臺北高等行政法院判決
103年度訴字第890號103年9月16日辯論終結原 告 合康建設股份有限公司代 表 人 陳上賓（董事長）訴訟代理人 沈志成 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 邊泰明（局長）住同上訴訟代理人 陳宥全
林佳萱蔡淑瑜上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國103年4月11日府訴二字第10309038200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○街○○號等建物坐落於臺北市○○區○○段○ ○段○○○ ○號土地，為1 棟地上10層、地下3 層RC造建築物（下稱系爭建物），領有99使字第0400號使用執照，土地使用分區為工商混合區，依系爭建物之97建字第0515號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。嗣被告於民國（下同）102 年3 月7 日至系爭建物勘查，發現系爭建物之第1 層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房，乃審認原告係起造人而有未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1 項規定，乃以102 年4 月18日北市都建字第10266670900 號函（下稱被告102 年4 月18日函）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善。惟迄至102 年10月22日被告派員再至現場勘查，原告仍未改善，被告審認原告未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1 項第2 款及行政罰法第18條第1 項、第2 項規定，以102 年10月23日北市都建字第10264399600 號裁處書（下稱原處分）處原告300 萬元（第1 至10層，每層30萬元，合計處300 萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會辦理改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：ꆼ按參照建築法第77條立法理由及最高行政法院99年度判字第
4 號、101 年度判字第371 號、100 年度判字第237 號、10
0 年度判字第816 號等判決意旨。經查由建築法第77條之立法目的係為維護公共安全，促使「建築物所有權人、使用人」維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，並於建築法第77條第1 項明定課予建築物所有權人、使用人維護義務觀之，此為建築法直接針對建築物之狀態所課予義務，係屬以物為中心之「狀態責任」，顯與一般「行為責任」係以造成危險狀態之行為人為義務人之概念不同，而狀態責任係以對物具有實際上管領能力之人，即建築物所有權人或使用人，課予此種排除危險、回復物安全狀態之義務，縱使造成建築物未合法使用之情形，非出於所有人或使用人所為，仍不能免除其應維護合法使用與其構造及設備安全之義務，因此所有人或使用人所承擔的是對建築物合法與安全狀態之維護，若物之狀態產生危險，此時狀態責任義務人之所有人或使用人即負有排除危險、回復安全之義務，故建築法第77條第1 項係屬「狀態責任」類型之規定，並無明文行為責任人之義務及處罰，自無行為責任人與狀態責任人競合之適用。
又查基於建築法之立法目的係未維護公共安全、衛生及市容觀瞻等公益目的，縱建築物未合法使用之情形係出於原建築公司所為，而非出於所有人或使用人，所有人或使用人仍應依建築法第77條第1 項所定應維護合法使用與其構造及設備安全之責任，且原建築公司將該建築物違規狀態移交予所有權人及使用人，原建築公司對建築物已無管領能力，自無從命原建築公司拆除排除違規狀態，關此亦為最高行政法院10
0 年度判字第816 號判決意旨所是認，而原告早已於101 年間將系爭建物之所有權移轉登記並交付予買受人，及將公共設施點交予社區管理委員會，原告不惟已非系爭建物之所有權人及使用人，對系爭建物並無事實上管領力，且依法亦不得擅自進入拆除，根本無法排除危險、回復物安全之狀態，則被告對原告處予罰鍰及命限期改善拆除，不惟顯無法達到行政管制之目的，甚者，造成原告因所有人及使用人未維護系爭建物合法使用及安全狀態持續而須承擔遭連續處罰之不利益，顯失公平，亦與建築法第77條之立法意旨有違。是被告以原告於點交予管理委員會前仍為有管理能力之使用人時，擅自將公共廁所變更為空調機房之行為，顯未維護建築物構造及設備之合法使用為由，認原告係違反建築法第77條第
1 項之裁處對象，不惟與建築法第77條之立法意旨有違，且違反處罰法定原則，其認事用法顯有違誤，殊不足採。
ꆼ經查原告確依系爭建物之使用執照合法興建，嗣因買受人要
求原告依合約處理變更設計事宜，原告不得已乃應買受人之要求變更系爭建物各層共用部分空間設計，並將公共設施點交予社區管理委員會，是系爭建物存有違規情事係基於住戶之要求變更所致，原告確非擅自變更設計之行為人而無疑。
又查被告所提99年6 月5 日蘋果日報平面媒體所刊登之銷售資料內容，其提供資料內容及刊登行為均非原告所為，然因原告委由綠堡房屋廣告股份有限公司負責銷售建案廣告之製作、散發及銷售業務，行政院公平交易委員會乃認原告就建案銷售直接獲有利益，而為廣告行為主體，與綠堡房屋廣告股份有限公司均應負廣告不實責任，是被告以原告於系爭建物預售屋銷售時刊登於平面媒體之銷售資料內文強調「未來空調主機將放置在每層樓2 個獨立的公共機房」為由，遽認原告係於系爭建物領得使用執照後及點交予管理委員會前，擅自將該公共廁所變更為空調機房，且誤導民眾系爭建物係合法使用，並意圖將違規責任推卸予民眾等語，不惟與事實不符，且依法顯無理由，殊不足採。
ꆼ退步言之，縱認原告有擅自將公共廁所變更為空調機房之行
為並違反建築法第77條第1 項之規定，惟就系爭建物之公共廁所部分整體變更設計之行為係基於單一或同種類之意思決定，並對系爭建物之公共廁所部分整體進行施作建造，且多種施作建造行為在時間、空間亦存有緊密關係，整體施作變更設計之行為即屬單一行為而無疑。又查建築法第77條 第1項及同法第91條第1 項第2 款之規定，其所處罰者係所有權人或使用人違反維護建築物合法使用及結構設備安全之義務行為，倘義務人於緊密之時空關係，反覆出現違反同種行政法上義務行為，法律上亦視為單一行為，是縱如被告主張將公共廁所變更為空調機房之行為係分層施作且非同一時間為之，惟整體分層施作時空上存有緊密關係性，且反覆出現違反同種行政法上義務，亦屬單一行為而無疑。被告上開關此之主張，不惟依法顯屬無據，且其將變更系爭建物各層共用部分空間之單一行為，切割為以每層樓為一違規行為，並以每層30萬元計算，加重處以罰鍰300 萬元，顯與一行為不二罰之原則有違，於法自有未合。
ꆼ又按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則
」，其本意即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴，自司法院釋字第503 號解釋作成後，已可確立為我國行政罰上之重要原則（最高行政法院95年度判字第1366號判決參照）。退萬步言之，縱認原告擅自變更系爭建物各層共用部分空間，有未維護系爭建物構造及設備合法使用之行為，惟原告就系爭建物各層共用部分空間之變更核屬單一行為，且被告已以10
2 年4 月18日函對原告處予30萬元之罰鍰，並限於文到次日起6 個月內協同社區管理委員會辦理改善事宜在案，且原告於接獲上開處分後除已繳納罰鍰並積極與系爭建物社區住戶洽談改善事宜，惟因該社區住戶百般刁難並拒絕原告進場施工，經原告持續多月溝通，均未能獲得住戶及社區管理委員會之同意，依法原告自不得擅自進入施作，否則民事上應負侵權行為之責，刑事上亦應負無故侵入住宅及毀損等罪責，原告不得已乃於102 年10月17日向被告陳情未能於期限內改善之情事並惠請其同意俟該大樓管委會及區分所有權人會議通過後再儘速完成改善項目，詎被告不惟置原告上開陳情書於不顧，竟再以原處分以擅自變更樓層數第1 至10層，每層30萬元計算，加重處罰300 萬元之罰鍰，此依上開最高行政法院95年度判字第1366號判決之意旨，核被告所為上開處分顯已違反一行為不二罰原則，依法自應予以撤銷。
ꆼ經查被告以102 年4 月18日函處原告30萬元之罰鍰，並限於
文到次日起6 個月內協同社區管理委員會辦理改善事宜，且原告除已依法繳納罰鍰並積極與系爭建物社區住戶洽談改善事宜，惟因系爭建物住戶及社區管理委員會百般刁難並拒絕原告進場施工改善，致原告根本無法於6 個月內進行改善工程，且原告依法亦不得擅自進入施工，已如前述，故被告10
2 年4 月18日函關於限期改善之處分，實非原告所能自行為之，詎被告未予詳查，遽認原告未於期限內改善而加重處罰，其認事用法，顯屬率斷，殊不足採。又查被告102 年4 月18日函處原告30萬元罰鍰並限期改善，原告乃依法繳納罰鍰，至限期改善部分，依法實非原告所得擅為，已如前述，洵此實難謂其處分未達行政管制之目的。又縱原告未於期限內改善，被告依建築法第91條之規定，除罰鍰外，並得選擇其他處罰方式促使義務人改善，詎被告未予審酌原告根本無法自行改善之情事，遽認原告期間屆滿仍未改善，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響重大，而加重處罰30
0 萬元，不惟未依建築法第91條之規定採取其他法定處罰方式，且未舉證證明原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高者，甚者，竟將變更系爭建物各層共用部分空間之單一行為，切割為以每層樓為一違規行為，並每層30萬元計算，加重處以罰鍰300 萬元，此不惟與行政程序法第7 條比例原則及同法第10條裁量禁止濫用原則之規定有違，且原處分亦顯已逾越必要之程度，甚者，且亦欠缺合理之利益衡量，而屬權力濫用之違法。訴願決定疏未慮此，遽認原處分於法並無違誤，其認事用法，顯有違誤，洵無足採。
ꆼ查被告以102 年4 月18日函處原告罰鍰30萬元及限期改善後
，原告除已繳納罰鍰並積極與系爭建物社區住戶洽談改善事宜，惟因該社區住戶卻百般刁難並拒絕原告進場施工，而未能於期限內進行改善，原告乃於102 年10月17日向被告陳情並惠請該機關准原告於該大樓管委會及區分所有權人會議同意後再儘速施工，詎被告不惟置原告上開陳情書於不顧，且其明知原告根本無法自行進入系爭建物進行改善工程，竟未盡調查之能事，且於原處分作成前未先給予原告陳述意見之機會，即遽以原處分加重處罰300 萬元之罰鍰，此顯與行政程序法第102 條之規定有違，原處分自有違誤。
ꆼ綜上所述，聲明求為判決：
ꆼ訴願決定及原處分均撤銷。
ꆼ訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：ꆼ卷查本案：
ꆼ系爭建物領有99使字第0400號使用執照，土地使用分區為工
商混合區，按96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。經查系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。
ꆼ惟經被告所轄臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於102
年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1至10 層之公共廁所均遭變更為空調機房，經合康捷境大廈管理委員會以102 年4月12日合康捷境（函）字第10204001 號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況，復查系爭建物於預售屋銷售階段時，被告刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2個獨立的公共機房」，被告審認系爭建物各層集中留設於共用部分之廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告仍為有管理能力之使用人時，遭原告擅自變更為空調機房，致系爭建物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，原告未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1項規定，爰依同法第91條第1項第2 款規定，以被告102 年4 月18日函處原告30萬元整罰鍰並限於文到次日起6 個月內改善，嗣後原告並未就該函表示不服。
ꆼ嗣改善期間屆滿，102年10月22 日建管處至現場複查，前揭
擅自變更態樣完全未改善，按原告於都市○○○段時，即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更，又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100 年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案，惟原告仍蓄意於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，惡意顯屬重大；且原告經被告以102年4月18日函給予長達6 個月之改善期程，惟該期間原告不僅未提具任何改善計畫，102 年10月22日複查時現場亦無任何改善情形，被告審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第1 至10層共用部分均分別有違規，爰就各違規樓層依建築法第91條第1 項第2 款規定，分別處最高罰鍰額30萬元，總計300 萬元（第1 至10層）罰鍰。
ꆼ有關原告主張於接獲被告102 年4 月18日函後，即與住戶溝
通欲進行改善，惟遭住戶刁難並拒絕原告進場施工云云，按原告所稱「不能」乃其主觀認知，並非客觀事實不能，且被告前以102 年4 月18日函處原告罰鍰並給予長達6 個月之改善期間，惟屆期系爭建物之違規態樣仍未改善，被告依建築法規定續處，並無違誤。
ꆼ有關原告主張依建築法第91條第1 項規定，建築法第77條第
1 項之處罰對象應為建築物所有權人或使用人，惟原告已非系爭建物之所有權人或使用人云云：
ꆼ按「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應
負之責任，「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任，當行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰，又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰，是若已知孰為行為人時，自應以處罰行為人為原則，且行為人不得以建築物已移轉所有權及交付占有為由阻卻違法。
ꆼ按建管處於102 年3 月7日至現場勘查，發現系爭建物第1至
10層之公共廁所均遭變更為空調機房，集中放置冷氣室外機，被告審認前揭公共廁所變更態樣一致，衡諸經驗法則，絕非購屋之住戶力所能逮，復經合康捷境大廈管理委員會以10
2 年4 月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況，另查系爭建物於預售屋銷售階段時，原告刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2 個獨立的公共機房」，被告爰認系爭建物各層集中留設於共用部分之廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告仍為有管理能力之使用人時，擅自將該公共廁所變更為空調機房，致系爭建物各層共用部分之廁所使用現況與原核准竣工圖不符，原告未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1 項規定，被告以原告為裁處對象，並無不合。
ꆼ有關原告主張其係應建築物買受人之要求變更系爭建物各層
共用部分空間設計，故違法責任應歸屬住戶云云，按原告為從事不動產開發事業之建設公司，本應較一般民眾具備更完整之建築相關法令知識，倘民眾有不當之要求，自應向其說明相關法令規定並負其專業責任，不應有違反建築相關法令之行為，且原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更，又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100 年
9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案，原告竟仍於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，更意圖將違規責任推卸予民眾，惡意顯為重大，有關原告所述，不足憑採。
ꆼ有關原告主張就系爭建物各層共用部分空間之變更核屬單一
行為，且原告已遭30萬元罰鍰，被告再處原告300 萬元之罰鍰，違反一事不二罰原則云云：
ꆼ參法務部102 年1 月23日法律字第10100258120 號函釋，違
法行為究應評價為「一行為」或「數行為」並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。被告審認系爭建物第1 層至第10層之公共廁所各為獨立之使用單元，原告擅自將公共廁所違規變更為空調機房之行為，依社會通念而言應係分層施作而非同一時間為之，非屬自然的一行為，爰就各違規樓層依建築法第91條第1 項第2 款規定，分別處罰鍰。
ꆼ依建築法第91條第1 項規定，未依第77條第1 項規定維護建
築物合法使用與其構造及設備安全者，應處罰鍰並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，另參法務部95年6 月20日法律字第0950012743號函釋意旨，每次主管機關依法律所課予之限期改善義務，均屬一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政罰，是經通知限期改善，屆期仍未完成改善者，得連續處罰。按被告前以102 年4 月18日函處原告罰鍰並限於文到次日起6 個月內改善，惟改善期間屆至原告仍無任何改善作為，被告依建築法第91條第1 項規定，以原處分連續處罰，於法並無不合。
ꆼ有關原告主張被告未給予陳述意見之機會云云，按行政罰法
第42條規定，行政機關於裁處前，原則上固應給予受處罰者陳述意見機會；惟依該條第5 款規定，裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不予陳述意見之機會。本案經被告102 年3 月7 日派員至系爭建物現場勘查，發現原告有擅自變更相關設施設備之事實，復經102 年10月22日再次派員至系爭建物現場勘查發現原告仍未改善，該事實客觀上已明白足以確認，被告縱未給予原告陳述意見機會，亦難認有程序違誤之情形。
ꆼ綜上所述，聲明求為判決：
ꆼ原告之訴駁回。
ꆼ訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造爭點為：被告審認原告未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1 項第2 款，乃以原處分裁處原告300 萬元（第1 層至第10層，每層30萬元，合計處300 萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會辦理，有無違誤？原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，究為「一行為」或「數行為」？原處分有無違反一事不二罰原則？原處分有無違反行政程序法第102 條規定？
五、本院之判斷：
（一）按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。……」建築法第77條第1 項及第91條第1 項分別定有明文。
（二）次按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」行政罰法第18條第1 項及第2 項分別定有有明文。
（三）本件原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口，此有99使字第0400號使用執照存根、系爭建物一層至十層平面圖附於原處分卷可參（見原處分卷第13頁至第21頁）。
2.次查：建管處於102 年3 月7 日至現場勘查，發現系爭建物第1 層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2 層至第10層公共廁所變更為空調機房，此有現場採證照片附於原處分卷可參（見原處分卷第42頁至第50頁）。嗣經合康捷境大廈管理委員會以102 年4 月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況（見原處分卷第62頁）。
3.又查：系爭建物於預售屋銷售階段時，被告刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2 個獨立的公共機房」（見原處分卷第63頁至第65頁）。
4.承上，被告審認系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告仍為有管理能力之使用人時，遭原告擅自變更為信箱牆及空調機房，致系爭建物各層共用部分之梯廳及公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，原告未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第
1 項規定，爰依同法第91條第1 項第2 款規定，以被告10
2 年4 月18日函處原告30萬元整罰鍰並限於文到次日起6個月內改善（見原處分卷第51頁至第53頁）。嗣原告並未就該函提起訴願，而告確定在案。
5.嗣改善期間屆滿，建管處於102 年10月22日再至現場複查，前揭擅自變更態樣完全未改善，此有會勘紀錄表及現場採證照片附於原處分卷可參（見原處分卷第55頁至第61頁）。
6.按原告於都市○○○段時，即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更（見原處分卷第29頁）；又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100 年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案（見原處分卷第66頁至第74頁），惟原告仍蓄意於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，惡意顯屬重大；且原告經被告以102 年4 月18日函給予長達6 個月之改善期程，惟該期間原告不僅未提具任何改善計畫，建管處於102 年10月22日再至現場複查時，亦無任何改善情形。是本件原告違規行為事證明確，堪予認定。
7.從而，被告審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大；又系爭建物第1 層至第10層共用部分均分別有違規，爰就各違規樓層依建築法第91條第1項第2 款規定，乃以原處分裁處原告300 萬元（第1 層至第10層，每層30萬元，合計300 萬元）罰鍰，此有原處分附於原處分卷可參。足認原處分未逾越法定裁量範圍，且亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁罰，並無違誤。是原告主張：原處分與行政程序法第7 條比例原則及同法第10條裁量禁止濫用原則之規定有違，且原處分顯已逾越必要之程度，甚者，亦欠缺合理之利益衡量，而屬權力濫用之違法云云，不足採信。
（四）原告又主張：被告以原告於點交予管理委員會前仍為有管理能力之使用人時，擅自將公共廁所變更為空調機房之行為，顯未維護建築物構造及設備之合法使用為由，認原告係違反建築法第77條第1 項之裁處對象，不惟與建築法第77條之立法意旨有違，且違反處罰法定原則，其認事用法顯有違誤云云，固以最高行政法院99年度判字第4 號、10
1 年度判字第371 號、100 年度判字第237 號、100 年度判字第816 號等判決意旨為據。惟查：
1.按「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」業經最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議在案。
2.次按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之（最高行政法院99年度判字第4 號判決及101 年度判字第371 號判決意旨可資參照）。又當行為責任人與狀態責任人競合時，揆諸前揭最高行政法院決議，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；另行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人、使用人處罰，即若已確知孰為行為人時，自應以處罰行為人為原則，併此敘明。
3.經查：建管處於102 年3 月7 日至現場勘查，發現系爭建物第1 層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2 層至第10層公共廁所變更為空調機房，集中放置冷氣室外機，此有現場採證照片附於原處分卷可參（見原處分卷第42頁至第50頁），本院觀諸上開現場採證照片，審認前揭梯廳及公共廁所變更為信箱牆及公共廁所之態樣一致，衡諸經驗法則，絕非一般購屋之住戶之能力所及；次查：經合康捷境大廈管理委員會以102 年4 月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況（見原處分卷第62頁）；又查：系爭建物於預售屋銷售階段時，原告刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2 個獨立的公共機房」（見原處分卷第63頁至第65頁），是本件原告違規行為事證明確，堪予認定，業如前述。
4.基上，被告爰認系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，應係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告在對系爭建物具有實質管領力時，擅自變更系爭建物各層共用部分空間，有未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情形，則被告以原告為建築法第77條第1 項規定之使用人為裁處對象，並無違誤。
5.至原告援引最高行政法院99年度判字第4 號、101 年度判字第371 號、100 年度判字第237 號、100 年度判字第81
6 號等判決意旨，據以主張：原告已非系爭建物之所有權人或使用人，被告不得對之處罰云云。惟查：上開判決，均非判例，且係就個案所為之認定（上開判決均未論究行為人責任與狀態責任人競合時，如何處罰？），實與本件之爭點（即行為人責任與狀態責任人競合時，如何處罰？）不同，自不得比附援引，併此敘明。
6.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（五）原告又主張：系爭建物存有違規情事係基於住戶之要求變更所致，原告確非擅自變更設計之行為人而無疑云云。惟查：
1.按原告為從事不動產開發事業之建設公司，本應較一般民眾具備更完整之建築相關法令知識，倘民眾有不當之要求，自應向其說明相關法令規定並負其專業責任，不應有違反建築相關法令之行為；又原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更（見原處分卷第29頁）。
2.次查：系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100 年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案，業如前述。
3.又查：原告竟仍於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，此觀諸上述合康捷境大廈管理委員會以102 年4 月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況，即可證明，故原告確係擅自變更系爭建物各層共用部分空間之行為人無疑。
4.至原告主張：系爭建物存有違規情事係基於住戶之要求變更所致乙節，原告既未舉證以實其說，且與上述合康捷境大廈管理委員會以102 年4 月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見相反，顯與事實不符，自不足採。
5.綜上，足見原告此部分之主張，係卸責之詞，不足採據。
（六）原告再主張：原告就系爭建物各層共用部分空間之變更核屬單一行為，且被告已以102 年4 月18日函對原告處予30萬元之罰鍰，並限於文到次日起6 個月內協同社區管理委員會辦理改善事宜在案，惟被告竟再以原處分以擅自變更樓層數第1 至10層，每層30萬元計算，加重處罰300 萬元之罰鍰，顯已違反一行為不二罰原則，依法自應予以撤銷云云。惟查：
1.按上開建築法第91條第1 項規定，未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者，應處罰鍰並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，合先敘明。
2.被告以102 年4 月18日函處原告30萬元罰鍰，並給予原告長達6 個月之改善期間（見原處分卷第51頁）。
3.原告雖於103 年2 月27日補充訴願理由書及同年3 月18日訴願陳報狀，主張已進行改善作業云云（見訴願卷第19頁至第20頁、第68頁），惟該等改善作業，均係本件原處分發文後即102 年10月23日以後所為之處置，則原告並未於被告102 年4 月18日函所給予原告6 個月之改善期間內，提出原告曾要求進場施工或要求承購戶或系爭大廈管理委員會針對共有部分回復原狀或反對承購戶或大廈管理委員會擅自施作等證據資料。足認上開改善期間屆至，原告仍無任何改善作為。
4.迄至102 年10月22日被告再派員至系爭現場勘查時，系爭違規共用部分仍未改善，被告始作成原處分據以裁罰，足認被告所作之原處分，乃係處罰原告屆期仍未改善之行為，揆諸前揭說明，自得連續處罰，自難認被告有違反一行為不二罰原則之情事。
5.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告另主張：縱認原告有擅自將公共廁所變更為空調機房之行為並違反建築法第77條第1 項之規定，惟就系爭建物之公共廁所部分整體變更設計之行為係基於單一或同種類之意思決定，並對系爭建物之公共廁所部分整體進行施作建造，且多種施作建造行為在時間、空間亦存有緊密關係，整體施作變更設計之行為即屬單一行為而無疑云云。惟查：
1.按行政罰法第24條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2 項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本條立法理由載稱：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第50
3 號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」
2.次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103 年度判字第81號判決意旨參照）。又按行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而「行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」（最高行政法院103 年度判字第62號判決意旨參照）。
3.又按「行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為『一行為』或『數行為』並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。」業經法務部102年1 月23日法律字第10100258120號函釋在案。
4.另按96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」（見原處分卷第29頁），此係為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。
5.經查：原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更，惟原告竟仍於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，業如前述。是原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，究為「一行為」或「數行為」？參諸前揭說明，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。故本院審認系爭建物第1 層至第10層之梯廳、公共廁所各為獨立之使用單元，而原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以10
0 年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案；且經被告以102 年4 月18日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善後，期限屆滿仍未改善，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。
6.從而，被告依建築法第91條第1 項第2 款規定，以系爭建物第1 層至第10層之各層共用部分，均分別有違規，分別處予以罰鍰，即應以每層樓30萬元裁處原告計300 萬元（第1 層至第10層，總計300 萬元）罰鍰，經核於法並無不合。
7.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（八）原告末主張：被告於原處分作成前未先給予原告陳述意見之機會，此顯與行政程序法第102 條之規定有違，原處分自有違誤云云。惟查：
1.按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」分別為行政程序法第102 條及第103 條第5 款所規定。
2.經查：建管處於102 年3 月7 日至現場勘查，發現系爭建物第1 層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2 層至第10層公共廁所變更為空調機房；復經建管處於102 年10月22日再至系爭建物現場勘查，發現原告仍未改善，業如前述，該事實客觀上明白足以確認，依據前揭行政程序法第103 條第5款規定，得不給予原告陳述意見之機會，自難認被告有違反行政程序法第102 條規定之情形。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│ꆼ符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│ꆼ非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合ꆼ、ꆼ之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出ꆼ所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 10 月 2 日
書記官 林淑盈