臺北高等行政法院判決
103年度訴字第980號103年11月19日辯論終結原 告 李良竹
李彭月蘭李良二被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 陳恩民 律師
魏翠亭 律師洪坤宏 律師被 告 新竹縣竹東鎮公所代 表 人 徐兆璋訴訟代理人 張瑞龍上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103 年6月16日台內訴字第1030149842號訴願決定（下稱訴願決定一）及新竹縣政府103 年5 月21日案號：0000000-0 號訴願決定（下稱訴願決定二），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101 年11月15日向被告新竹縣政府提出陳情，以其3 人所有之新竹縣○○鎮○○段○○○段000-
00、000-00地號土地（下稱系爭土地），位於新竹縣○○鎮○○路上，屬都市○○道路，現況已作道路使用為由，請求被告新竹縣政府辦理徵收補償，若不辦理徵收補償，則應歸還系爭土地。被告新竹縣政府認為上述原告陳情系爭土地被劃為道路用地，數十年迄今未辦理徵收權益受損乙案，係被告新竹縣竹東鎮公所（下稱竹東鎮公所）養護管理之都市○○道路，以101 年12月10日府工養字第1010374897號函（下稱系爭函一），轉請被告竹東鎮公所依權責研處逕復原告。原告李良竹復於103 年2 月7 日向被告竹東鎮公所提出陳情書，請求該被告徵收系爭土地，被告竹東鎮公所嗣以103 年
2 月13日竹鎮建字第1030001622號函（下稱系爭函二）回復原告李良竹略以：該公所除系爭土地外，尚有另4 筆土地未徵收，其預估補償費用龐大，該公所難以負擔，將視該公所財源辦理或額外爭取上級補助等語。原告對系爭函一、二均不服，提起訴願，分別經訴願決定一、二不予受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：系爭土地原為農田，於44年間經內政部核定為都市計畫內土地，其3 人為便利當地交通，而開放民眾行走；詎被告未經其3 人同意，擅自於系爭土地開設道路供公眾通行使用達數十年之久，理應給予徵收補償，以維其3 人受憲法保障之財產權。系爭土地前後段之土地均已辦理徵收，惟被告迄今就系爭土地仍未編列預算辦理徵收，損害其3 人權益至鉅，連帶影響其3 人請領老人年金之資格，有違公平原則，為此提起本件行政訴訟，並聲明：㈠訴願決定一及系爭函一，訴願決定二及系爭函二均撤銷。㈡被告應作成依照公告地價徵收系爭土地之行政處分。
三、被告新竹縣政府抗辯：依新竹縣道路管理自治條例第5 條規定，系爭土地上之道路係由被告竹東鎮公所養護管理，則被告新竹縣政府將原告之陳情函轉被告竹東鎮公所研處，並無違誤；被告竹東鎮公所則抗辯：土地徵收核准機關為內政部，被告竹東鎮公所僅得擬具徵收計畫書，向內政部提出申請，並無作成核准徵收處分之權限，原告尚無向被告竹東鎮公所申請作成徵收土地處分之公法上請求權，是以被告竹東鎮公所所為系爭函二，僅係居於需用土地人之地位，就原告請求徵收系爭土地一事為事實敘述與理由說明，不因而直接發生准駁土地徵收之法律效果，核屬觀念通知，非行政處分等語。被告並均聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有土地登記謄本、地籍圖、系爭函一、二及訴願決定書一、二，附被告竹東鎮公所答辯卷第
45、47至52、16、21頁，及本院卷第15至18、28、29頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、本院之判斷：㈠原告對被告新竹縣政府所提訴訟，為當事人不適格：
⒈按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直
轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第2 、3、13、14、17至19條分別定有明文。是依上開土地徵收條例條文規定，國家因交通事業需要，固得徵收私有土地，然應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，申請徵收土地或土地改良物，送由土地徵收之中央主管機關即內政部核准，經內政部作成核准之徵收處分後，再由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告，及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，以完成徵收之程序。故有權核准徵收之機關乃內政部，至於為徵收執行機關之縣市政府，並無依土地所有權人徵收土地之請求，作成徵收處分之可能。⒉次按所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義
為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判準。又原告起訴如欠缺當事人適格之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此種要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，應以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
⒊經查，原告雖於101 年11月15日向被告新竹縣政府陳情，請
求該被告徵收其3 人所有之系爭土地，惟依前述，有權核准徵收之機關為內政部，被告新竹縣政府並非具有事務權限之機關，原告向該被告請求徵收系爭土地，自屬錯誤；被告新竹縣政府所為系爭函一，僅係將原告陳請事項轉交系爭土地之管理機關即被告竹東鎮公所，請被告竹東鎮公所依其權責研議後，將處理結果告知原告，未對原告請求徵收系爭土地一事，發生准駁之法律效果，並非行政處分，訴願決定一認原告對非屬行政處分之系爭函一提起訴願，並非合法，依訴願法第77條第8 款規定決定不受理，核無不合。原告對無核准徵收權限之被告新竹縣政府起訴，請求撤銷系爭函一與訴願決定一，及該被告應作成依照公告地價徵收系爭土地之行政處分，顯屬當事人不適格，故原告此部分起訴為無理由，應予駁回。
㈡原告並無請求被告竹東鎮公所徵收系爭土地之公法上請求權，其3人對該被告所提訴訟，亦無理由：
⒈按土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財
產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8 條），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。⒉復按原告提起請求行政機關應為行政處分之訴訟，如無公法
上之請求權存在，乃其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第200 條第2 至4 款規定，應以判決行之（最高行政法院97年度裁字第2148號裁定參照）。⒊經查，原告先於101 年11月5 日向被告新竹縣政府陳請徵收
系爭土地，經被告新竹縣政府以系爭函一轉被告竹東鎮公所處理；原告李良竹另於同年12月7 日逕向被告竹東鎮公所提出陳情書，請求徵收系爭土地等情，均如前述。惟依上所述，人民並無請求需用土地人徵收土地之公法上請求權，本件亦無土地徵收條例第8 條第1 項第1 、2 款所定情形，則原告陳請被告竹東鎮公所徵收系爭土地，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，僅係促請需用土地之被告竹東鎮公所發動徵收申請權，被告竹東鎮公所並無依原告陳情之內容為准駁或作為之法定義務；是被告竹東鎮公所以系爭函二答覆原告李良竹：該公所除系爭土地外，尚有另4 筆土地未徵收，其預估補償費用龐大，難以負擔，將視其財源辦理或額外爭取上級補助等語，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，亦非行政處分，訴願決定二就原告對系爭函二所提訴願，依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，亦無不合。原告對被告竹東鎮公所訴請撤銷系爭函二及訴願決定二，及請求該被告應作成依照公告地價徵收系爭土地之行政處分，依上說明，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，被告新竹縣政府既非系爭土地之需地機關，亦無准駁徵收之權限，該被告將原告所為徵收系爭土地之請求，以系爭函一轉被告竹東鎮公所處理，並非行政處分，訴願決定一不予受理，自無不合；原告訴請撤銷，及被告新竹縣政府應作成依照公告地價徵收系爭土地之行政處分，乃欠缺當事人適格，應予駁回。又原告並無請求被告竹東鎮公所徵收系爭土地之公法上請求權，被告竹東鎮公所對原告陳請徵收系爭土地，以系爭函二回復：徵收系爭土地預估補償費用龐大，難以負擔，將視其財源辦理或額外爭取上級補助等語，僅屬事實之敘述及理由之說明，非行政處分，訴願決定二不予受理，亦無違誤；原告訴請撤銷，及被告竹東鎮公所應作成依照公告地價徵收系爭土地之行政處分，為無理由，亦應駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與本件判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 12 月 10 日
書記官 李 建 德