臺北高等行政法院判決
103年度訴字第847號104年1月28日辯論終結原 告 興亞營造工程股份有限公司代 表 人 卓燦然（董事長）訴訟代理人 游琦俊 律師複 代理人 凃逸奇 律師被 告 內政部營建署代 表 人 曾大仁（署長）訴訟代理人 謝家健 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103 年5 月16日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
理 由
一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為丁育群，嗣變更為曾大仁，並由曾大仁承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告與原告依政府採購程序簽訂「臺灣臺中女子監獄擴建房舍工程」契約（下稱系爭契約），該工程於履約期間之民國
102 年7 月29日發生勞工死亡職業災害，經行政院勞工委員會（已於103 年1 月29日改制為勞動部）中區勞動檢查所（下稱中區勞檢所）派員實施職業災害檢查，發現挖土機作業及其場所有再發生災害危險之虞，以102 年8 月1 日勞中檢營字第1021474739號函（下稱102 年8 月1 日函）通知停工。被告於102 年8 月23日以營授中字第1023283864號函（下稱原處分）通知原告，基於前揭中區勞檢所通知所述事實，認原告有政府採購法第101 條第1 項第8 款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形，將刊登政府採購公報。原告提出異議，經被告以102 年9 月11日營授中字第1020058957號函（下稱異議處理結果）駁回其異議，原告不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：（一）工程會係以前行政院勞工委員會102年9 月26日勞中檢授字第1020300508號、第0000000000 號處分書為據，駁回本件申訴；惟查其中102 年9 月26日勞中檢授字第1020300509號函業經勞動部以103 年4 月17日勞職授字第10302004221 號函撤銷。另本件有關刑事案件部分，亦經臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）103 年度偵字第19997 號為不起訴處分，堪認原告及相關人員確無違反勞工安全衛生法相關規定。（二）依系爭工程之承攬人○○營造有限公司（下稱○○公司）所僱勞工李青峰發生被撞致死重大職業災害檢查報告書（下稱系爭檢查報告書）所示，原告僅為「原事業單位」，至多依勞工安全衛生法規定對勞工所受職災損害負連帶補償責任，無令其負勞工安全衛生法規定之「雇主」責任及義務。況查本件挖填土方工程於10
0 年3 月23日交付○○公司承攬時，工程契約書第9 條第5項已約定「本工程進行時，乙方（按：指○○公司）應遵照勞工安全衛生法及勞工安全衛生設施標準及其有關法令，辦理各項工地安全措施。」且勞工安全切結書第11條亦經切結「切結人應派對該項工作有經驗之負責人或領班負責指揮協調工作，預先告知工作人員在工作現場潛在危險情形，並提醒工作人員提高警覺以避免發生意外。」等語。另原告於勞工進場作業時，除就可能產生之危害告知外，亦已不定時召開勞工安全衛生教育訓練、勞安協議組織會議，連繫討論與調整有關工程安全衛生管理、承攬管理項目及共同作業之危害防止事項工作；其中○○公司挖土機駕駛卓水政亦曾於10
2 年4 月26日接受本件工程辦理之勞工安全衛生教育訓練。是本件依民法第220 條第1 項規定，應由債務人○○公司負過失之責，被告歸責原告負勞工安全衛生法及營造安全衛生設施標準中所稱之雇主責任，並依政府採購法第101 條第1項第8 款規定予以處分，顯有違誤。（三）原告已依勞工安全衛生法第18條第1項第1款至第4款之規定，設置勞工安全衛生協議組織、指定相關安全人員、召開協議組織會議、工作聯繫、工作場所巡視，提報安全衛生管理計畫，訂定自動檢查計劃實施自動檢查，且依設計圖說規定設置應有之安全衛生設施；並於102 年7 月29日案發前之102 年6 月30日、
102 年7 月25日之勞安協議組織會議宣導「挖土機迴轉半徑內，禁止人員進入並派專人從事作業之指揮工作。」「工地施工機具應定期安全維護，及施工中營建機械車輛之動線、施工範圍，應注意人員勿入，以免發生危險。」等語，足認原告已於事前善盡危險告知及督促之義務，並無違反系爭契約第17條第1 項第2 款、第20條第7 項、第20條第10項等規定。（四）至於被告所指102 年7 月5 日、12日、19日、25日查驗缺失，原告均已即時改善，況且本件事發後復經中區勞檢所102 年10月1 日勞中檢營字第1020008251號函核准復工，足見縱有違章情節亦非重大，被告逕為刊登政府採購公報及停權之處分，違反比例原則。（五）原告每年依據政府採購法所承攬之公共工程逾30餘億元，占原告每年營業額約99% ，被告將原告刊登政府採購公報，將影響原告商譽、營業生存及眾多員工生計，且日後以金錢賠償原告損害之金額極為龐大難以計算，依最高行政法院97年裁字第4594號裁定意旨，應屬難以回復之損害等語。並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
四、被告則以：（一）查原處分係依中區勞檢所102 年8 月1 日函辦理，故原來施工工作場所勞安措施違反契約及法令之違章，並不因事後原告是否改善復工而改變；且依系爭檢查報告書，堪認原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 款至第4 款，尚與前行政院勞工委員會102 年9 月26日勞中檢授字第1020300509號罰鍰處分經撤銷無關。另查本件102 年7月29日重大勞工職災案發前之當月，曾有4 次遭查驗相關之勞工安全缺失，復據監造廠商徐維志建築師事務所102 年8月7 日102 劍字第080741號函及該事務所函送被告所屬中區工程處之工程事故與災害處理調查表，均足徵原告輕忽其應盡之勞工安全維護義務、施工管理不善、未能有效執行勞安計畫規定、於挖土機作業時未標示警戒區域、未派員於作業場所指揮管制，及未依勞工安全衛生法第5 條第1 項第4款規定，防止作業中引起之危害等勞安之重大疏失。被告乃據原告所提之系爭工程整體安全衛生管理計畫、系爭檢查報告書及與原處分相關罰鍰處分書所載情事，認定原告有未依系爭契約第20條第7 項之規定，落實安全衛生管理工作，致其分包廠商員工於進行挖填土方作業時受傷死亡，而有政府採購法第101 條第1 項第8 款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形，尚非無據。（二）查臺中地檢署103 年度偵字第19997 號不起訴處分書係針對法人及代表人暨原告當時之工地主任林清華等人是否違反刑罰法律所為之處分，與原告違反勞工安全衛生法之事實無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，且有系爭工程契約書、原處分書、異議處理結果及申訴審議判斷書、中區勞檢所102 年8 月1 日函、系爭檢查報告書等附卷可稽（見原處分卷第23至25頁、第75至110 頁、第129 至145 頁），堪信為真實。經核本件爭點為：被告認原告就系爭工程因未依工程採購契約規定設置安全衛生設施，致發生重大職業災害，經勞動檢查機構通知停工，有政府採購法第101 條第
1 項第8 款規定之情形，以原處分通知原告擬將其公司名稱及相關情形刊登政府採購公報，有無違法？
六、本院之判斷：
（一）按勞工安全衛生法經102 年7 月3 日總統華總一義字第10200127211 號令修正公布名稱為「職業安全衛生法」及全文55條；施行日期，由行政院定之。行政院以103 年6 月20日行政院院臺勞字第1030031158號令發布除第7 至9、
11、13至15、31條條文定自104 年1 月1 日施行外，其餘條文定自103 年7 月3 日施行。行政院並以103 年2 月14日行政院院臺規字第1030124618號公告第3 條第1 項所列屬「行政院勞工委員會」之權責事項，自103 年2 月17日起改由「勞動部」管轄。本件應適用原處分作成時即102年7 月3 日修正公布勞工安全衛生法之相關規定，核先敘明。
（二）查原告承攬被告發包之系爭工程，其中挖填土方工程部分再由○○公司承攬，受僱於○○公司之駕駛卓水政於102年7月29日下午2時許，駕駛挖土機系爭工地整地，受僱於○○公司之李青峰亦駕駛營業用大卡車載運模板支撐架至上開工地，由卓水政駕駛挖土機將上開大卡車上之支撐架吊放至地面，卓水政、李青峰並分別下車查看討論土方回
填作業後，卓水政即駕駛挖土機進行整地，於駕駛挖土機挖土後退，且左右旋轉之際，疏未注意李青峰尚未離開挖土機作業之危險場域，而不慎將李青峰夾擊於挖土機與上開大卡車，經送醫後急救後不治死亡。被告以系爭工程於
102 年7 月29日發生前述勞工死亡之職災事件，經中區勞檢所派員為職災檢查，發現挖土機及其場所有再發生災害危險之虞，而以102 年8 月1 日函通知停工為由，認有政府採購法第101 條第1 項第8 款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形，將刊登政府採購公報等情，為兩造所不爭執，且有臺灣臺中地方法院102 年度交訴字第494號宣示判決筆錄、系爭檢查報告書、原處分等為證。另依異議處理結果說明⒉之記載，被告對於發生上開職業災害，作成將原告刊登政府採購公報之原處分，係依「廠商未依工程採購契約規定設置安全衛生設施或設施不良致生重大職業災害之停權處理原則」第5 條：「工程主辦機關對於發生重大職業災害之公共工程，除勞動檢查機構依本處理原則移請處理之個案外，機關如認廠商有『查驗不合格，情節重大』之事實，得自行依政府採購法第一百零一條第一項規定辦理。」之規定。又衡諸原處分之記載，被告係依中區勞檢所102 年8 月1 日函敘明「原告土方下包商李青峰遭挖土機旋轉台與卡車車斗夾擊胸膛致死之重大職業災害檢查案，並發現於工作場所挖土機作業及其場所有再發生災害危險之虞」等語，作為處分依據之事實。而中區勞檢所記載停工理由為：「貴單位承攬旨述工程，於
102 年7 月29日發生勞工死亡職業災害，該工程之挖土機作業及其場所有再發生災害危險之虞，應立即停工。」等語。被告對此表示中區勞檢所於102 年7 月29日發生勞工李清峰死亡後至現場檢查，發現原告未依系爭工程契約第17條第1 項第2 款、第20條第7 項、第10項規定辦理，有違勞工安全衛生法之規定。從而，原告於發生勞工李清峰死亡之職業災害後，系爭工程之挖土機作業及其場所是否仍違反系爭工程契約第17條第1 項第2 款、第20條第7 項、第10項規定，而有再發生災害危險之虞，應立即停工之情事，因而符合「查驗不合格，情節重大」，為本件審究之重點，核先敘明。
（三）次按勞工安全衛生法第5 條第1 項規定雇主於勞工工作場所應有符合標準之必要安全衛生設施。又同法第14條規定：「（第1 項）雇主應依其事業之規模、性質，實施安全衛生管理；並應依中央主管機關之規定，設置勞工安全衛生組織、人員。（第2 項）雇主對於第五條第一項之設備及其作業，應訂定自動檢查計畫實施自動檢查。（第3項）前二項勞工安全衛生組織、人員、管理及自動檢查之辦法，由中央主管機關定之。」上開法條規範對象，係指勞工之雇主。又勞工安全衛生法第2 條第2 項另規定：「本法所稱雇主，謂事業主或事業之經營負責人。」惟再觀諸同法第16條所規定：「事業單位以其事業招人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任。原事業單位就職業災害補償，仍應與承攬人負連帶責任。再承攬者亦同。」可知原事業單位與承攬人之間，僅就職業災害之補償部分負連帶責任，而由承攬人負雇主責任；而在承攬關係中，所謂雇主係指承攬人而言，再承攬者，則係指再承攬人（參照最高法院87年台非字第79號判決、87年台非字第
103 號判決）。至於原事業單位義務，依勞工安全衛生法第17條之規定，僅負有對於工作環境、及危害因素等之告知義務。準此，本件系爭工程契約第17條第1 項第2 款規定：「乙方（按：指原告）應按預定施工進度，僱用足夠且具備適當技能的員工，並將所需之施工機具及材料等運至工地，如期完成契約規定之各項工作，施工期間，所有乙方員工之管理、給養、福利、衛生與安全等，以及所有施工機具設備及材料之維護與管理，均由乙方負責。」係有關原告在工程施工期間，對於所屬員工之工地管理規範，其管理對象其員工為限，蓋雇主對於所僱用之員工始有監督、管理權限。查本件工程中之挖填土方工程係由原告分包予○○公司，而挖土機、大卡車司機卓水政、李青峰均為○○公司所僱用，已如前述，○○公司方為勞工安全衛生法第5 條所規定之雇主，是原告應無違反系爭工程契約第17條第1 項第2 款之約定。
（四）另按勞工安全衛生法第17條規定：「（第1 項）事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。（第2 項）承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，承攬人亦應依前項規定告知再承攬人。」第18條規定：「（第1 項）事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。（第2 項）事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任。」準此，系爭工程契約第20條第7 項約定：「承攬管理應採取之安全衛生管理措施：
乙方（按：指原告）應依勞安法第14條，實施安全衛生管理，並應依中央主管機關之規定，設置勞工安全衛生組織、人員，提報安全衛生管理計畫，安全衛生管理計晝視工程規模、性質及僱用、承攬關係，分整體安全衛生管理計畫與分項作業安全衛生管理計畫2 種，整體安全衛生管理計畫應配合整體施工計畫書一併提報，分項作業安全衛生管理計畫得於各分項作業施工前提報。對於勞安法第5 條第1 項之設備及其作業，應訂定自動檢查計畫實施自動檢查；乙方依勞安法第25條及有關規定會同勞工代表訂定適合其需要之安全衛生工作守則，要求勞工確實執行。」等語。經查，原告於100 年3 月23日將本件挖填土方工程交付○○公司承攬時，已於工程契約書第9 條第⑸項安全規定明確約定：「本工程進行時，乙方（按：指○○公司）應遵照勞工安全衛生法及勞工安全衛生設施標準及其有關法令，辦理各項工地安全措施。」（見本院卷第12、13頁）；且○○公司代表人賴秋澤已簽立勞工安全切結書，其第11條確認：「切結人應派對該項工作有經驗之負責人或領班負責指揮協調工作，預先告知工作人員在工作現場潛在危險情形，並提醒工作人員提高警覺以避免發生意外。」等語（見本院卷第19頁）。另原告於○○公司之勞工進場作業時，就依上述勞工安全衛生法第17條第1 項規定，應於事前告知可能產生之危害及危害防止對策等項，已明確告知「……12. 被撞、被壓，13. 被夾、被捲……」所應注意事項，並經○○公司受告知人簽名確認，此亦有勞工進場作業危害告知單附卷足憑（見本院卷第20頁）。又原告亦不定時召開勞工安全衛生教育訓練，除有原告員工參與外，亦有○○公司人員參加，並舉行勞安協議組織會議，此有教育訓練上課紀錄表、勞安協議組織會議附卷可稽（見本院卷第41至50頁），堪證原告將系爭挖填土方工程交付○○公司承攬時，已事前告知有關該工程之工作環境、危害因素及有關安全衛生規定應採取之措施。再者，原告於102 年7 月29日案發前之102 年6 月30日、102 年7 月25日召開勞安協議組織會議中均明白宣導「挖土機迴轉半徑內，禁止人員進入並派專人從事作業之指揮工作。」「工地施工機具應定期安全維護，及施工中營建機械車輛之動線、施工範圍，應注意人員勿入，以免發生危險。」等語，此有102 年6 月30日、102 年7 月25日之勞安協議組織會議紀錄表附卷可稽（見原告所提附件卷第175 至182 頁）。又本件職災發生時，原告並無派用所雇勞工與承攬人○○公司所雇勞工李青峰、卓水政在同一期間、同一工作場所從事工作，此顯非上開勞工安全衛生法第18條所稱之「共同作業」，被告認原告違反勞工安全衛生法第18條第1 項第1 、2 、3 、4 款規定云云，尚嫌速斷。
（五）至於被告抗辯本件工程施工期間，由監造廠商徐維志建築師事務所負責監造，期間監造廠商查驗與土方作業勞工安全相關之項目及查驗情形，於102 年7 月29日發生勞工李青峰死亡之重大工安事故前，7 月份即生4 次（7 月5 日、12日、19日、25日）查驗相關之勞工安全缺失，並經通知改善後，仍發生勞工死亡事故，足徵原告輕忽其依約應盡之勞工安全維護義務，確有違反勞安之重大疏失情形乙節。惟按，政府採購法第101 條第1 項第8 款「查驗或驗收不合格，情節重大」，自法律文義以觀，「情節重大」緊接「查驗或驗收不合格」，該「情節重大」自是指「查驗或驗收不合格之情節重大」。苟契約就查驗或驗收不合格情節重大之情形有所約定，自應依該約定；未有約定者，應綜合相關情形判斷之（最高行政法院103 判字第44號判決參照）。而所謂情節重大，係屬不確定法律概念，應就工程要求之規格、材料、品質及施作過程是否嚴謹等客觀具體情形，整體予以觀察，再斟酌廠商有無欠缺履約誠信等事項，予以認定。復按國家對人民為制裁性之行政處分，除須考量目的正當性，施以處分有助於立法目的之達成，且別無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用時，始得為之（行政程序法第7 條參照）。因此，刊登政府採購公報，限制廠商自刊登公報之日起，一定期間不得參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商之行政處分，為裁罰性之行政處分，與民事關係上之契約責任不同，機關適用政府採購法第101 條時，仍應審酌行政處分目的正當性、手段必要性及目的手段間符合比例。又依政府採購法第1 條規定及同法第101 條之立法理由可知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購，因此是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大及符合比例原則（最高行政法院103 年3 月份庭長法官聯席會議決議參照）。經查，監造單位查驗所製作前開期日之「安全衛生與環境保護抽驗表」中雖分別記載：「部份未設安全欄杆及警示等」、「請加強灑水頻率並清掃」、「部份未設警示標誌」、「未設欄杆、警示」等語（見本院卷第204 至225 頁）。惟本件原處分肇因於發生勞工死亡職業災害，其原因係因受僱於○○公司之駕駛卓水政駕駛挖土機整地時，亦受僱於○○公司之李青峰駕駛大卡車載運模板支撐架至上開工地，由卓水政駕駛挖土機將上開大卡車上之支撐架吊放至地面，卓水政、李青峰並分別下車查看討論土方回填作業後，卓水政即駕駛挖土機進行整地，於駕駛挖土機挖土後退，且左右旋轉之際，疏未注意李青峰仍在挖土機旁，而不慎將李青峰夾擊於挖土機與大卡車間，經送醫後急救後不治死亡，已如前述。可知本件職災係由同受僱於○○公司之挖土機及大卡車司機共同作業時，因挖土機駕駛疏忽所造成之事故，並無人員誤入工作場所之情形，亦非土方開挖相關作業所造成之災害。從而上述查驗結果，縱有違失，核與本件職災之發生原因並無直接關連性，且經原告及時改善，是本件縱有「查驗或驗收不合格」情事，要無被告所指「情節重大」之情事；又其違反情節既非重大，被告逕依政府採購法規定予以刊登政府採購公報，揆諸前開規定及說明，顯有違反比例原則。
七、綜上所述，被告以原告就系爭工程有政府採購法第101 條第
1 項第8 款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」之情形，以原處分通知原告擬將其公司名稱及相關情形刊登政府採購公報，且將原告所提異議予以駁回，尚有違誤，申訴審議判斷未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
書記官 蕭純純