臺北高等行政法院判決
104年度簡上字第121號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 黃品欽 律師被 上訴 人 九冠開發股份有限公司代 表 人 吳正興（董事長）住同上上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國104年7月13日臺灣臺北地方法院103年度簡字第243號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落臺北市○○區○○段三小段506-3 、506 及506-6 地號屬山坡地範圍之土地（下合稱系爭土地）上開挖整地及埋設貨櫃地下室，違規面積約364 平方公尺。案經上訴人於民國
102 年11月21日派員會同相關單位人員至系爭土地勘查屬實，爰以被上訴人違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，依同法第23條第2 項及第33條第1 項第2 款規定，以102 年12月10日府工地字第10232673700 號函裁處被上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）以103 年度簡字第243 號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人表示不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：其係於97年10月24日因買賣登記而為系爭506-3地號土地所有權人。依內政部營建署陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）93年3月24日營陽企字第0936000479號函及其處分書業已明確記載下列3項事實，上訴人不能諉為不知，即：葉峻魁於系爭506地號土地上整地放置貨櫃，遭內政部警政署國家公園警察大隊陽明山警察隊（下稱陽明山警察隊）於93年3月20日舉發。系爭506-3地號土地建築工程承造人唯峰營造股份有限公司（下稱唯峰公司）越界至系爭506地號土地開挖整地及至系爭506-4地號土地堆置土石。該函並以副本抄送臺北市政府建設局，請秉權卓處。依93年7 月21日調查筆錄所載，上訴人所屬○○局技士陳健裕於臺北市政府警察局北投分局明確指出：「本案係經內政部警政署國家公園警察大隊陽明山警察隊，分別於93年3 月20日查獲葉峻魁未經土地管理機關許可擅自在臺北市○○區○○段三小段506 地號國有土地整地並放置貨櫃等行為，另於93年3 月22日，查獲宋清南未經土地管理機關許可在右記土地整地並鋪設鋼筋混凝土，…本局遂依據陽明山國家公園管理處函，於93年4 月2 日會同國有財產局、宋清南現場勘察後（詳如會勘紀錄影本），經宋清南坦承上記行為…遂將葉峻魁、宋清南二人以違反山坡地保育利用條例函送士林地檢署偵辦。」等語，適足以證明所謂「開挖整地埋設貨櫃地下室」，確為葉峻魁、宋清南於93年3 月間所為之事實。斯時，伊既非系爭506-3 地號土地所有人，自無原處分認定伊違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定之情事。在93年10月18日以前，系爭土地皆為系爭506 地號土地。又系爭506 、506-6 地號土地為國有土地，伊並非該2 筆土地所有權人，上訴人以伊為土地所有權人為由據以裁罰伊，自屬違法等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠93年葉峻魁、宋清南案件與本案之處分範圍、違規事實均不相同，並非同一案件。依陽管處103年11月25日函覆資料，於93年3月20日查獲葉峻魁係於系爭506地號國有土地上整地放置貨櫃，同年月22日查獲宋清南於上開國有土地上整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃）。惟葉峻魁係於上開國有土地上整地放置貨櫃，宋清南係在其上整地鋪設10公尺×24公尺鋼筋混凝土，並僅在部分底部墊貨櫃，非係在10公尺×24公尺鋼筋混凝土下方全部埋設貨櫃，而兩人於93年3月間即遭陽管處查獲裁罰，且業於94年7月7日改正完成。對照陽管處93年示意圖與財政部國有財產署北區分署（下稱國有財產署）之使用現況略圖，二者面積大小、方位均不相同，93年陽管處所繪製之示意圖其鋪設鋼筋混凝土之面積為240平方公尺，整地位置方正，而國有財產署之使用現況略圖其貨櫃面積為358.38平方公尺且略往左斜，其貨櫃占用之土地包含系爭土地，顯見二者並非相同。93年案件處分範圍為系爭506地號及506-4地號土地，而本案處分範圍係系爭土地，二者處分範圍、違規事實不同，自屬2件不同違規事件。依臺北市88年11月11日地籍圖謄本，系爭506-3地號土地當時即已存在，且依93年4月2日臺北市政府建設局會勘紀錄表，其會勘情形記載：「劉政池○○○區○○段○○段○○○○號之開挖與506-3地號無關。」足徵93年葉峻魁、宋清南之案件與本案係不同案件，被上訴人於起訴書所稱於93年10月18日前，系爭土地皆為系爭506地號土地云云，實有誤會，委無足採。㈡被上訴人既為系爭506-3地號土地之所有權人，且非法使用系爭506、506-6地號國有土地，自應負有水土保持義務。縱被上訴人否認其為上開工程實際行為人，而在本案無法確認實際行為人時，依水土保持法第4條規定，被上訴人既為系爭506-3地號土地及建物所有人，本應負有水土保持義務之狀態責任，卻未善盡維護土地之義務，明知該系爭506-3地號土地上之建物連通違規貨櫃地下室，且占用系爭506、506-6地號國有土地，被上訴人不僅消極未盡其維護土地義務，進而於101年間持續在系爭土地下進行貨櫃屋施工，被上訴人雖又辯稱其非系爭506、506-6地號國有土地之所有權人，然其故意非法使用情節甚明，自難謂其無負水土保持義務。退步言之，縱被上訴人並無故意，仍難免除其過失之責。㈢上訴人並無在本件訴訟中更正說明挖填土方總量為835.02立方公尺，被上訴人實有誤解。本案屬嚴重破壞地形之重大違規，衡酌被上訴人之違規情節從重裁處30萬元最高罰鍰，依法並無不合等語置辯，並求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠系爭土地為山坡地，其中系爭506、506-6地號土地為國有、
系爭506-3地號土地於95年2月17日至97年10月23日為訴外人劉子瑩與劉冠廷所有，於97年10月24日迄今為被上訴人所有，有土地登記謄本、臺北市不動產數位資料庫地政資料（見原審法院卷一第66-68頁、第118-120頁）在卷足憑。而系爭土地開挖整地及埋設貨櫃地下室之行為，經臺灣士林地方法院103年度訴字第64號判決認定：「㈠上訴人劉政池於87年間，向陳逸雄購買分割前506地號土地上建物，擬經營溫泉會館；嗣擬在分割後之506-3地號土地新建建物，遂於89年5月5日以劉子瑩、劉冠廷之名義，向陽管處申請拆除506-3地號土地上建物，新建地上2層、地下1層建物，經陽管處核發89年陽建字第5號建造執照。而上訴人劉政池知悉505、506、506-3、506-6、506-7、515地號土地為公有山坡地，且89年陽建字第5號建造執照僅核准興建地上2層、地下1層建物，未核准在新建建物坐落範圍外之公有山坡地地面下埋設貨櫃屋；上訴人葉憲忠亦知506、506-3、506-6地號土地屬於公有山坡地，不得在上開建造執照核准新建建物坐落範圍外，設置地下貨櫃屋等情。上訴人葉憲忠於93年3月中旬，僱用葉峻魁、宋清南等人，在如附件五編號A、B、C所示位置開挖土地，並委請王柏棠於93年3月19日向神豐公司訂購貨櫃12個，於93年3月20日送抵上述土地後，即置入地下開挖範圍，以焊接方式連接各貨櫃，再於貨櫃上方綑綁網狀鋼筋及覆蓋水泥，尚未及在水泥上方覆蓋泥土，即經陽警隊於93年3月20日、22日在現場查獲葉峻魁、宋清南未經核准開挖整地，仍於施工範圍覆土及植草，於建照核准範圍外擅自占用附件五編號A、B、C所示地下貨櫃屋所在公有山坡地面積，分別為12.33平方公尺、212平方公尺、128.3平方公尺；嗣上訴人劉政池於95年間，委託唯峰公司在506-3地號土地施作『○○路00-0、00-0號建物新建工程』期間，自行僱工在如附件五編號D 所示位置開挖土地置入通道，並在通道上覆土；俟○○路00-0、00-0號建物（即如附件五編號E 所示建物）於96年間建造完成後，上訴人劉政池於101 年8 、9月間，自行僱工將如附件五編號A 、B 、C 所示地下貨櫃屋間打通，並在貨櫃屋內放置H 型鋼柱支撐、鋪設水泥地面及接通電源照明；另上訴人劉政池於96年至98年間，在505 、
506 、506-6 、506-7 、515 地號土地，設置如附件一所示地上物等情，業據上訴人劉政池、葉憲忠陳述無誤（見前開檢察署103 年度他字第387 號卷二五即29卷第170 至172 、
178 至181 頁、103 年度他字第387 號卷二七即31卷第56頁、第58頁反面、第59頁、103 年度他字第387 號卷二八即32卷第11、17、38至41頁，本院103 年度訴字第64號卷三第55頁至第57頁反面、第112 至113 頁、第309 頁反面、卷四第
312 頁反面、卷五第159 頁、第191 頁反面、卷七第111 至
112 、114 頁），並經證人葉峻魁、宋清南、王柏棠證述明確（見前開檢察署103 年度他字第387 號卷二五即29卷第29、33、123 至124 頁、103 年度他字第387 號卷二六即30卷第162 頁、103 年度他字第387 號卷二七即31卷第108 至
110 頁、103 年度他字第387 號卷二八即32卷第35頁，本院
103 年度訴字第64號卷四第296 、297 至298 、300 頁、第
302 頁反面至第303 頁、第307 至308 頁、卷五第191 頁反面），復有神豐公司93年3 月19日訂購單、內政部警政署國家公園警察大隊93年3 月20日、22日舉發違反國家公園法案件通知單、本案地下貨櫃屋現場照片、臺北市士林地政事務所103 年9 月18日北市士地測字第10331795800 號函檢附之複丈成果圖、國有財產署北區分署102 年9 月12日台財產北管字第10285033240 號函檢附之測量圖、現場照片、土地登記謄本、地籍圖謄本、使用現況清冊附卷可稽（見前開檢察署103 年度偵字第1289號卷即2 卷第135 頁、103 年度他字第387 號卷二一即25卷第74至75頁，本院103 年度訴字第64號卷二第130 至159 頁、卷五第225 頁反面至第231 頁、第
361 至362 頁），上情應足認定。㈡上訴人葉憲忠證稱上訴人劉政池原委託其在坐落於506-4 地號土地之○○路00號建物前，施作地下鋼構屋工程（下稱○○路00號南側地下鋼構屋工程）；但上訴人劉政池在○○路00號南側地下鋼構屋工程施工前，要求其先行在如附件五編號A 、B 、C 所示位置，施作『本案地下貨櫃屋工程』作為停車場，並約定『本案地下貨櫃屋工程』之工程款總價為新臺幣（下同）500 餘萬元，上訴人劉政池先行給付訂金90萬元予其；因『本案地下貨櫃屋工程』之施作地點，未經申請核准建造房屋或結構體，非屬合法工程，上訴人劉政池要求其利用總統選舉期間施工，較不易招人注意，其遂於93年3 月中旬，僱用葉峻魁、宋清南等人施作『本案地下貨櫃屋工程』；上訴人劉政池於『本案地下貨櫃屋工程』施工第1 天到場確認開挖位置，因施工地點之地勢較為凹陷，其依上訴人劉政池之指示，在施工地點進行整地，並置入貨櫃；上訴人劉政池在貨櫃放入開挖整地範圍後，有到場確認貨櫃放置位置正確，工人始在貨櫃上方綁鋼筋及鋪水泥；上訴人劉政池在『本案地下貨櫃屋工程』施作期間，有到場觀看施工情形，嗣該地下貨櫃屋工程在開工後數日，即因陽警隊到場而停工，當時貨櫃已置入開挖範圍並鋪設水泥，尚未覆蓋土方，因相關單位要求恢復植生，其指示葉峻魁等人在地下貨櫃屋上方鋪土及恢復植生，未將埋設之貨櫃屋取出；『本案地下貨櫃屋工程』埋設之貨櫃，係其委由王柏棠購買，王柏棠於該工程停工後，向其索討購買貨櫃之款項，因其要求上訴人劉政池給付『本案地下貨櫃屋工程』所餘工程款未果，且其先前向上訴人劉政池引介由王柏棠施作『○○路00-0、00-0號建物新建工程』，其請王柏棠在施作『○○路00-0、00-0號建物新建工程』時，直接向上訴人劉政池索討購買貨櫃之款項等情（見前開檢察署103 年度他字第387 號卷二五即29卷第178 至180 頁、
103 年度他字第387 號卷二七即31卷第101 至102 、105 頁、103 年度他字第387 號卷二八即32卷第38至41頁，本院
103 年度訴字第64號卷五第161 頁正、反面、卷七第110 頁反面至第112 頁、第114 至115 頁）。證人葉峻魁證述因上訴人劉政池要求埋設地下貨櫃屋，其始於93年3 月間，經上訴人葉憲忠僱用在如附件五編號A 、B 、C 所示位置，挖土埋設貨櫃；其曾數度聽上訴人劉政池向上訴人葉憲忠提及要埋貨櫃屋作為停車場，上訴人劉政池在『本案地下貨櫃屋工程』施工期間，亦多次到場並指定開挖範圍，其等係依上訴人劉政池確認之位置開挖土地；嗣因陽警隊到場查獲，相關單位要求回復原狀，其即在地下貨櫃屋上方鋪設草皮，但未取出已埋設之貨櫃屋；其曾聽上訴人劉政池在與上訴人葉憲忠討論時，提及要整理506-3 、506-4 地號土地及南側之506-6 等地號土地等情（見前開檢察署103 年度他字第387號卷二五即29卷第123 至124 頁，本院103 年度訴字第64號卷四第296 頁至第298 頁反面、第299 頁反面至第301 頁）。證人宋清南證稱其於93年3 月間，經上訴人葉憲忠僱用在泉源路開挖土地及埋設貨櫃，並在貨櫃上方綁鋼筋及覆蓋泥土，原即預計在6 日內儘速完工，以免工程遭他人發現；其於該貨櫃屋工程施工期間，在施工現場看過上訴人劉政池1、2 次；陽警隊到場查獲時，因其有帶證件，即遭開單罰款，陽警隊離去後，工人續依老闆指示在地下貨櫃屋上方施工等情（見前開檢察署103 年度他字第387 號卷二五即29卷第28至31頁，本院103 年度訴字第64號卷四第302 頁反面至第
306 頁）。證人王柏棠證稱其因上訴人葉憲忠之引介，於92年11月5 日以唯峰公司名義，與上訴人劉政池以中郵開發股份有限公司（下稱中郵開發公司）名義，簽訂『○○路00-0、00-0號建物新建工程』之工程合約書，約定由唯峰公司施作該建物新建工程；其於93年3 月19日受上訴人葉憲忠之委託，向神豐公司購買貨櫃運至泉源路工地，其代購之貨櫃送抵該工地時，其有接獲通知到場查看，其到場時，見貨櫃已置入開挖位置，當時上訴人劉政池有在現場，並與上訴人葉憲忠討論；之後，上訴人葉憲忠未返還購買貨櫃之款項，並要求其直接向上訴人劉政池索討購買貨櫃之款項，因此，其與中郵開發公司就『○○路00-0、00-0號建物新建工程』簽訂營造合約補充約定書時，遂將上訴人葉憲忠積欠其購買上開貨櫃之款項120 萬元列入補充約定書，作為其施作前述建物新建工程之條件；除其代上訴人葉憲忠購買上開貨櫃外，其或唯峰公司與『本案地下貨櫃屋工程』無任何關連等情（見前開檢察署103 年度他字第387 號卷二六即30卷第161 至
164 頁、103 年度他字第387 號卷二八即32卷第35至36頁，本院103 年度訴字第64號卷四第307 至309 頁、第310 頁反面至第311 頁），堪見上訴人葉憲忠指述其受上訴人劉政池之指示，施作『本案地下貨櫃屋工程』，上訴人劉政池在該工程施作期間，數度到場確認開挖位置及施工情形，嗣因上訴人劉政池未給付該工程之工程款，致其無法償還代購貨櫃之款項予王柏棠，遂請王柏棠直接向上訴人劉政池索討購買貨櫃之款項等情節，分別與證人葉峻魁、宋清南、王柏棠所述互核相符，應非無據。」等情，有該判決可佐（見外放臺灣士林地方法院103 年度訴字第64號該刑事判決第65-70 頁）。依上開判決之認定，足知系爭土地地下埋設貨櫃屋係於93年3 月中旬，由訴外人劉政池委託訴外人葉憲忠，葉憲忠再僱請葉峻魁、宋清南開挖整地埋設地下貨櫃屋，而系爭506-3 地號土地下之貨櫃通道，則係由劉政池於95年間自行僱工開挖土地置入。再參以陽管處於93年3 月22日分別對宋清南、葉峻魁所為之違反國家公園法罰鍰案件處分書所載之違反事實為「土地之開墾或變更使用- 整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃）」、「土地之開墾或變更使用（整地放置貨櫃）」（見原審法院卷一第112 頁正、反面），及當時所拍攝確有系爭土地鋼筋混凝土下方墊貨櫃之相片（見原審法院卷一第113 頁反面照片三）。復參諸陽管處93年3月24日營陽企字第0936000479號函、營陽企字第0936000479
2 號函文分別記載：「主旨：有關台端（指葉峻魁）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段三小段506 地號國有土地（系爭506-6 地號土地尚未自506 地號土地分割）整地放置貨櫃乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506 地號國有土地開挖整地及至同段506 之4 地號國有土地堆置土石…」、「主旨：有關台端（指宋清南）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段三小段506 地號國有土地整地鋪設鋼筋混凝土地坪放置貨櫃乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506 地號國有土地開挖整地及至同段506 之4 地號國有土地堆置土石…」等語，有卷附該2 函文足參（見原審法院卷一第110-111 頁），堪認於系爭土地開挖整地埋設貨櫃之時間係在93年3 月中旬、於系爭506-3 地號土地下設置貨櫃通道之時間則係於95年間無疑。上訴人雖抗辯本件與93年葉峻魁、宋清南受處分案件非同一案件，果爾，上訴人迄今均無法提出被上訴人究係於何時在系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及通道之相關證據以為證明，無從審認，則其空言抗辯，要難採取。又被上訴人係於97年10月24日始取得系爭506-3 地號土地所有權，依上開所述，尚難認被上訴人有於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨櫃通道之行為，上訴人復未提出任何證據以證明於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室係被上訴人所為，及被上訴人為此行為之時間點，已如上述，僅以被上訴人為系爭506-3 地號土地所有權人（見原審法院103 年10月20日言詞辯論筆錄，卷一第59頁反面），為水土保持法第4 條所規定之水土保持義務人，即遽認被上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地上開挖整地及埋設貨櫃地下室，違規面積約364 平方公尺，違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，依同法第23條第2 項及第33條第1 項第2 款規定，以原處分裁處被上訴人30萬元罰鍰，自嫌率斷。
㈡本件除依前揭所述，於系爭土地地下埋設貨櫃屋係劉政池於
93年3月中旬委託葉憲忠，葉憲忠再僱請葉峻魁、宋清南開挖整地埋設地下貨櫃屋，而系爭506-3地號土地下之貨櫃通道，則係由劉政池於95年間自行僱工開挖土地置入外，劉政池亦曾對媒體自承系爭貨櫃屋為其所挖，甚且帶領媒體從貨櫃通道走至貨櫃地下室參觀，有被上訴人所提供之102年11月14日三立電視台之新聞報導影片光碟可考（見原審法院卷二第168頁）。足證於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及貨櫃通道之行為人係劉政池。而劉政池於系爭土地下埋設貨櫃屋一事，除經上揭三立電視台新聞報導外，尚有其他媒體亦有報導，有102年11月15日自由時報電子報所刊登「勇檢大破劉政池密窟」、聯合新聞網所刊登「劉政鴻○○劉政池
181 坪地下密室現形」等新聞報導附於訴願卷足按（見該卷第48 -52頁）。於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨規通道之行為人既係劉政池，劉政池即為系爭土地之經營人、使用人，而其開挖整地埋設貨櫃屋通道前，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，揆諸前揭說明，上訴人自應對劉政池裁罰，然上訴人未對於系爭土地地下埋設貨櫃屋及通道之行為人劉政池為處罰對象，卻以原處分對系爭506-3 地號土地所有權人即被上訴人為裁罰對象，自有未當。
㈢查上訴人前揭所抗辯「切割地下貨櫃使其相通、架設H型鋼
柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用」之行為，與上開水土保持技術規範第88條第1項所規範之開挖整地行為是否相符，該等行為是否須依水土保持法第12條第1項第4款規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，非無疑義，上訴人對此未見說明，即率以被上訴人有使用系爭土地地下貨櫃屋及貨櫃通道，而認為被上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分裁處被上訴人30萬元罰鍰，亦嫌率斷。況如前所述，在101年間僱請工人切割地下貨櫃使其相通、架設H型鋼柱增加強度、鋪設水泥地面及接通電源使用占用國土之行為人係劉政池並非被上訴人，上訴人抗辯係被上訴人所為，卻未舉證以實其說，則其空言抗辯，洵難採取。
㈣觀諸原處分對被上訴人何時違規，亦即於何時違規在系爭土
地開挖整地埋設貨櫃地下室，付之闕如，而被上訴人違規時點事涉上訴人行政罰裁處權之時效是否已消滅，蓋如前所述，於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及貨櫃通道之時間果係分別在93年、95年間所為，則上訴人對被上訴人行政罰之裁處權時效是否已過，即有疑義。顯見原處分之記載，事實並不明確，依前揭說明，原處分顯屬違法，應予撤銷，訴願決定未加糾正，而予維持，亦有未洽等語，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：被上訴人既為系爭506-3地號土地之所有人，即屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人。因訴外人劉政池是否為93年及95年間埋設地下貨櫃及貨櫃通道之行為人，尚在檢察官偵辦中，上訴人無從確認，縱令劉政池係實際行為人，於查獲時已罹3年之裁處時效。而被上訴人於97年10月24日取得系爭506-3地號土地及其建物之所有權，自應負狀態責任。原判決僅認定應以訴外人劉政池為裁罰之對象，卻未就被上訴人應負有水土保持義務之狀態責任說明理由，有判決不備理由及不適用法規之違背法令。上訴人經職權調查後得知，系爭506-3地號土地及其上建物所有人均係被上訴人，且系爭506-3地號土地之貨櫃地下室違法占用12.33平方公尺，且使用系爭506、506-6地號國有土地下方之貨櫃地下室，分別占用128.3平方公尺及212平方公尺，被上訴人既為系爭506-3地號土地所有人及系爭506、506-6地號國有土地之使用人，即屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，被上訴人未善盡維護土地之義務，自有違水土保持義務。原判決認定上訴人有未盡職調查之情事，顯有判決不備理由及不適用法規之違背法令。原判決認定原處分之事實記載不完備，有判決不適用法規及理由矛盾之違背法令云云。
六、經核原判決並無不合，茲就上訴意旨再論斷如下：㈠按「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養
水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法專用名詞定義如下：水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第1條第1項、第2條、第3條第1款至第3款、第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。
㈡又土地所有權之行使依法負有社會義務，並非可以為所欲為
，此觀憲法第143條第1項規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制……。」自明。故政府訂頒水土保持法等法律，旨在規範各種土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全。又水土保持法之制定目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，是水土保持法第4條規定之水土保持義務人，依同法第12條規定，於開發、經營或使用前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。而水土保持法第12條第1項規定應事先擬具水土保持計畫之情形，係就行為之態樣而設，凡欲做上開法條所規定之行為，即應事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施作，故所應負者為行為責任。
㈢查系爭土地為山坡地，其中系爭506、506-6地號土地為國有
、系爭506-3地號土地於95年2月17日至97年10月23日為訴外人劉子瑩與劉冠廷所有，於97年10月24日迄今為被上訴人所有，有土地登記謄本、臺北市不動產數位資料庫地政資料（見原審法院卷一第66-68頁、第118-120頁）在卷足憑。而系爭土地開挖整地及埋設貨櫃地下室之行為，依臺灣士林地方法院103年度訴字第64號判決之認定，足知系爭土地地下埋設貨櫃屋係於93年3月中旬，由訴外人劉政池委託訴外人葉憲忠，葉憲忠再僱請葉峻魁、宋清南開挖整地埋設地下貨櫃屋，而系爭506-3地號土地下之貨櫃通道，則係由劉政池於95年間自行僱工開挖土地置入。再參以陽管處於93年3月22日分別對宋清南、葉峻魁所為之違反國家公園法罰鍰案件處分書所載之違反事實為「土地之開墾或變更使用-整地鋪設鋼筋混凝土地坪（部分底部墊貨櫃）」、「土地之開墾或變更使用（整地放置貨櫃）」（見原審法院卷一第112頁正、反面），及當時所拍攝確有系爭土地鋼筋混凝土下方墊貨櫃之相片（見原審法院卷一第113頁反面照片三）。復參諸陽管處93年3月24日營陽企字第0936000479號函、營陽企字第09360004792號函文分別記載：「主旨：有關台端（指葉峻魁）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段三小段506地號國有土地（系爭506-6 地號土地尚未自506 地號土地分割）整地放置貨櫃乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506 地號國有土地開挖整地及至同段506 之4 地號國有土地堆置土石…」、「主旨：有關台端（指宋清南）未經申請許可，擅自於台北市○○區○○段三小段506 地號國有土地整地鋪設鋼筋混凝土地坪乙案…。說明：…五…台端工程已越界至同段506 地號國有土地開挖整地及至同段506 之4地號國有土地堆置土石…」等語，有卷附該2 函文足參（見原審法院卷一第110-111 頁），堪認於系爭土地開挖整地埋設貨櫃之時間係在93年3 月中旬、於系爭506-3 地號土地下設置貨櫃通道之時間則係於95年間無疑。上訴人雖抗辯本件與93年葉峻魁、宋清南受處分案件非同一案件，果爾，上訴人迄今均無法提出被上訴人究係於何時在系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及通道之相關證據以為證明，致原審法院無從審認，則其空言抗辯，要難採取。又被上訴人係於97年10月24日始取得系爭506-3 地號土地所有權，依上開所述，尚難認被上訴人有於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨櫃通道之行為，上訴人復未提出任何證據以證明於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室係被上訴人所為，及被上訴人為此行為之時間點。於系爭土地開挖整地埋設貨櫃屋及貨櫃通道之行為人既係劉政池，劉政池即為系爭土地之經營人、使用人等情，業經原審明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無理由不備或違背論理法則、證據法則等違背法令情事。原審因認上訴人未能證明於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室係被上訴人所為，劉政池為系爭土地之經營人、使用人，而其開挖整地埋設貨櫃屋通道前，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，上訴人自應對劉政池裁罰，然上訴人未對於系爭土地地下埋設貨櫃屋及通道之行為人劉政池為處罰對象，卻以土地所有人即被上訴人為裁罰對象，自有未當，等情，揆諸前揭規定及說明，認事用法，並無違誤，本院核無不合。
㈣上訴人雖主張被上訴人既為系爭506-3地號土地之所有人，
即屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人。因訴外人劉政池是否為93年及95年間埋設地下貨櫃及貨櫃通道之行為人，尚在檢察官偵辦中，上訴人無從確認，縱令劉政池係實際行為人，於查獲時已罹3年之裁處時效。而被上訴人於97年10月24日取得系爭506-3地號土地及其建物之所有權，自應負狀態責任。原判決僅認定應以訴外人劉政池為裁罰之對象，卻未就被上訴人應負有水土保持義務之狀態責任說明理由，有判決不備理由及不適用法規之違背法令云云。惟按所謂「狀態責任」，係對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務；相對地，所謂「行為責任」係法令針對行為人自身行為（包含作為與不作為），違反行政法義務行為所課予行為人之責任，行為責任起因於違法行為，因而與行為人密不可分。而水土保持法第12條第1項第4款規定應事先擬具水土保持計畫之情形，係就行為之態樣而設，凡欲做上開法條所規定之行為，即應事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施作，故所應負者為行為責任，並非狀態責任。又必須係水土保持法第4條規定之水土保持義務人，同時有水土保持法第12條第1項第4款規定之「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」行為，始有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。若僅係水土保持法第4條規定之水土保持義務人，並無上開水土保持法第12條第1項第4款規定之行為，即無擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，亦無違反水土保持法第12條第1項第4款規定可言。查劉政池為系爭土地之經營人、使用人，而其開挖整地埋設貨櫃屋通道前，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，為違反水土保持法第12條第1項第4款規定之行為人，已如前述，自應以劉政池為裁罰對象。被上訴人係於97年10月24日取得系爭506-3地號土地，僅為土地之所有權人，並無開挖整地埋設貨櫃屋通道之行為，即無擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。就劉政池於93年及95年間埋設地下貨櫃及貨櫃通道，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，違反水土保持法第12條第1項第4款規定之行為，並不負狀態責任。原判決已就劉政池為系爭土地之經營人、使用人，開挖整地埋設貨櫃屋通道前，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，且不能證明於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室係被上訴人所為等情，詳為論斷，並無判決不備理由及不適用法規之違法情形，故上訴人此部分之主張，顯係混淆「行為責任」及「狀態責任」之區分，委無足採。又水土保持法第12條第1項第4款規定所應負者為行為責任，如前所述，被上訴人既不負狀態責任，又非違規之行為人，上訴人猶主張自由時報及聯合新聞網之相關新聞報導均可證明被上訴人為系爭土地之所有人及使用人，長期使用該貨櫃地下室，有違反水土保持義務，具有重大過失，上訴人已依職權調查乙節，亦無可採。
㈤又所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，
無以導出判決之結論而言。另按行政程序法第5條、第43條規定：「行政行為之內容應明確。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰主旨、事實、理由及其法令依據。」行政行為明確性係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等。又「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。」最高行政法院93年度判字第1624號判決意旨參照。查原處分其內容記載：「主旨：受處分人：九冠開發股份有限公司（統一編號…），處罰鍰新臺幣30萬元整，請查照。說明：一、查獲（證）日期：102年11月21日。
違規地點及土地標示：臺北市○○區○○段三小段506 、506-3 、及506-6 地號土地（二度分帶TWD67 座標：301602、0000000 ）。違規面積：約364 平方公尺。土地權屬：私有及國有。使用分區：陽明山國家公園區。二、違規事實：開挖整地埋設貨櫃地下室。三、處分書之理由及適用法令：違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，依據同法第33條第
1 項第2 款併同第23條第2 項規定裁處。四、本項罰鍰逾期不繳納……。」等語，有原處分影本附卷可稽，足見，原處分就被上訴人違規之時間並未有任何記載。原審因認原處分對被上訴人何時違規，亦即於何時違規在系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室，付之闕如，而被上訴人違規時點事涉上訴人行政罰裁處權之時效是否已消滅，於系爭土地開挖整地埋設貨櫃地下室及貨櫃通道之時間果係分別在93年、95年間所為，則上訴人對被上訴人行政罰之裁處權時效是否已過，即有疑義。顯見原處分之記載，事實並不明確，顯屬違法云云，揆諸前揭規定及說明，本院核無不合，並無上訴人所指判決不適用法規及理由矛盾之違法情事。
㈥綜上，上訴人之主張，均無足採，原判決將訴願決定及原處
分撤銷，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，亦無判決不備理由或理由矛盾之情事。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 林 惠 瑜上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
書記官 蕭 純 純