臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第982號原 告 陳紹基訴訟代理人 楊宗翰律師被 告 臺北市政府工務局衛生下水道工程處代 表 人 陳永輝（處長）上列當事人間地上物徵收事件，原告不服臺北市政府中華民國10
3 年5 月8 日府訴二字第10309062700 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、臺北市○○區○○段○小段○○等地號土地（下稱「系爭土地」），原屬都市計畫劃設為污水處理場用地範圍，前經行政院以民國77年6 月15日臺（77）內地字第607447號函核准徵收（下稱「系爭核准徵收處分」），經土地所有權人及含原告在內之土地承租人領取補償費在案。嗣因飛航限建等因素，復由行政院以78年10月2 日臺（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收（下稱「系爭核准撤銷徵收處分」），因原土地權利關係人（原地主及三七五承租人）未繳還原領取之補償價款，致系爭核准撤銷徵收處分無法生效，臺北市政府地政處（100 年12月20日起更名為臺北市政府地政局）乃依土地法及內政部訂頒之撤銷土地徵收作業規定，於87年9 月23日將系爭土地登記為臺北市所有，被告為管理機關。嗣被告於95年2 月15日派員巡查時，查認原告占用系爭土地從事農作，經以95年2 月20日北市工衛秘字第09530563500 號函通知原告於文到1 個月內自行清除或至該處辦理承租，逾期該處即依臺北市市有財產管理自治條例之相關規定辦理（下稱「95年2 月20日函」）。原告不服該函，提起訴願及行政訴訟，均經駁回在案。其間，原告以系爭土地已撤銷徵收及未辦理地上物補償作業等為由，循序向本院及最高行政法院提起確認徵收關係不存在之訴，亦均遭駁回確定。嗣因原告仍持續占用系爭土地，經被告於102 年7 月5 日函請原告辦理繳納無權占用使用補償金及返還系爭土地等事宜，惟未獲原告回應，被告乃向法院提起訴訟獲勝訴確定。原告則於10
3 年1 月14日分別向臺北市政府及內政部請求「繼續徵收」（下稱「103 年1 月14日申請書」），臺北市政府轉交被告以103 年1 月22日北市工衛秘字第10300162600 號函復原告（下稱「系爭函文」），原告不服系爭函文，提起訴願，經臺北市政府以府訴二字第10309062700 號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊於103 年1 月14日提出申請，並具體請求依法繼續辦理徵收事宜，惟被告以系爭函文函覆伊，略以「……本處已專案層報並奉行政院78年10月2 日（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收，故『無須再辦理徵收作業』……等語」，依系爭函文之內容，對於伊請求繼續徵收系爭土地地上物及農作改良物之特定且具體之公法事件，被告已明確駁回伊之申請，且表明不再辦理徵收地上物及農作改良物等作業，已明顯影響伊之權利，不論依形式或實質標準而言，行政處分之合法或違法並不會影響其有效性，若伊未提起本件撤銷訴訟排除系爭函文之效力，則系爭函文將會產生存續力，而可拘束當事人及被告，依司法院釋字第423 號解釋、最高行政法院87年度判字第521 號判決及97年度裁字第3778號裁定意旨，系爭函文係屬行政處分之性質。又伊除依據訴願法第1 條第1 項規定請求撤銷系爭函文外，另以被告對伊依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，且已損害伊之權利，故依訴願法第2 條之規定，請求訴願機關應命被告依法辦理繼續徵收，是縱認系爭函文並非行政處分，則訴願機關對伊依訴願法第2 條規定所為之請求，亦無置之不理之正當理由。另本件早於77年11月間即由臺北市政府辦理公用徵收土地，雖經行政院核准撤銷徵收，惟依本院94年度訴字第526 號判決及最高行政法院97年度判字第338 號判決意旨認定行政院系爭核准撤銷徵收處分尚未生效，則原土地徵收關係仍然存在，本件未就土地及土地改良物及農作物一併辦理徵收，已有違憲疑慮，且依土地法第215 條、土地徵收條例第5 條第2 項之規定，本件至遲於80年11月前，被告亦應完成地上改良物及農作物之一併徵收。此外，伊係於10
3 年1 月14日提出本件繼續徵收之申請，依中央法規標準法第18條及最高行政法院90年度判字第934 號判決意旨，本件依從新從優原則，應適用現行法規，被告於辦理土地徵收時，均應就其地上物及農作物等改良物辦理一併徵收，是被告以法規不溯及既往為由，主張本件並無土地徵收條例之適用，顯非適法。再者，被告於辦理系爭土地徵收作業時，僅曾召開協調會表示政府將徵收土地，卻無人告知被告僅徵收土地，亦無人告知伊等得要求一併徵收地上物，且依「臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫」內容，業已載明：「土地已徵收、地上物尚未依法補償案件，應屬徵收程序未完成，依本府財政局87年1 月8 日北市財四字第8720085600號函規定，無需列報占用案，惟應儘速完成徵收程序。」是被告另訴請求伊拆屋還地，或辦理拒絕地上物及農作改良物之徵收程序，均已違反上開計畫。而關於被告訴請伊返還土地事件，亦經臺灣臺北地方法院103 年度重訴字第4 號裁定移送本院審理，而依其移送裁定理由亦可得知，被告現否准伊關於繼續徵收之申請，訴請返還土地等作為，均有明顯違法或不當之處等語。並聲明：㈠訴願決定及系爭函文均撤銷。㈡被告應作成「辦理『臺北市○○區○○段○小段○○、○○○、○○、○○○、○○○、○○及○○○等地號土地（原地號：○○段○小段○○、○○及○○地號）』地上物及農作改良物繼續徵收」之處分。
三、被告則以：系爭函文函復原告103 年1 月14日申請書，該函內容僅係重申原告無權占用市有土地事實過程及相關法令規定之說明，尚未為實體決定，性質上核屬單純事實敘述或理由說明之觀念通知，並非對原告陳情有所准駁而產生具有法律效果之行政處分，是原告自不得對之提起行政爭訟。又系爭土地前經行政院分別以系爭核准徵收處分、系爭核准撤銷徵收處分予以核准徵收及撤銷徵收，臺北市政府分別據以辦理公告徵收、撤銷徵收作業，伊尚非原處分機關。另依據現行土地徵收條例第2 條及第14條之規定，若原告不服系爭核准撤銷徵收處分，請求原處分機關作成繼續徵收處分，仍應循訴願程序向訴願管轄機關提起訴願請求救濟，惟本件未經合法提起訴願，卻逕向伊提起訴訟，不符訴願前置原則，其訴顯不合法，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭核准徵收處分影本、系爭核准撤銷徵收處分影本、被告95年2月20日函影本、原告103 年1 月14日申請書影本、系爭函文影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第20至23、65至68、
100 、102 、105 至107 頁）在卷可稽，堪認為真正。
五、本院判斷如下：㈠按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第
2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5 條、第107 條第1 項第10款分別定有明文。又依訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條第
1 項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敍述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。是人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純之事實敍述及理由之說明，並不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟（最高行政法院102 年度裁字第839 號裁定意旨參照）。
㈡次按土地徵收條例第1 條第1 項規定：「為規範土地徵收，
確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1 項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8 條），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101 年度判字第465 號判決意旨參照）。
㈢經查：
1.原告依憲法第15條、土地法第215 條及土地徵收條例第5條之規定，於103 年1 月14日向臺北市政府及內政部提出申請書，要求臺北市政府及內政部應辦理「臺北市○○區○○段○小段○○、○○○、○○、○○○、○○○、○○及○○○等地號土地（原地號：○○段○小段第○○、○○及○○地號）地上物及農作改良物繼續徵收」事宜（本院卷第65至68頁），惟揆諸前揭規定及說明可知，具有徵收請求權者係需用土地人，法律並未賦予原告有請求作成繼續徵收處分之公法上請求權，本件亦非屬土地徵收條例第8 條所定例外得由一般人民請求徵收之情形，亦即原告並無申請徵收系爭土地地上物及農作改良物之公法上權利，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利，是原告以103 年1 月14日申請書申請作成繼續徵收系爭土地地上物及農作改良物之行政處分，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，而非屬訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5條所定「依法申請之案件」甚明。
2.臺北市政府係於103 年1 月15日收受原告103 年1 月14日申請書（本院卷第120 頁），雖轉交被告以系爭函文函復原告，惟因土地及土地改良物徵收之核准係屬內政部之權限，具徵收請求權者則為需用土地人，而被告並非申請徵收系爭土地之需用土地人（應為臺北市政府，見本院卷第
37、39頁），是被告既無請求徵收之權限，亦無准駁徵收之權限，則系爭函文即非被告基於主管機關之權限對原告繼續徵收之請求有所准駁，亦未對外發生准駁徵收之法律效果，而非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分。
3.況稽諸系爭函文略以：「主旨：有關臺端申請辦理臺北市○○區○○段○○段○○等地號土地地上物及農作物『繼續徵收』事宜案……說明……三、嗣因原地主多人於78年
5 月19日以正式書面提出申請廢除本案第二期工程用地，經本府工務局邀集本府各相關單位研商決議：『因涉飛航限建等因素，由本局衛工處專案簽報辦理本範圍用地撤銷徵收程序……』之結論。針對上開決議，本處已專案層報並奉行政院78年10月2 日(78)內地字第742812號函核准撤銷徵收，故無需再辦理徵收作業。……六、為有效管理本案仍維持市有之公地，本處謹依公產管理及臺北市市有財產管理自治條例等規定積極管制中，全案因與77年徵收當時地形地貌變化巨大，本處奉准分2 階段積極清理，第1階段清理訴訟含原告等人，已三審定讞，本處勝訴在案；目前進入第2 階段清理作業，本處前於102 年7 月5 日及
102 年9 月月9 日分別具函請原告及兒媳侯女士於102 年10月17日依相關規定辦理，俾憑公產管理作業，與原告同等原佃農身分之弟弟，亦已依法於期限內提出申請辦理繳納五年無權占用使用補償金及後續使用租約在案，惟全案迄今原告仍未予回應，本處已依臺北市市有財產管理自治條例及『臺北市政府加強清理及處理被占用市產計畫』之規定委請專業律師具狀訴請法院辦理之」等語（本院卷第22至23頁），僅係針對系爭土地撤銷徵收之緣由及有無再辦理徵收之必要性，暨就其處理原告無權占用系爭土地之過程所為之說明，顯非被告本於職權對原告繼續徵收之請求有所准駁，性質上核屬單純事實敘述及理由說明之觀念通知，自未對外發生准駁徵收之法律效果，揆諸前揭規定及判例意旨，被告所為之系爭函文，顯非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分甚明，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。訴願受理機關依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。原告對於非屬行政處分之系爭函文提起行政訴訟法第5 條第2項之課予義務訴訟部分〔原告除於訴之聲明第2 項請求判命被告作成特定內容之行政處分外，另附帶於訴之聲明第
1 項請求將否准處分及訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。是原告主張第1 項聲明為撤銷訴訟，第2 項聲明始為課予義務訴訟（本院卷第12至13頁），顯有誤解（最高行政法院101 年度判字第492 號判決、101年度裁字第812 號裁定意旨參照）〕，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。
4.本件原告以103 年1 月14日申請書請求臺北市政府及內政部繼續徵收系爭土地地上物及農作改良物，非屬「依法申請之案件」，已如前述，則無論臺北市政府、內政部或被告，對原告上開申請均不負有法定之作為義務，是上開機關縱未為一定之准駁處分，亦與訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項所定「應作為而不作為」之要件不符。原告主張被告受理伊之申請後，應作為而不作為，伊自得依訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項規定提起怠為處分訴願及怠為處分訴訟云云，洵不足採。況原告103 年1 月14日申請書係向臺北市政府及內政部提出，臺北市政府於103 年1 月15日收受原告103 年1 月14日之申請書後（本院卷第120 頁），雖將該申請書轉交由被告於103 年1 月22日以系爭函文函復原告，惟原告係於10
3 年2 月19日提起訴願（訴願卷第2 頁），顯見於原告提起訴願時，臺北市政府受理原告申請之期間尚未逾訴願法第2 條第2 項所定之2 個月期間，益見本件原告依訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條第1 項規定提起之怠為處分訴願及怠為處分訴訟部分，亦於法不合。原告遽行提起此部分課予義務訴訟，即屬不備起訴要件，又不能補正，應以裁定駁回。
㈣綜上所述，原告並無請求徵收系爭土地地上物及農作改良物
之公法上請求權，其以103 年1 月14日申請書向臺北市政府及內政部所提出之申請，並非訴願法第2 條第1 項及行政訴訟法第5 條所定「依法申請之案件」，臺北市政府、內政部或被告自均不負有法定之作為義務，被告即無「應作為而不作為」之情形；又被告既非需地機關，亦非核准徵收機關，自無請求徵收之權限，亦無准駁徵收之權限，其所為系爭函文即非被告基於主管機關之權限對原告繼續徵收之請求有所准駁而直接對外發生法律效果，且系爭函文之內容僅屬事實之敘述及理由之說明，其非行政處分至明。則原告依行政訴訟法第5 條第1 項、第2 項規定提起本件課予義務訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。另關於本件實體爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再予審究之必要，附此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 鍾啟煒法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 13 日
書記官 陳可欣