臺北高等行政法院判決
104年度簡上字第150號上 訴 人 許雪卿訴訟代理人 陳正忠 律師被 上訴 人 花蓮縣花蓮市公所代 表 人 周傑民（代理市長）訴訟代理人 歐宇倫 律師上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國臺灣花蓮地方法院104年度簡字第7號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人提起本件上訴時，被上訴人之代表人為田智宣，嗣於上訴審程序中田智宣去世，經花蓮縣政府核派周傑民代理市長職務，而為新任代表人。茲據新任代表人周傑民具狀聲明承受訴訟，爰予准許。
二、本件上訴人起訴主張其於民國84年因「拍賣」取得坐落花蓮縣花蓮市○○段○○○○○號市有土地之木造房屋（門牌號碼○○路000號），並於87年向被上訴人提出上開土地之申購案，因林森段1122地號上有其他使用人，被上訴人遂於88年4月辦理土地分割，分割出林森段1122-1地號（以下簡稱系爭土地），上訴人迭次向被上訴人申請依國有財產法之規定讓售系爭土地，經遭拒絕，上訴人循序救濟，經法院判決駁回其訴而告確定（花蓮縣政府89訴字第11號訴願決定書、本院90年度訴字第1939號判決及最高行政法院92年度判字第640號判決）。嗣上訴人於100年間再向被上訴人申請依「花蓮縣縣有財產管理自治條例」規定申購系爭土地（公有畸零地），經被上訴人以101年3月5日花市財字第101002460號函復，不予同意，上訴人不服，提起訴願經花蓮縣政府101年9月21日101訴字第5號訴願決定駁回其訴願，及臺灣花蓮地方法院（下稱原審法院）行政訴訟庭以系爭爭議屬私法事件，以101年度簡字第3號於101年12月24日裁定移送該院民事庭，該院民事庭以102年度訴字第102號判決上訴人敗訴，上訴人上訴第二、三審，均遭駁回而告確定。上訴人茲以上開民事第二審判決理由中表示被上訴人就上訴人所提申請之審核決定是否適當，屬行政爭訟事件，乃向原審法院提起本件訴訟，聲明求為判決如後三、㈢1.2.3.所示，經原審法院行政訴訟庭104年度簡字第7號判決（下稱原審判決）以上訴人之訴一部不合法、一部無理由駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
三、本件上訴人起訴主張：㈠上訴人所有門牌花蓮市○○路○○○號房屋於21年起造，其坐
落系爭基地，面積54平方公尺，為市有地，前曾依據臺灣省政府規則關於畸零地之規定申購，此後連續10餘年被通知、並繳交使用費達20餘萬元，因凍省而被告知待縣自治條例頒布後再行申購。92年8月間，花蓮縣政府參酌國有財產法「還地於民」之政策，增訂公布花蓮縣縣有財產管理自治條例（下稱縣自治條例）第58條之1之規定，上訴人即自92年10月28日起迭次向被上訴人申請讓售予上訴人。被上訴人因93年欲拓寬中山路，拆除系爭房屋臨路部分，卻拒發系爭房屋整修證明；嗣於94年10月間系爭房屋遭颱風吹斜，經工務課告知整修屋頂，卻遭被上訴人查報違章致滅失。
㈡訴願決定以被上訴人得自行決定準用或不準用縣自治條例之
規定，駁回上訴人之申請，自有違誤。被上訴人以市公所若自訂有財產管理自治條例，得不準用縣自治管理條例之規定，而未自訂財產管理自治條例者，即應依縣自治條例之規定辦理；被上訴人以迄無自訂財產管理自治條例，自認「得不」準用縣自治條例，核與憲法第128條「市準用縣之規定」之規定，有所牴觸。又國有財產局、花蓮縣政府等，皆有依該條例讓售之案例，復於100年1月5日廣為宣導讓售等情，被上訴人承辦人員違反平等原則而不依法行政甚明。又訴願決定認本件申請並無居住使用之事實，故非辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第5點第1項規定之直接使用人云云，訴願決定關於89年1月14日起至今使用房屋之認定乙節，逕依辦理國有財產法第52條之2實施日為準，而未以縣自治條例增訂頒布之日為準，已屬違誤，與被上訴人印製之申購書、切結書繕印載明「建物所有人」「於97年5月1日以前取得產權」等語相悖；又關於「直接使用人」之定義，據國有財產局之函示說明三，應係指「房屋所有人」或「實際分戶使用人」兩種情形併列，符合其中之一情形即可，本件土地上之房屋既有登記在案之所有權，自屬符合「直接使用人」之要件，即使因被上訴人拓寬道路而拆除臨路之部分房屋，或經颱風風災而傾斜，均不影響上訴人原擁有系爭房屋所有權，更不應遽以房屋用水用電之斷續指稱原告未繼續使用為駁回申購之理由。另依辦理國有財產法第52條之2補充規定第六條(三)明定房屋因自然老朽或不可抗力因素而倒毀者，仍得讓售之規定，上訴人所有之房屋係申請之後才遭龍王颱風侵襲受創，顯屬不可抗力之因素而予修建，其既係在上訴人提出申購後之有效期間內（延展至104年1月30日）所發生者，益臻彰顯本件申購案件。風災房屋受創之後，上訴人仍為系爭房屋之所有人而屬於直接使用人，自符合縣自治條例規定申購讓售條件甚明。
㈢訴願決定末以本件不符國有財產法第52條之2條規定之立法
目的，還地於民以人民若因繼承而於土地居住或占用始符意旨，上訴人因拍賣取得系爭土地與還地於民之意旨未合，而駁回上訴人訴願之理由亦非適法，依前揭補充規定第三條（十）規定「分戶使用人於89年1月14日（辦理國有財產法施行日）以後以拍賣方式取得建物者，得予適用。」申言之，於89年1月14日之前，以拍賣方式取得房屋所有權者，得依該法規定申購讓售之公有基地。上訴人係於84年拍賣取得房屋所有權，而縣自治條例第58條之1係於92年8月增訂公布實施，並展延效期至104年1月30日，上訴人既係在92年10月28日提出申購，本就合乎上開規定，且申購時，被上訴人僅要求上訴人切結地上房屋於97年5月1日前取得產權為其要件，從而本件已符合申購要件，豈可因上訴人信賴被被上訴人而承受不利益結果等語。並聲明求為判決：1.花蓮縣政府101年9月21日101訴字第05號訴願決定，及被上訴人101年3月5日花市財字第1010002460號駁回處分，暨其就同一申購案先前之各項行政處分，均予撤銷。2.確認上訴人於92年10月28日及99年12月31日依縣自治條例第58條之1之規定向被上訴人申購系爭土地，面積54平方公尺，係符合申購讓售資格與條件。3.被上訴人應與上訴人簽訂：上訴人於給付被上訴人新臺幣（下同）5,676元之同時將系爭土地，面積54平方公尺讓售予上訴人之契約。
四、被上訴人則以：上訴人向被上訴人表達願意承買之意思表示，性質上屬買賣之要約，受此要約意思表示之被告是否同意出售，被上訴人身為出賣人之地位，自有權決定，非謂上訴人一提出申請，被上訴人即應接受而無審究空間，是此類人民因申請承購公有土地之行為類型，應屬民法買賣契約之範疇。茍雙方有所爭議，行政機關係代表國庫出售公有財產乃行政之私法上財產管理行為，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政契約，而屬私法上契約行為，上訴人因本件市有非公用不動產讓售案所生爭議，前曾向原審法院提起行政訴訟，經認定係屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私法上之權利爭議，應循民事訴訟程序解決，非屬行政爭訟事項，而移送由民事庭審理。在歷經一、二、三審法院實體審理後，均認上訴人顯然欠缺關於訴訟標的法律關係之要件，而不具備權利保護之必要性，在法律上顯無理由而判決原告之訴駁回確定在案。上訴人對於被上訴人有關出售之審核決定，尚不得依行政訴訟程序救濟，卻仍執意再提起行政訴訟，一再濫訴，於法即有未合。而上訴人請求所依據之國有財產法第52條之2前段規定及縣自治條例第58條之1前段規定之非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月30日前，檢具有關證明文件申請讓售，然今顯已逾國有財產法及縣自治條例所定之申請讓售期限，上訴人自不得再援引為申請甚明等語。並聲明求為駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠關於本件上訴人聲明第一項之撤銷訴訟部分：1.上訴人於84
年間因「拍賣」取得系爭房屋，而於87年間起陸續向被上訴人提出購買所坐落之系爭土地，主張應準用國有財產法第52條之2之計價方式承購，經被上訴人函覆不適用國有財產法之規定而拒絕，而提起訴願及行政訴訟，遭法院判決駁回而告確定（花蓮縣政府89訴字第11號訴願決定書、臺北高等行政法院90年度訴字第1939號、最高行政法院92年度判字第640號判決）。嗣上訴人於100年間再向被上訴人申請依縣自治條例規定承購系爭土地，經被上訴人以101年3月5日花市財字第101002460號函否准，上訴人訴願後，經花蓮縣政府以101訴字第5號決定駁回其訴願，上訴人不服提起行政訴訟，經原審法院以101年度簡字第3號裁定認定被上訴人拒絕依上訴人所提出之金額讓售系爭土地之上開函復，乃不予同意其申購系爭土地，核其性質屬人民與政府機關間因私權關係所生之爭執，被上訴人拒絕原告購買系爭土地之請求，僅屬土地管理者不為承諾出售土地之意思表示，要非行政處分（最高行政法院100年度裁字第2298號裁定參照），上訴人主張上開公函為公權力之行使而屬行政處分云云，難謂有據，要無足採，爰予形式上移送原審法院民事庭審理，實質上則屬駁回其行政訴訟，故上項花蓮縣政府101訴字第5號訴願決定即告確定。2.茲上訴人復以聲明第一項請求撤銷花蓮縣政府101年9月21日101訴字第5號訴願決定，及被上訴人101年3月5日花市財字第1010002460號駁回處分，暨其就同一申購案先前之各項行政處分云云，實係就已確定之訴願決定及非屬行政處分之公函重覆提起撤銷訴訟，顯不合法，又其訴訟之請求既已由原審法院101年度簡字第3號移送民事庭審理（原審法院102年度訴字第102號土地所有權移轉登記等事件）而經判決確定在案（臺灣高等法院花蓮分院103年度上字第25號民事判決、最高法院104年度台上字第629號民事裁定），自無再予移送之必要，應逕予駁回。3.又上訴人不服上項花蓮縣政府101訴字第5號訴願決定所提之行政訴訟，既經原審法院行政訴訟庭以101年度簡字第3號移送民事庭審理，而該民事訴訟事件第二審判決理由中固提及：「益足徵上訴人（即本件原告）並無請求被上訴人（即本件被告）必須讓售土地予上訴人之權利，上訴人依該『承購市有房地申請書』申請讓售系爭土地，僅屬買賣契約之要約，被上訴人是否為契約之承諾，仍須依相關讓售規定審查上訴人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經上訴人提出承購之要約，被上訴人即負有承諾出售之義務。至於被上訴人就上訴人所提申請之審核決定是否適當，則屬行政爭訟事件，普通法院就此部分並無裁判權限。則依前開最高法院97年度台上字第969號裁判意旨所示，上訴人本件據為請求權基礎之縣自治條例第58條之1之規定，及被上訴人所印製之專案申購書（即上開承購市有房地申請書），顯非於實體法上可以作為請求權基礎之完全性條文（具備構成要件及法律效果之法條），不得作為本件上訴人向被上訴人有所主張之請求權基礎。」等語，惟上開判決理由中之意見，本無拘束後審或行政法院之效力，該件並未將訴訟繫屬再移轉回行政訴訟庭，則原行政訴訟程序已告終結，則原告不得以此為據，再重提訴訟。
㈡關於本件上訴人聲明第二項確認之訴部分：本件上訴人訴之
聲明第二項請求確認上訴人於92年10月28日及99年12月31日向被上訴人申購系爭土地，面積54平方公尺，係符合申購讓售資格與條件云云，既非屬於確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，且應屬本件上訴人訴之聲明第三項可以替代者，應不許提起確認之訴，是此部分係屬起訴不合程式，復無從補正，應依行政訴訟第107條第1項第10款駁回之。
㈢關於本件上訴人聲明第三項部分：1.按行政訴訟法第5條之
課予義務訴訟，係人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。本件原告向被告申請讓售系爭土地乙事，按國有財產法係就國有財產之管理、使用、處分做一整合規定，僅為方便國有財產局在管理國有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，亦非為執行某一國家既定政策而制訂之特別法規，是其規範性質即非有強制意味，國有財產法第52條之2僅規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，國有財產局均有審查及決定之權限，此由該條文於92年2月6日修正之立法理由亦可觀之。上訴人雖符合系爭房屋「直接使用人」之要件，然參酌前述國有財產法規定之立法精神，可知上訴人應僅得向被上訴人申請讓售屬公有非公用財產類不動產之系爭土地而已，主管機關仍保有決定之權利。上訴人請求讓售之上開土地雖屬市有土地，然其出售乃私經濟行為，非屬行政契約，自有私法上契約自由原則之適用，上訴人援引之條例等法規僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，故被上訴人於上訴人申請讓售時，並不負有與原告訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務。上訴人請求讓售系爭土地應屬買賣契約之要約，被上訴人是否為契約之承諾，須依相關讓售規定審查要約人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經上訴人提出承購之要約，被上訴人即負有承諾出售之義務，縱上訴人符合讓售之相關規定，被上訴人亦無必為承諾讓售之義務。因此本件上訴人第三項聲明應不屬行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，甚為灼然。2.縣自治條例雖於103年1月22日修正，但其中關於第58條之1規定，並無變更，本件上訴人請求被上訴人依據上揭條例第58條之1第1項前段之規定，按第一次公告土地現值計價讓售系爭土地，固係依據公法上之法律規定而為請求。然被上訴人是否核准依上規定售讓，既有決定之裁量權限，非一經申請即須同意，故縣自治條例第58條之1規定，並非具有束被上訴人法律上意思表示作成之裁量權限性質之規定。復按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的；行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第10條及第36條有所明定。被上訴人拒絕上訴人承購之申請，已於101年3月5日花市財字第1010002460號函中表明理由、就其職權調查之結果及裁量權行使之依據，為充分之說明，尚與上揭行政程序法之規定無違。故上訴人主張被上訴人依縣自治條例第58條及58條之1等規定負有按第一次公告土地現值計價出售系爭土地並與其締結買賣契約之義務，被上訴人拒絕有裁量權之濫用云云，與事實及法規皆有不符，乃無理由，應予駁回。
六、上訴意旨略以：㈠原審法院行政訴訟庭將上訴人所提起行政訴訟認係民事事件
而予裁移民事庭審理，雖經抗告，仍遭維持原裁定；走完費用昂貴之3個審級之民事訴訟程序，惟二審判決又謂上訴人所提申購審核決定是否適當屬行政訴訟事件，普通法院就此部分並無裁判權限等語，原審判決就上揭民事二審判決理由，率認無拘束後審或行政法院之效力云云，另指該件並未有將訴訟繫屬再移轉回行政訴訟庭之虞，使上訴人莫衷一是。㈡原審判決違背法令、不依法裁判，按法令之適用，應就該法
令全部審酌、全部援用，不可斷章取義，更不可一部分援用此法令，另一部分卻適用其他法令，作為搪塞推諉之詞。原審判決引述國有財產法，而不直接闡述縣自治條例58條之1在97年修訂延長至104年1月30日止之理由；反之既引述國有財產法規定及所謂之立法精神，為何花蓮縣政府在公布縣自治條例58條之1規定之同時，還公告該條讓售應參照國有財產法第52條之2讓售案件審查辦法及其補充規定條文。後者即應一體援用，而不應割捨棄用，法理所當然爾。原審判決乃竟都不予參照援用，反而片面迎合被上訴人各項諸如房屋受風災侵襲受創不存在、市公所函知收回系爭土地、視同空地辦理標售等否准讓售之理由，洵難信服。其罔顧民法第964條但書謂其管領力僅一時不能實行，不影響上訴人持續占有使用系爭房屋及為系爭房屋所有權人之事實，上訴人為直接使用人，要無疑義；況有花蓮市蔡前市長在93年8月11日當眾允諾讓售予上訴人情事在先，復有臺灣高等法院花蓮高分院95年度上字第40號判決所載花蓮市前財政課長證述為憑，被上訴人101年3月5日花市財字第1010002460號函、103年4月25日花市財字第1030009916號函、104年10月21日花市財字第1040030482號函逕稱被上訴人從未比照辦理，亦無案例，上訴人是否符合直接使用人資格尚屬地院見解待上訴審法院確認，並以申請期限已過、房屋已非同一為由，洵屬行政違逆縣自治條例規定，並顯涉偽造文書、登載不實之罪嫌，足生損害於上訴人。
㈢原審判決既稱上訴人符合系爭房屋直接使用人要件，旋又認
被上訴人之裁量無違，自相矛盾。原審判決既引述行政程序法第10、36條規定，卻又不予糾正被上訴人認事用法違背該法文，逕直言與其無違，理由矛盾違法至在明確。且本件於上訴人92年10月28日第一次提出申購時即由被上訴人審認在案，系爭房屋早於21年起造、並經保存登記取得所有權狀、並蒙花蓮市前市長蔡啟塔於93年8月11日當眾允諾讓售系爭土地予上訴人、復有臺灣高等法院花蓮高分院95年度上字第40號判決所載花蓮市前財政課長證述為憑，豈可容被上訴人事後反悔不認帳。
㈣上訴人係因縣自治條例第58條之1修訂放寬條件只要地上房
屋於97年5月1日前取得所有權者，延長至104年1月30日止即可申購讓售其占有之基地。上訴人依規定提出申購，被上訴人豈可謂其可不適用縣自治條例規定、或房屋已滅失、或用電用水度數太少為由而認上訴人不符直接使用人資格。又被上訴人既於104年9月23日原審言詞辯論程序陳稱若上訴人符合規定就會按照35年第一次公告地價來辦理，而原審判決理由亦稱上訴人符合系爭房屋直接使用人之要件，顯認上訴人符合申購資格與條件，豈可為不利於上訴人之認定，是謂違法。再本件被上訴人於上訴人92年10月28日提出申購後，便以各種理由阻斷上訴人申購之條件，原審判決除不加責難外更有不顧民法第101條之規定、未加置理、亦未敘明不採之理由，有判決不備理由之違誤等語。
㈤被上訴人所為與憲法正常行政程序之要求不符，可參照司法
院釋字第603號、663號、709號及731號解釋，用以檢視。被上訴人既然一路追殺，百般妨堵上訴人申購條件成就，即應依民法第101條第1項規定視為條件成就，並參酌參酌雙階理論，以公法階段資料審認已符合申購條件，亦得競合請求讓售價格部分，准予簽訂本件土地買賣契約等語。
㈥聲明求為判決：原審判決廢棄。第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。其餘同前三、㈢1.2.3.所示。
七、本院經核原審判決駁回上訴人於原審之訴，結論尚無違誤，就上訴理由再予論述如下：
㈠關於上訴人原審訴之聲明第1項即撤銷訴訟部分：1.按行政
訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。本件上訴人向被上訴人申請依縣自治條例規定承購系爭土地，經被上訴人以101年3月5日花市財字第101002460號函拒絕，上訴人提起訴願，並聲明對被上訴人93年9月20日花市財字第0930022598號函、93年10月7日花市財字第0930023604號函、99年10月8日花市財字第0990022560號函、100年1月12日花市財字第0990032055號函亦不服。查被上訴人上開函復不予同意上訴人申購系爭土地，核其性質屬人民與政府機關間因私權關係所生之爭執，被上訴人拒絕上訴人申購系爭土地之請求，僅屬土地管理者不為承諾出售土地之意思表示，要非行政處分，有最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議及該院100年度裁字第2298號裁定意旨可資參照。則上訴人以上開系爭公函屬行政處分而提起訴願，自有不合，雖花蓮縣政府101年9月21日101訴字第5號訴願決定，係以實體理由駁回上訴人所提訴願，但其駁回之結論則無不合。綜上，原審判決就上訴人此部分起訴，以訴不合法，駁回上訴人之訴，揆諸前揭規定，核無不合。2.查上訴人不服系爭公函及花蓮縣政府101年9月21日101訴字第5號訴願決定，除提本件訴訟外，亦曾於101年間提起行政訴訟，經原審法院認被上訴人拒絕依上訴人所提出之金額讓售系爭土地之上開系爭函復，非屬行政處分，且核其性質屬人民與政府機關間因私權關係所生之爭執，以原審法院101年度簡字第3號移送民事庭審理，上訴人對該移送裁定不服，提起抗告，經本院簡抗字第2號裁定駁回，依法不得抗告而告確定。而系爭事件移送原審民事庭後，經原審法院以102年度訴字第102號駁回上訴人之訴，及臺灣高等法院花蓮分院103年度上字第25號民事判決暨最高法院104年度台上字第629號民事裁定，駁回上訴人之上訴，經判決確定在案，爰無再予移送之必要。綜上，原判決因而駁回上訴人此部分在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。
㈡關於上訴人原審訴之聲明第2項確認之訴部分：按確認行政
處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。確認訴訟，於上訴人得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項及第3項定有明文。查上訴人在原審訴之聲明第2項，係請求確認上訴人於92年10月28日及99年12月31日向被上訴人申購系爭土地，符合申購讓售資格與條件，惟上訴人是否符合申購讓售資格與條件，顯非行政處分亦非公法上法律關係，自無確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟可言，原審判決論明上情，認應不許提起確認之訴，上訴人是此部分起訴不合程式，復無從補正，依行政訴訟第107 條第1項第10款駁回之，合於法令，亦無原判決有違背法令之情形。
㈢關於上訴人原審訴之聲明第3項部分：
1.查上訴人是項聲明係請求被上訴人應與上訴人簽訂系爭土地之讓售契約。上訴人主張以縣有財產管理自治條例第58條之
1、國有財產法第52條之2及讓售案件注意事項暨補充規定，為本件申購請求之依據。按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」是行政訴訟之訴訟標的以公法上爭議為限；至私法上之爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。又「…行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。最高行政法院改制前行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」業經司法院釋字第448號解釋在案。上訴人雖主張依縣有財產管理自治條例第58條之1、國有財國有財產法第52條之2及讓售案件注意事項暨補充規定，係為解決政府不當取得人民土地之不公平現象，實現還地於民之政策法令。上訴人為「直接使用人」，符合申購要件云云。惟查上訴人所述縱然屬實，亦難以此作為判斷行政機關行為性質，究屬公權力行為或私經濟行為之依據，且上開法令僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務（最高法院102年度台上字第630號判決參考），系爭土地之出售屬私經濟行為無訛，而此種公庫出售財產行為之本質為私法上行為，自無公私法兩階段理論之適用。
2.次按行政訴訟法第5條第1項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此規定所稱「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。如法令上並未賦予人民得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定決定之公法上請求權，即使人民向中央或地方機關有所請求，亦非屬「依法申請」之案件，中央或地方機關依其請求之函文，對人民利益不產生影響，並不生法律效果，該函文僅屬事實通知，並非行政處分，人民不得對之提起課予義務訴訟。查系爭申購土地事件本非屬公法事件，且系爭花蓮縣花蓮市公所101年3月5日花市財字第101002460號函，亦非行政處分，均如前述，上訴人提起課予義務訴訟，請求被上訴人應與其簽訂系爭土地之讓售契約，揆諸前揭規定，自不合法。即便上訴人是項聲明係主張依縣有財產管理自治條例第58條之1規定，被上訴人應與上訴人簽訂系爭土地之讓售契約。按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」固為行政訴訟法第8條第1項所明定，學理上稱本條之訴訟為「一般給付訴訟」。依據本條之規定，給付訴訟之標的必須為基於公法原因所發生之財產給付或行政處分以外之非財產上之給付，是以，判斷上訴人基於本條之給付請求是否有理由，首先須判斷其據以請求給付之公法原因為何，而該公法原因是否成立生效，必須確有公法上原因存在，使上訴人有請求行政機關給付財產或行政處分以外之非財產上給付之權利時，始得認為上訴人提起之一般給付訴訟為有理由。惟系爭事件係民事訴訟事件，不屬行政訴訟範圍，上訴人之請求自屬無從予以准許。是上訴人指摘原判決有不適用法規不備理由等之違法，並無可採。至上訴人其餘上訴意旨，無非仍執前詞就原審證據取捨及事實認定之職權行使事項再為爭議，惟證據取捨與當事人希冀者不同，致事實認定異於當事人之主張者，尚難指為原判決有違背法令之情形，上訴人據以指摘原判決有判決不備理由之違法云云，亦無足採。
八、綜上所述，原審判決已說明其認定事實之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦詳為論斷，對於本件應適用之法律所持之見解，核無違誤，且無判決不適用法規、判決理由不備或判決理由矛盾之情形。上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，核屬其法律上之歧異見解，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 7 月 21 日
書記官 劉 育 伶