有未合，且涉及是否可承受訴願之問題，將訴願決定撤銷，由行政院依法覈實查明，於當事人承受訴願後，另為適法之決定」。行政院依上開判決意旨，詢據參加人102 年6 月5 日府民宗字第10201598700 號函查復，原告所有不動產清冊業經參加人102 年3 月8 日府民宗字第10230742200 號函備查，並已向地政機關完成所有權更名登記。原告乃於102 年5 月31日具文聲明承受訴願，並補送訴願理由及到行政院陳述意見後，經行政院以院臺訴字第1020152866號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地及甲 -3 地號土地原屬新店都市計畫之農業區，於
79年4 月11日經新北市政府以北府工都字第91669 號公告「變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）計畫書」（下稱「79年4 月11日變更都市計畫」）發布實施時，變更為捷運系統用地，嗣因參加人為捷運建設之需要報請被告審查，經被告以系爭徵收處分核准徵收。而依79年4 月11日變更都市計畫第伍點土地使用管制之規定，捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場等相關設施之使用，並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫，然新北市政府直至88年3 月20日始發函公布實施「擬定新店都市計畫（捷運系統新店機廠聯合開發用地（捷17、捷18、捷19））細部計畫書」（下稱「88年3 月20日細部計畫」），而系爭徵收處分審查核准之徵收計畫書，除附有80年12月6 日「捷運系統新店線（台北縣轄區）工程用地取得協調會」紀錄及一般徵收之詳細徵收計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖外，並未審查聯合開發用地取得之「協議」紀錄，更未附有聯合開發之詳細徵收計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖，且系爭徵收處分作成迄今，參加人根本未與伊協議聯合開發用地取得事宜。
又依行為時土地法第224 條、土地法施行法第50條及第51條之規定，於土地徵收行為，應向主管機關提出書面審查資料明細，主管機關須審核相關資料無誤後，所為徵收准否之行政處分，方屬適法。而系爭徵收處分核准徵收之範圍，包括一般徵收及聯合開發土地之徵收，惟被告僅審查一般徵收作為捷運系統土地之詳細徵收計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖，並未審查聯合開發之詳細計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖，是系爭徵收處分顯違反憲法第15條、第23條、土地法第208 條、第224 條、土地法施行法第50條、第51條及司法院釋字第409 號、第425 號、第513 號及第57
9 號解釋等規定，實屬違法之處分。㈡大眾捷運法第2 條前段未增訂大眾捷運系統之「用地取得」
四字，且大眾捷運法全文未設有關於「大眾捷運系統需用之土地」及「聯合開發用地」之用地取得及補償之專章特別規定，故應適用土地法第五編土地徵收及土地法施行法第五編土地徵收之規定。而依系爭徵收處分及參加人80年12月間提出申請徵收系爭土地之徵收土地計畫書等文件全部內容，強制徵收系爭土地作為聯合開發用地，剝奪伊所有土地財產權之行政行為，參加人卻自始至終從未提出針對「聯合開發」之用地取得及補償之徵收土地計畫書等必要文件，被告除對此未審酌外，更未審酌參加人申請徵收系爭土地作為聯合開發用地，興辦住商辦公大樓2 棟，是否符合土地法第208 條等規定，顯非適法。
㈢再者，參加人於98年間開始在系爭土地上興建住商辦公室大
樓2 棟，而非興建捷運新店線工程，符合行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款規定，爰先位聲明請求被告應作成准予撤銷徵收系爭土地之行政處分。
㈣觀諸大眾捷運法第7 條關於聯合開發用地徵收事項之「要件
」與「補償」等規定，完全付之闕如，且由大眾捷運法授權之「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」中，亦無相關規定，是被告依大眾捷運法第7 條及大眾捷運系統土地聯合開發辦法規定，核准系爭土地之一般徵收及聯合開發徵收，違反法律保留原則，侵害人民之財產權。又因大眾捷運法並未另定徵收之相關規定，是大眾捷運系統需用土地之徵收，其徵收程序亦應適用土地法之相關規定辦理，而關於聯合開發土地徵收之要件與補償等規定，亦應與大眾捷運法第6 條之徵收為同一解釋，方屬適法，惟被告作成系爭徵收處分時，並未審查參加人提出之聯合開發之詳細徵收計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫書，更遑論審查「聯合開發」是否符合土地法施行法第50條及第51條所規定之詳細徵收土地計畫書等細節規定，顯非適法。乃依行政訴訟法第6 條第1 項規定，備位聲明請求確認系爭徵收處分為違法，另依行政訴訟法第
198 條及第199 條情況判決之規定，訴請被告應賠償伊新臺幣（下同）10億2,367 萬元之財產權損害及法定遲延利息等語。
㈤並1.先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應就原
告98年6 月24日及100 年5 月11日申請案，作成依101 年1月4 日修正公布土地徵收條例（下稱「現行土地徵收條例」）第49條第1 項第2 款規定撤銷徵收系爭土地及依同條第2項第2 款規定廢止徵收系爭土地之行政處分。2.備位聲明：
⑴確認系爭徵收處分為違法。⑵被告應給付原告10億2,367萬元及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告則以：㈠依最高行政法院99年度判字第74號及101 年度判字第722 號
判決意旨，原告98年6 月24日請求撤銷系爭徵收處分時之土地徵收條例第49條第1 項第2 款所稱「都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」係指都市計畫已強制規定應以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，而依79年4月11日變更都市計畫之記載，該都市計畫僅用「並得」而非「應」以聯合開發方式辦理，故依上開都市計畫，以聯合開發方式開發，並不具強制性，是本件自無行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款所稱「公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」之情形。
㈡縱依原告主張於系爭徵收處分作成時即具有當時土地徵收條
例第49條第1 項第2 款所定撤銷徵收之事由，使原告取得依同法第50條規定請求撤銷徵收之權利，惟該權利係屬公法上請求權，則該請求權時效應自請求權得行使時起算，而原告所主張之撤銷原因應於80年12月18日即已發生，原告至遲應於95年1 月2 日前行使撤銷徵收之請求權，惟原告遲至98年
6 月24日方申請撤銷徵收，原告請求權業已罹於行政程序法第131 條所定5 年時效而消滅。
㈢原告又主張本件有行為時土地徵收條例第49條第1 項第3 款
之適用，則原告自應證明系爭土地於依徵收計畫開始使用前，其相關之都市計畫變更，且於變更計畫中訂定不以徵收方式，另以聯合開發、市地重劃或其他方式開發等要件，惟原告就本件為何符合行為時土地徵收條例第49條第1 項第3 款要件，完全未詳加論述，亦未舉證證明，且依79年4 月11日變更都市計畫及88年3 月20日細部計畫內容所載，系爭土地之相關都市計畫自始迄今均係採取徵收並得聯合開發之方式取得，而未變更為「不以徵收方式，另以聯合開發、市地重劃或其他方式開發」之方式取得，是依行為時土地徵收條例第49條第1 項第3 款規定及最高行政法院98年度判字第1196號判決意旨，本件應無行為時土地徵收條例第49條第1 項第
3 款之適用。㈣原告備位聲明第1 項係在確認系爭徵收處分違法，然依行政
訴訟法第6 條第3 項及其立法理由，原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟者，未符確認訴訟之補充性，違反行政訴訟法第6 條第3 項規定，是原告若認系爭徵收處分違法，原應提起撤銷訴訟為救濟，然其怠於為之，現始提起本件備位聲明第1 項之確認訴訟，顯未符補充性原則，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回原告之訴。
㈤伊於作成系爭徵收處分時，確已審核徵收計畫書、徵收土地
圖說及土地使用計畫圖等文件，並無違反土地法第224 條之規定，且伊作成系爭徵收處分前，參加人已依行為時大眾捷運法第7 條第3 項規定與原告進行協議，縱未進行協議，亦不影響系爭徵收處分之合法性。再者，系爭土地均係作為捷運系統及其機廠之相關用地使用，且系爭徵收處分作成時之大眾捷運法第7 條規定，並未違反憲法第15條及法律保留原則，是系爭徵收處分亦未違反憲法第15條及法律保留原則。至原告主張依行政訴訟法第198 條及第199 條請求為情況判決，因本件系爭徵收處分及原處分均未違法，則原告之請求於法不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人則以：㈠依79年4 月11日變更都市計畫之記載，既係規定「得」依大
眾捷運法及其他相關規定辦理聯合開發，而非「應」辦理聯合開發，應屬非強制性規定，得由需地機關視可行性依權責辦理，是依本院99年度訴字第1587號判決及最高行政法院10
1 年度判字第722 號判決意旨，本件並無行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定之情形，且本件自79年4 月11日變更都市計畫公布後，就系爭土地並無再辦理任何都市計畫變更，自無行為時土地徵收條例第49條第1 項第3 款所稱「依徵收計畫開始使用前變更都市計畫」之情形，原告據此請求撤銷，亦無理由，是原處分自無違法。再參照最高行政法院99年度判字第74號判決意旨，系爭土地辦理徵收時，無須針對聯合開發提出徵收土地計畫書，是原告主張被告未審酌伊申請徵收系爭土地作為聯合開發用地，是否符合土地法第
208 條之規定，亦非可採。㈡79年4 月11日變更都市計畫之計畫書，已規定捷運系統用地
得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，而捷運系統用地主要係用以配置捷運機廠、軌道及必要之附屬設施使用，而聯合開發則係於捷運所需用地上之多目標利用，以達有效利用土地資源，促進地區發展之法定目標，且通過捷運建設及土地開發，為新店區民帶來交通便利、增進土地價值、促進都市更新等正面效益，自具有公益性及必要性，並無違反比例原則。另依79年4 月11日變更都市計畫所載可知，系爭土地徵收時為捷運系統用地，依行為時土地法第208 條及大眾捷運法第6 條之規定，本得報請徵收。而伊所屬臺北市捷運工程局（下稱「捷運工程局」）因當時細部計畫尚未擬定公布，考量與地主協議辦理聯合開發及細部計畫期程曠日廢時，乃採徵收及聯合開發雙軌之方式，並先於80年12月6 日辦理工程用地取得協調會，惟協議不成，是被告依行為時土地法第208 條及大眾捷運法第6 條之規定報請徵收，於法並無不合。況行為時土地法施行法第50條第10款雖規定土地徵收計畫書應記載曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形，然本件徵收時，土地徵收條例尚未施行，而土地法並未明定徵收前應先踐行協定程序，是協定手續尚非辦理土地徵收之法定先行程序，依最高行政法院54年判字第241 號判例意旨，縱未經協定程序而徵收亦未違法，可知系爭徵收處分並未違法。況伊於80年間提供土地所有人得選擇參加聯合開發方式，原告選擇不參加聯合開發，並已領取補償費完成徵收程序在案，故原告在20年後始主張公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發方式開發，應撤銷徵收，自無理由。
㈢又捷運新店線小碧潭站雖於環河南路規畫1 號出入口，惟該
處出入口處因附近住家不多，使用機率不高，且於新店線捷運機廠4 樓除設置有小碧潭站外，同時設置有商場空間，小碧潭站西側並設置有觀景及逃生平台，可供戶外咖啡座及活動廣場等使用，東側則設置有市民觀景及休憩空間，南廣場則用供觀景及小型表演舞臺等使用，並以長達1 公里之人行步道連接，該等空間除運輸功能外，亦有提供公眾休閒娛樂、觀光及消費之功能，則系爭環河段B 地號作為前開大批民眾接取中央路之唯一通道，基於相關公眾進出及逃生需要之整體規畫，其徵收確實具有公益性。再者，本件聯合開發大樓A 、B 棟係以與新店線機廠連通共構之形式規劃設計，並與捷運機廠及逃生平台等公共設施形成一完整街廓，是依本院97年度訴更一字第3 號判決意旨，仍屬廣義之交通事業，其坐落土地確實有一併徵收之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭徵收處分影本、新北市政府81年1 月16日公告影本、臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（縣轄）徵收土地地價補償費公告發放清冊影本、原告98年2 月12日申請書影本、98年6 月24日申請書影本、100 年5 月11日申請書影本、新北市政府98年4 月27日函影本、前訴願決定影本、原告100 年9 月26日法人登記證書影本、本院101 年度訴字第130 號判決、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷1 第21至31、37至38頁、答辯卷第2 至3 頁、第6 頁背面、答辯附件卷第40至42、44、49頁、訴願卷2 可閱覽部分第3 至11、35至76頁），堪認為真正。
七、經核本件兩造爭點為：㈠原告以98年6 月24日申請書及100年5 月11日申請書，請求被告依現行土地徵收條例第49條第
1 項第2 款規定撤銷系爭土地之徵收及依同條第2 項第2 款規定廢止系爭土地之徵收，是否有據？㈡原告請求確認系爭徵收處分為違法，並訴請被告給付原告10億2,367 萬元及法定遲延利息，是否合法有據？本院判斷如下：
㈠原告以98年6 月24日申請書及100 年5 月11日申請書，請求
被告依現行土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定撤銷系爭土地之徵收及依同條第2 項第2 款規定廢止系爭土地之徵收，是否有據？
1.按行為時即89年2 月2 日制定公布之土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款、第4 款原規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：……二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。……」嗣於
101 年1 月4 日修正公布之土地徵收條例第49條第1 項第
2 款、第2 項第2 款則規定：「（第1 項）已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：……二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發。但以聯合開發方式開發之土地，土地所有權人不願參與聯合開發者，不在此限。（第2 項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。……」主要係將「該條原第1 項分列為第
1 項及第2 項，並酌作修正：㈠依行政程序法之規定，使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止，爰依行政程序法規定意旨，將原第1 項……第2 款列為應辦理撤銷徵收之情形；原第1 項……第3 款至第5 款改列為應辦理廢止徵收之情形，並酌作文字修正，原有項目未予變更。㈡公告徵收時，倘都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，不得以徵收方式取得土地，自應辦理撤銷徵收。惟土地所有權人有不願參與聯合開發之情形，於辦理撤銷徵收後，需再行辦理徵收，徒增行政成本及公帑之浪費，爰增訂第1 項第2 款之但書規定，以應實際需要。」（修正立法理由參照）可知，立法者將原第1 項分列為第1 項及第2 項，原即屬撤銷違法行政處分事由之第1 項第2 款仍列為應辦理撤銷徵收之情形，惟於土地所有權人不願參與聯合開發之情形，為避免撤銷徵收後需再行徵收，乃增訂但書規定；另將本質上屬廢止合法行政處分事由之第1 項第3 款、第4 款規定，合併改列為應辦理廢止徵收之事由，並僅酌作文字修正，且原有項目均未變更。
2.次按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。經查，本件原告提起課予義務訴訟，原先位聲明第2 項請求判命被告應就原告98年6 月24日及100 年5月11日申請案，作成依行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款及第3 款規定准予辦理撤銷徵收之行政處分，惟查，原告之申請經被告以原處分駁回後，事實狀態雖未變更，然法律已有變更（詳上述），是經本院審判長於103 年
9 月4 日本院言詞辯論期日闡明後，原告業已更正其先位聲明第2 項為「被告應就原告98年6 月24日及100 年5 月11日申請案，作成依101 年1 月4 日修正公布土地徵收條例第49條第1 項第2 款規定撤銷徵收及依同條第2 項第2款規定廢止徵收之行政處分。」本院亦應適用修正後之法律即現行土地徵收條例第49條第1 項第2 款及第2 項第2款規定為裁判，應予敘明。
3.又依現行土地徵收條例第49條第1 項第2 款及第4 項規定，已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用，在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管，如公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，應辦理撤銷徵收，但以聯合開發方式開發之土地，土地所有權人不願參與聯合開發者，不在此限；且上開規定亦適用於該條例施行前公告徵收之土地。同條例第50條規定：「（第1 項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。（第2 項）已公告徵收之土地有前條第1 項或第2 項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。（第3 項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第
1 項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第4 項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。……」經查：
⑴參加人為興辦捷運新店線工程，報經被告於80年12月18
日以系爭徵收處分核准徵收包括系爭土地在內共11筆土地及其土地改良物（答辯卷第1 頁），交由新北市政府以81年1 月16日公告（答辯卷第2 頁），並經原告於81年2 月25日領取系爭土地之徵收補償費在案（答辯卷第
3 頁）。⑵原告於98年2 月12日以其所有被徵收系爭土地部分未作
捷運設施使用，依行為時土地徵收條例第9 條及第49條第1 項第2 款、第2 項、第50條規定，向地方主管機關新北市政府請求照原徵收補償價額收回及撤銷徵收系爭土地（答辯附件卷第49頁），新北市政府則以系爭土地無行為時土地徵收條例第49條第1 項撤銷徵收之適用為由，而以98年4 月27日函答覆原告（答辯附件卷第44頁）。原告不服，乃依行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款及第50條第3 項規定，以98年6 月24日申請書向中央主管機關即被告請求撤銷徵收系爭土地（答辯附件卷第40至42頁），復以100 年5 月11日申請書追加請求撤銷徵收○○張小段甲 -23地號土地（答辯卷第6 頁背面）。被告則以原處分函復原告略以，原告請求撤銷徵收系爭土地與行為時土地徵收條例第49條第1項第2 款、第3 款規定不符，應不予撤銷徵收系爭土地，至請求撤銷徵收○○張小段甲-23 （按係甲 -3 之誤）地號土地一事，應依行為時土地徵收條例第50條第1項規定，先向新北市政府請求等語（答辯卷第4 至6 頁）。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就系爭土地提起本件先位之課予義務訴訟，程序上固無不合。
4.再按土地法第208 條第2 款規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，征收私有土地。但征收之範圍，應以其事業所必需者為限。……二、交通事業。……」又「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」及「（第1 項）為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。（第2 項）聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第3 項）聯合開發用地得以市○○○○區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。（第4 項）聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。
」行為時即77年7 月1 日制定公布之大眾捷運法第6 條及第7 條分別定有明文。而行為時即79年2 月15日依大眾捷運法第7 條第4 項規定授權所訂定之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第3 條規定：「本辦法用語定義如左：一、聯合開發：係指地方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。二、聯合開發用地：係指大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地中，經劃定為聯合開發計畫範圍內供聯合開發使用之土地。三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與大眾捷運系統場、站設施或站前廣場、道路土地毗鄰之建築物。」第9 條第1 項規定：
「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市○○○○區段徵收方式辦理。」經查：
⑴本件系爭土地依徵收當時之都市計畫使用分區為「捷運
系統用地」，有新北市政府以79年4 月11日北府工都第91669 號公告之變更新店都市計畫（部分住宅區、商業區、農業區、機關用地、公園用地、自來水用地及綠地為捷運系統用地及道路用地）計畫書（下稱「系爭變更新店都市計畫」）可參（答辯卷第29至35頁），依該計畫書参、變更計畫內容：「……另為提高捷運系統用地之土地利用，促進新店市之都市發展，捷運系統用地除供作捷運車站、轉乘設施……，另提供高品質之遊憩，休閒、辦公及購物等多功能空間。……」伍、土地使用管制：「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫。二、若土地所有權人同意將其土地供捷運設施使用時，可仍維持原都市計畫分區使用……。
」⑵系爭變更新店都市計畫書「伍、土地使用管制」載明：
「一、捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施……之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發……」等語（答辯卷第34頁），該都市計畫僅用「並得」而非「應」以聯合開發方式辦理，故依該都市計畫，本案以聯合開發方式開發，應屬非強制性之事項（最高行政法院99年度判字第74號、101 年度判字第722 號判決意旨參照），自得由需地機關即參加人視可行性依權責辦理，亦即是否進行聯合開發，仍可由需地機關依個案情形裁量，而以本件所涉乃重大交通建設，如解為應強制進行聯合開發，則以聯合開發涉及協議、投資及利益分配等諸多事項，於確定前欲配合相關工程之建設時程，自有實際上之困難，故都市計畫始以得辦理聯合開發之方式規定，以給予主管機關視實際情形裁量之空間。
⑶本件系爭土地於徵收當時之系爭變更新店都市計畫既未
強制規定「應」以聯合開發之方式進行，則原告主張系爭土地公告徵收時，都市計畫已規定應以聯合開發辦理云云，即無足採。是被告認本件系爭土地並無行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款所稱「公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者」（與現行土地徵收條例第49條第1 項第2 款前段規定相同）之情形，而以原處分駁回原告撤銷徵收系爭土地之申請，核屬有據。
5.復依現行土地徵收條例第49條第2 項第2 款及第4 項規定，已公告徵收之土地，依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變者，應廢止徵收；且上開規定亦適用於該條例施行前公告徵收之土地。經查，系爭土地徵收後，於依徵收計畫開始使用前，需用土地人即參加人所興辦之交通事業（捷運新店線工程）並未改變，且其興辦事業之計畫亦未經註銷，為兩造所不爭執；又系爭變更新店都市計畫「土地使用管制」中關於「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施……之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發……」之規定並未變更，為兩造所是認（本院卷2 第166頁）；而新北市政府嗣於88年3 月25日發布實施之「擬定新店都市計畫〔捷運系統新店機廠聯合開發用地（捷17、捷18、捷19）細部計畫書〕」中「伍、實質計畫」「二、土地使用分區管制」亦載明「㈠捷運系統用地係供捷運機廠、車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用。並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發。……」之規定（答辯卷第43頁），亦與系爭變更新店都市計畫中關於土地使用管制之規定相同，故本件並無因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發之情形；且參加人原定採取徵收及聯合開發雙軌之開發及取得方式並未改變，自不構成行為時土地徵收條例第49條第
1 項第3 款所定應撤銷徵收或現行同條例第49條第2 項第
2 款所定應廢止徵收之事由。則原告主張系爭土地有行為時土地徵收條例第49條第1 項第3 款或現行同條例第49條第2 項第2 款之事由云云，即難憑採。是被告認本件系爭土地並無行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款之情形，而以原處分駁回原告撤銷徵收系爭土地之申請，亦屬有據。
6.綜上所述，原告提起本件課予義務訴訟主張各節，均無足採。被告以本件系爭土地並無行為時土地徵收條例第49條第1 項第2 款、第3 款所定應撤銷徵收之事由，而以原處分駁回原告撤銷徵收系爭土地之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被告就其98年6 月24日及100 年
5 月11日申請案，應作成依現行土地徵收條例第49條第1項第2 款規定撤銷徵收系爭土地及依同條第2 項第2 款規定廢止徵收系爭土地之行政處分，均屬無據，為無理由，應予駁回。
㈡原告請求確認系爭徵收處分為違法，並訴請被告給付原告10
億2,367 萬元及法定遲延利息，是否合法有據？
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。
2.次按行政訴訟法第6 條第1 項、第3 項分別規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」此為行政訴訟法89年7 月1 日修正所增加之訴訟類型，在修正前，行政訴訟僅有撤銷訴訟一途，對於人民權益之保障欠周，乃修法增加訴訟類型，確認之訴即為其中一類。惟法律關係因行政處分而發生，如有爭執，本應訴請撤銷原處分，使該法律關係失所附麗，隨之消滅。故對於行政處分之救濟，以撤銷訴訟為原則，僅於該行政處分之規範效力解消，執行結果無回復之可能時，方許其提起確認之訴，此由前揭法條文義：「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」可明，此即為一般所稱確認訴訟之補充性。析言之，法律關係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有爭議，本得提起撤銷訴訟請求救濟而怠於提起，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在），將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故當事人得提起或可得提起撤銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，即非合法（最高行政法院103 年度裁字第667 號裁定意旨參照）。經查：
⑴參加人為興辦捷運新店線工程，報經被告於80年12月18
日以系爭徵收處分核准徵收包括系爭土地在內共11筆土地及其土地改良物（答辯卷第1 頁），交由新北市政府以81年1 月16日公告（公告期間自81年1 月17日起至81年2 月15日止）（答辯卷第2 頁），並經原告於81年2月25日領取系爭土地之徵收補償費在案（答辯卷第3 頁），均如前述。
⑵原告並未於系爭徵收處分公告期間內針對該徵收處分提
起行政爭訟，為其所自承（本院卷1 第105 至106 頁），則依前揭行政訴訟法第6 條第3 項規定及說明所揭示確認訴訟之補充性原則，原告本即不得再依該條第1 項規定提起確認系爭徵收處分為違法之訴訟。
⑶惟原告主張伊提起本件備位聲明第1 項請求「確認系爭
徵收處分為違法」，係依行政訴訟法第6 條第1 項規定所提起之確認訴訟（本院卷2 第83頁），經本院於準備程序時闡明確認訴訟之補充性原則後（本院卷2 第167頁），原告仍堅持提起本件備位聲明第1 項之確認訴訟（本院卷2 第272 頁），自非合法，且其情形無法補正，自應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定裁定駁回之。
3.又按行政訴訟法第7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3 點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第
107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1 次庭長法官聯席會議決議㈡參照）。經查：
⑴本件原告依行政訴訟法第6 條第1 項規定，備位聲明第
1 項請求確認系爭徵收處分為違法，另依同法第198 條及第199 條情況判決之規定，備位聲明第2 項合併訴請被告應賠償伊因系爭徵收處分違法所受10億2,367 萬元之財產權損害及法定遲延利息。惟因原告所提前開確認訴訟，有前述行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定起訴不合法應予裁定駁回之情形，則原告依行政訴訟法第
7 條規定合併請求損害賠償，揆諸前揭最高行政法院決議意旨，其附帶提起損害賠償之訴部分，亦失所附麗，自應併予裁定駁回。
⑵況按行政訴訟法第198 條、第199 條所規定之情況判決
制度，係以行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，惟其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，規定法院得駁回原告之訴，並於判決主文中諭知原處分或決定違法，且應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。可知，現行法規定之情況判決制度，僅於撤銷訴訟始有其適用，目前實務上亦僅於聲請收回被徵收土地被拒而提起之課予義務訴訟，為兼顧公益維護及人民財產權之保障，始認有類推適用情況判決之餘地（最高行政法院101 年度判字第
940 號判決意旨參照）。本件原告備位聲明第1 項既係提起行政訴訟法第6 條第1 項之確認訴訟，自無適用或類推適用同法第198 條、第199 條情況判決制度之餘地。是縱認原告程序上得合併請求被告賠償其因系爭徵收處分違法所受之損害，惟其依同法第198 條及第199 條情況判決之規定，備位聲明第2 項訴請被告應賠償伊所受10億2,367 萬元之財產權損害及法定遲延利息，亦於法不合，應予裁定駁回。
4.綜上所述，原告提起本件備位訴訟之第1 項及第2 項聲明，均不合法，且其情形均無法補正，本應依行政訴訟法第
107 條第1 項第10款規定裁定駁回之，惟因本件備位訴訟部分與先位訴訟有不可分之關係（先位聲明全部不合法或無理由，即應審究備位聲明是否合法或有理由），爰併以程序較為嚴謹之判決予以駁回。又本件原告備位訴訟既不合法，其實體法上之主張及陳述，自無庸再予審酌，併此敘明。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告先位之訴為無理由、備位之訴為不合法，爰併依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 許瑞助法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 陳可欣