臺北高等行政法院判決
103年度訴字第897號103年8月13日辯論終結原 告 萬錦建設有限公司代 表 人 盧武仁訴訟代理人 陳萬發 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 李孝琛
劉桂珠上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
4 月22日發文字號台內訴字第1030097389號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：桃園縣平鎮市鎮○段○○、○○、○○地號土地（重測前地號分別為同市○○段○○、○○、○○號，下合稱系爭土地），於民國70年2 月15日經依區域計畫法第15條規定，公告編定為「特定農業區農牧用地」。被告因接獲民眾陳情系爭土地違反區域計畫法土地使用管制規定，於102年9 月6 日至現場會勘，得知原告未經核准而於系爭土地上鋪設水泥，並興建土地公廟、活動中心、球場（以下合稱系爭地上物）等使用，違規面積約922 平方公尺，據此審認原告違反區域計畫法第15條第1 項規定，乃依同法第21條第1項規定，以102 年9 月17日府地用字第1020230150號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元，並命原告應停止非法使用及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭土地中之桃園縣平鎮市鎮○段○○○○號土地，為訴外人陳阿應及○○化工股份有限公司（下稱○○公司）所共有，同段○○地號土地為訴外人陳盛球所有，同段○○地號土地則為陳阿應及陳盛球所共有；其等與訴外人○○○○○住戶管理委員會（下稱○○○○○管委會）簽訂土地使用同意書，同意該管委會使用系爭地上物坐落之土地。伊既非系爭土地之所有權人，亦非系爭地上物之使用人或管理人，原處分以伊為裁罰對象，與區域計畫法第15條及第21條規定有違。又伊無使用或管理系爭地上物之權限，原處分要求伊停止使用、恢復容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，亦非合理。縱認伊有違反區域計畫法第15條所定情事，伊之違法行為早於93年9 月20日將系爭地上物點交予○○○○○管委會時即告終了，被告遲至102 年9 月17日始作成原處分，早逾行政罰法第27條所定3 年之裁處權時效期間，自屬違誤，應予撤銷等語，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：原告未事先向目的事業主管機關及有關機關申請許可，擅自於系爭土地上鋪設水泥、設置球場、建築物，屬行政罰法第3 條所指實施違反行政法上義務之人，被告以原告為裁罰對象，符合內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋（下稱內政部92年函釋）所稱行政罰以行為人為裁處對象為原則，例外始對非行為人處罰之意旨。又伊曾於
102 年9 月17日函請系爭土地所有權人等善盡注意義務，依法管理使用土地，並就違規事項儘速依法申請恢復土地容許使用項目使用在案，原告縱非土地所有權人，亦可徵得其等同意後，申請合法使用系爭土地，或拆除地上物恢復原狀，故原處分另命原告停止使用、恢復容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，於法無違等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有地籍圖、被告102 年7 月18日及同年9 月6 日非都市土地違反編定使用案件會勘記錄、土地登記謄本、原處分書及訴願決定書，附不可閱覽原處分卷第3 、30至32頁、可閱覽原處分卷第55至57頁及本院卷第16至23頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原告未經核准而於系爭土地上鋪設水泥，並興建系爭地上物使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰6 萬元、命停止非法使用及限期申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀，有無違法？經查：
㈠按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1 條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1 項規定訂定之。」第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6 條第1項前段及第3 項規定：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3 項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另依100 年5 月2 日修正之第6 條第3 項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定，農牧用地容許使用項目為：㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外）、㈢農業設施（工業區、河川區除外）、㈣畜牧設施（工業區、河川區除外）、㈤養殖設施（工業區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、㈥水源保護及水土保持設施、㈦採取土石（限於採取當地土石）、㈧林業使用、㈨休閒農業設施、㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方（僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地）、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井（工業區及特定農業區除外）。」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1 項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。然參照行政罰法第27條第1 、
2 項規定：「（第1 項）行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。（第2 項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」前述違反區域計畫法第15條第1 項所定行政法上義務之行為，必須尚在裁處權時效期間內，行政機關始得依同法第21條第1項規定，對行為人予以處罰。
㈡經查，系爭土地之使用分區為特定農業區、使用地類別為農
牧用地，前由原告未經許可，於其上鋪設水泥，並搭建系爭地上物等情，有系爭土地登記謄本、被告102 年7 月18日及同年9 月6 日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及現場照片在卷足憑，另據系爭土地所有權人即○○公司負責人之代理人徐素瑛，及陳阿應之繼承人陳盛煒於102 年9 月6 日會勘時，到場陳稱：土地公廟、活動中心等地係由原告起造興建等語明確，復為當日受原告委託到場之鍾紹翊所不爭執（參見可閱覽原處分卷第55至60頁，及不可閱覽原處分卷第
3 、32至42頁），堪信屬實。是原告在業經編定為農牧用地之系爭土地上，鋪設水泥與興建系爭地上物，所為與前揭
100 年5 月2 日修正之非都巿土地使用管制規則第6 條第3項附表一所定各項農牧用地容許使用項目均不相符，固已違反區域計畫法第15條第1 項所定行政法上義務。惟系爭地上物係由原告興建，提供訴外人○○○○○管委會使用等情，業經○○○○○管委會副主委楊忠興於前述102 年7 月18日會勘期日陳明，並經被告載明於該日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄之「陳述意見」欄（參見不可閱覽原處分卷第32頁）；另依○○○○○管委會於94年5 月20日對原告所出具、內容略為：○○○○○管委會於94年5 月20日成立，並於同日完成包括活動中心、球場、三角公園、守衛室等全部公設點交驗收等語之切結書，及原告移交公設予○○○○○管委會點收之清單（參見可閱覽原處分卷第33至41頁）觀之，原告至遲於94年5 月20日，即將其違反系爭土地之分區使用管制而興建之地上物點交予○○○○○管委會，則原告前揭違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，於94年5 月
20 日 起即已終了，算至97年5 月20日，業已屆滿3 年，被告於102 年9 月17日，始依區域計畫法第21條第1 項規定，對原告在94年5 月20日以前違反同法第15條第1 項規定之行為，以原處分予以處罰，早逾行政罰法第27條第1 項所定3年裁處權時效期間，自屬違誤。又原告既自94年5 月20日即將系爭地上物點交予○○○○○管委會，而喪失對系爭地上物之事實上處分權，且未再使用系爭土地，被告另以原處分命原告應停止使用系爭土地、恢復該土地容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，亦非有據。
㈢被告雖援引行政罰法第3 條及內政部92年函釋，抗辯：行政
罰以行為人為裁處對象為原則，例外始對非行為人處罰，故其對興建系爭地上物之原告裁罰，並無違法；另原告縱非系爭土地所有權人，亦可徵得所有人同意後，申請合法使用系爭土地，或拆除地上物恢復原狀，故原處分命原告停止使用、恢復容許使用項目使用或拆除地上物恢復原狀，於法無違云云。惟查：
⒈行政罰法第3 條：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法
上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」係規定行政機關應以實施違反行政法上義務行為之人為裁處行政罰之對象，然將該條文與同法第27條規定結合觀察，可知行政機關對行為人違反行政法上義務之行為予以處罰之期間，並非毫無限制，而僅得對尚在行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權期間內之違法行為，予以處罰，至該3 年裁處權期間之計算，應視行為人違反行政法上義務之類型，而分別適用同條第2 項前段及但書之規定。區域計畫法第21條第1 項之行政罰，係對於違反同法第15條第1 項規定，不按非都市土地分區管制而使用土地之行為，予以處罰，故如行為人停止使用非都市土地，其違反前揭行政法上義務之行為即已終了，該項違法行為之裁處權期間，揆諸前揭說明，應依行政罰法第27條第2項前段規定，自行為人停止違規使用非都市土地之時起算。以本件原告之情形而論，其未經許可在系爭土地上鋪設水泥及興建系爭地上物，與被編定為農牧用地之系爭土地容許使用項目不符，固應被評價為違反區域計畫法第15條第1 項所定行政法上義務之行為，惟原告此項違規行為，在其於94年
5 月20日將系爭地上物點交予○○○○○管委會時，即已終了，揆諸前揭說明，被告得依區域計畫法第21條第1 項規定，對原告處罰之3 年裁處權期間，應依行政罰法第27條第2項前段規定，自94年5 月20日起算，至97年5 月20日即已屆滿。至被告抗辯：系爭地上物經其所屬工務局認定為違章建築，及原告為○○○○○社區之起造人及建物第一次登記之所有權人等情，即便屬實，乃原告因未領得建造執照而興建系爭地上物，可能違反建築法之問題，對於被告就原告違反區域計畫法第15條第1 項所定行政法上義務之行為，因未於原告自94年5 月20日停止使用系爭土地後3 年內，依同法第
21 條 第1 項規定予以處罰，其裁處權業已消滅之事實，不生任何影響，被告執此主張原處分並無違誤，洵非可採。
⒉次查，內政部92年函釋援引之最高行政法院91年度判字第23
號判決，所涉案情乃該案被告即改制前臺北縣政府對於違反92年6 月5 日修正前建築法（下稱92年修正前建築法）第73條後段規定而擅自變更使用之建物，雖已查明違規使用者為何人，卻不對該使用人裁罰，而以建物所有權人為處罰對象，經上開最高行政法院判決認為：92年修正前建築法第90條第1 項規定處罰之對象為建築物所有權人或使用人，故行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；另基於行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外，故行政機關於法律就處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，須具備充分、合理及適當之理由；改制前臺北縣政府逕對擅自變更使用建物之人以外之建築物所有權人裁罰，復未敘明理由，違反禁止恣意原則，故將該對建築物所有人裁罰之處分撤銷。是以上開最高行政法院判決，係針對行政機關依92年修正前建築法第90條第1 項規定所為裁罰處分，應如何裁量決定以使用人或建築物所有權人為處罰對象，始屬適當合理，所表示之法律見解；惟該92年修正前建築法條文，與區域計畫法第21條第1 項規定，係以違反同法第15條第1 項管制規定而使用土地之人為處罰對象，並未授權行政機關得裁量選擇對於違反該項行政法上義務之行為人以外之人予以處罰者，並不相同，內政部92年函釋卻執該最高行政法院判決為據，認為區域計畫法第21條第1 項執行對象，「宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外」，對於區域計畫法第21條第
1 項規定之解釋，難謂正確。況依前述，原處分違法之處，在於被告遲至原告違反區域計畫法第15條第1 項所定行為終了3 年以後，始依同法第21條第1 項規定予以處罰，已超過行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權期間，而非被告對於未違反區域計畫法第15條第1 項規定之人誤予裁罰，故與上開內政部92年函釋係就區域計畫法第21條第1 項之處罰對象所作解釋，並未論及違反行政法上義務行為之裁處權時效問題者，情形不同，是被告另抗辯：原處分係針對原告違反分區管制而使用系爭土地之行為裁罰，符合前開內政部函釋意旨，故無違誤云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告未經許可，在為農牧用地之系爭土地上鋪設水泥並興建系爭地上物，因而違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，於其94年5 月20日將系爭地上物點交予○○○○○管委會時即已終了，被告於102 年9 月17日始依同法第
21 條 第1 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰6 萬元，已逾行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效期間，自屬違誤。又原告於94年5 月20日將系爭地上物點交予○○○○○管委會後，即喪失對系爭地上物之事實上處分權，且未再使用系爭土地，則原處分命原告應停止非法使用及限期申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀，亦非有據；訴願決定對於原處分上述錯誤之處，未予糾正，自有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 陳 姿 岑法官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 8 月 27 日
書記官 李 建 德