臺北高等行政法院判決
103年度訴字第922號103年9月4日辯論終結原 告 陳欣妤訴訟代理人 林柏男 律師被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 孫廷龍（局長）住同上訴訟代理人 葉家豪
段時達上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年4 月23日府訴一字第10309057800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：依發展觀光條例第3 條之規定，該條例直轄市層級之主管機關於本件為臺北市政府（下稱市府），而市府已於民國93年11月23日公告將發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條至第55條、第61條、第69條、發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）、旅館業管理條例、民宿管理辦法、旅行業管理規則規定之權限事項委任市府交通局；嗣於96年9 月11日將上開業務之管轄權權限變更由被告辦理之事項，並於96年10月15日公告，此有93年冬季第47期、96年冬字第19期市府公報附卷可稽（本院卷第57至58頁），均符合行政程序法第15條第1 項之程序，是被告自為本件適法之原處分機關，合先敘明。
二、事實概要：被告於102 年12月13日接獲訴外人別○○之檢舉，門牌號碼臺北市○○區○○路○ 段○○○ 巷○○○○ 號13樓之
1 建物（下稱系爭房屋）係其出租予原告，惟原告竟於未領取旅館業登記證，經營日租套房之情事，經被告於同日晚上
7 時許派員至系爭房屋進行稽查，經系爭房屋所在社區管理員表示有旅客進出該址等語。復經被告查得原告於網站（ht
tp ://www.airbnb.com.tw/……；http://www.tripadvisor……com.tw/ ……）刊登「Taipei 101Lo ft3:Only 1MRTAw-ay ！」閣樓式（套）房型（1 間）照片、周遭景觀照片、房價每晚新臺幣（以下金額前未註記單位者，即以新臺幣為貨幣單位）3,874 元、線上付款及業主聯絡方式，以日或週之住宿或休息而收取費用之廣告招攬業務，另經系爭房屋所有人提出其與原告所簽訂租賃契約（下稱租約）及屋內陳設照片，被告審認原告有未領取旅館業登記證即經營旅館業務之情事，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃以102 年12月26日北市觀產字第10231227010 號函通知原告陳述意見，該函於102 年12月30日送達，惟原告並未表示意見，被告乃審認原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其營業房間數為1 間，乃依同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2 規定，以103年1 月13日北市觀產字第10231227000 號裁處書（下稱原處分），處原告9 萬元罰鍰，並禁止其於系爭房屋經營旅館業。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告於102 年12月13日晚上7 時至系爭房屋實施稽查，然
稽查人員未入內取證，至多僅於門口拍照；次以被告所提供之二網頁（網址：http://www.airbnb.com.tw/ ……；http://www.tripadvisor.com.tw/……），其中所提供房屋出租資訊中，皆無房屋地址，無從逕由網頁文字資訊判斷其上刊登之出租房屋為系爭房屋，僅能藉由網頁上之房間圖片，交互比對係訴外人即原告之房東別○○提供之照片進行判斷。惟此種認定方式出錯率甚高，蓋於選擇不同角度拍攝房屋時，能將不同格局之房間以類似之樣貌呈現，兩份照片顯示者可能係同棟建築物中相同格局但不同樓層之房屋，被告認定網頁上所示照片係系爭房屋，過於速斷。
㈡原告未曾於上開網站註冊帳號，更遑論發布出租資訊於其
上，且上開網站註冊方式寬鬆，僅須填寫電子郵件地址或社群網站連結即可完成註冊程序，不需實質審核註冊者資料，任何人皆得以虛擬名義創設帳號，以虛擬人頭至心得分享區留言，任何人皆得於上開網站上發布資訊，何以得逕行認定租屋資訊為原告所為。故被告查無其他直接證據，如匯款紀錄、訂房紀錄等情形下，逕以住宿心得作為認定交易事實之基礎，所憑證據皆為間接證據，依經驗法則顯不能導出原告有違法經營旅館業務之事實。
㈢原告曾於美國居住，結識許多外國朋友，遇有外國朋友來
臺，原告基於友誼關係提供系爭房屋予之住宿，並無營利目的、收受對價而為經營旅館業之行為，當不受發展觀光條例第55條第2 項之規範，原處分顯有違誤。
㈣原告目前患有心律不整、心室收縮之疾病，不適合工作，
目前處於無資力之狀態，被告未審酌行政罰法第18條裁量酌減之事由，是原處分具有裁量瑕疵。
㈤原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠本件被告於102 年12月13日接獲別○○檢舉，遂於102 年
12月13日下午7 時至系爭房屋實施稽查，現場雖未發現有旅客進出該場所，惟經詢問社區管理員表示確有旅客進出系爭房屋，復經被告於「airbnb」及「tripadvisor 」二專業訂房網站上，查有刊登房間照片、房間價格、線上付款業主聯絡方式、住宿設施、旅客住宿心得等住宿資訊招攬不特定旅客。另就別○○所提租約內容，系爭房屋自10
2 年11月4 日起至104 年11月3 日止由原告所承租管理使用，參諸系爭房屋內部裝潢擺設照片以觀，網頁上刊登之房間照片確與系爭房屋內部格局、設施裝潢、家具擺設等相符，可認定原告承租系爭房屋用以經營旅館業務之違法事實。
㈡查「airbnb」網站上載有「No.17-1,Lane265,Section4,
Xinyi Road, ○○區,106, 臺灣」，且網頁上所刊登之房間照片，是否足以認定為系爭房屋，應屬所有權人知之最稔，今別○○於系爭網頁發現其上所刊登照片即為其所有建物，而刊登該資訊於「airbnb」網頁上之「房東」，依網頁上之個人圖像及「關於」欄內之記載（We have spen-t years living abroad in Canada, New York, ……），與原告身分證影本照片查核比對，可以確認即為原告，依最高行政法院94年度判字第589 號判決意旨，足認原告確有以日或週住宿或休息並收取費用之廣告招攬業務。另查，欲加入「airbnb」網頁之房東，須上傳個人照片並經過相關驗證後，始得使用該系統；「airbnb」網頁上之評價，則須俟「房客」利用該網站訂房繳費並完成住宿後始得填寫。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告102 年12月26日北市觀光產字第10231227010 號函、102 年12月13日民眾檢舉案初步勘驗紀錄表、網頁資料、房屋租約、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：
被告以原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，裁處原告9 萬元罰鍰並禁止其經營旅館業，是否於法有據。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀
光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」為發展觀光條例第2 條第8 款、第3 條、第24條第1 項、第55條第3 項、第66條第2 項、第67條所規定。次按「本規則依發展觀光條例（下稱本條例）第66條第2 項規定訂定之。」「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「（第1 項）旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……（第3 項）旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」為旅館業管理規則第1 條、第2 條、第3 條第1項、第3 項、第4 條第1 項所規定。繼按「本標準依發展觀光條例（下稱本條例）第67條規定訂定之。」「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表之規定裁罰。」為裁罰標準第1 條、第2 條、第6 條所規定。續按旅館業與其僱用之人員違反裁罰標準附表2 項次1 ，未領取旅館業登記證而經營旅館業，而房間數10間以下者，處
9 萬元，並禁止其營業。核前揭旅館業管理辦法、裁罰標準分別係基於發展觀光條例第66條第2 項、第67條規定之授權訂定，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符；而裁罰標準乃主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇而訂定，核與母法規定無違，自均得予以適用。
㈡本件被告於102 年12月13日接獲檢舉後，於同日晚上7 時
許派員至系爭房屋進行稽查，經系爭房屋所在社區管理員表示有旅客進出該址。復經被告查得原告於網站（http://www.airbnb.com.tw/ ……；）刊登「Taipei 101Loft3:
Only 1 MRT Away!」閣樓式（套）房型（1 間）照片、周遭景觀照片、房價每晚3,874 元、至少需要住宿3 晚以上，每晚房價為雙人入住；另於網站（http://www.tripadv-isor ……com.tw/ ……）刊登「「Taipei 101Loft3:On-ly 1 MRT Away! 」閣樓式（套）房型（1 間）及周遭景觀等照片共21張、房價每晚美金89元、短租（4 天或更少）、線上付款及業主聯絡方式。另經系爭房屋所有人別○○提出其與原告所簽訂系爭租約及屋內陳設照片，經被告與上開網站照片比對相符，有上開網站網頁、人民陳情案件紀錄表、現場採證照片2 幀、地籍資料、租約及屋內陳設照片等件附卷可稽（訴願卷第20至47、50至57頁），是被告依上開查證資料，作成原處分進行裁處，難認有何違誤。
㈢原告雖以：被告僅由網頁照片與別○○提供之照片進行判
斷，過於粗糙，可能係同棟建築物中相同格局但不同樓層之房屋；又其未曾於上開網站註冊帳號，且上開網站註冊方式寬鬆，不需實質審核，任何人皆得以虛擬名義創設帳號及至心得分享區留言，被告查無如匯款紀錄、訂房紀錄等其他直接證據，逕以住宿心得作為認定交易事實之基礎，有違經驗法則等情為主張。經本院就上開網站與租約照片進行比對結果，發現至少如本院卷第10頁反面左上、左下方2 張照片之房屋內部格局、設施裝潢及家具擺設位置……等特徵，分別與原處分卷第25頁、第11頁反面下方相符，核與被告之主張無違（本院卷第37頁），並有上開網站網頁、人民陳情案件紀錄表、現場採證照片2 張、地籍資料、房屋租賃契約及屋內陳設照片等影本附卷可稽。次核上開網站資料，網頁中曾出現1 張個人照片（原處分卷第11頁），與原告身分證上相片比對結果（原處分卷第34頁）應係同一人，此項事實並未為原告所否認，則若係他人冒用原告之名於上開網站上註冊，則該冒名之人究係如何得取得原告個人照，已非無疑。繼以，該網頁所載系爭房屋之地址為「No.17-1 ，Lane 265，Sect ion4 ，Xiny-i Road ○○區，106 ，臺灣」（本院卷第11頁），除樓層外與系爭房屋地址均相符合，原告並未提出其另系爭房屋所在大樓相同位置其他樓層房屋具有使用權之情況下，復參諸網頁上業已記載至少需住宿3 晚以上，並已有2 位旅客於網頁上留下住宿評價等情（原處分卷第13頁），足以認定上開網頁上所揭示之房間相片及相關資訊，均係彰顯系爭房屋無誤，是原告此部分之主張與證據及事實相符，自無可採。
㈣按「（第1 項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為
應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。……（第3 項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。……」為行政罰法第18條第1 項、第3 項所規定。原告雖以：其目前患有心律不整、心室收縮之疾病，不適合工作，目前處於無資力之狀態，被告未審酌行政罰法第18條第1 項裁量酌減之事由，是原處分具有裁量瑕疵等情為主張，並提出診斷證明書1 件為證（本院卷第53頁）。惟查，依行政罰法第18條第3 項係以「行政罰法規定減輕處罰」為前提，而得減輕處罰之規定則分係行政罰法第8 條、第9 條第2 項、第4 項、第12條及第13條，本件原告依診斷證明書所主張其目前並無資力縱非虛妄，惟未符合上開任一減輕處罰之規定，且遍尋發展觀光條例、其他法律或自治條例亦無另有減輕處分之規定，是本件已難依行政罰法之規定減輕處罰。原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第
1 項規定之義務，又無不可歸責之事由，縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7 條規定，自應予處罰。被告審酌原告營業房間數為1 間，及違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，乃依發展觀光條例第55條第3 項及現行且本件裁判前並未修正之裁罰標準第6 條附表2 規定，裁處原告法定最低額度之9 萬元罰鍰，並禁止其於系爭房屋經營旅館業，揆諸首揭規定並無違誤，且就裁罰部分無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1 項之規定相符，均屬合法，原告此部分主張原處分裁量瑕疵，本件應減輕處罰等情，自無可採。
七、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
書記官 吳芳靜