臺北高等行政法院判決
104年度交上字第4號上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽（所長）被 上訴 人 黃正富上列當事人間交通裁決事件，上訴人不服中華民國103 年10月31日臺灣桃園地方法院102 年交字第146 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣300 元及上訴審訴訟費用新臺幣750 元由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人前於民國98年12月16日（下稱第1 次酒駕）因酒後駕駛車牌號碼00-0000 號自小客車，行經桃園縣八德市○○路與興隆路口，為桃園縣政府警察局八德分局員警舉發「汽車駕駛人酒精濃度超過標準（0.4 至0.55）因而肇事致人受傷」，並填製桃警局交字DB0000000 號舉發通知單加以舉發，並分別移送臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）及上訴人處理，嗣經桃園地檢署起訴後，再經臺灣桃園地方法院以99年度桃交簡字第674 號判決確定，上訴人亦依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第35條第1 項第1 款之規定，以桃監裁字第裁53-DB0000000號裁決書裁處被上訴人「罰鍰新臺幣（下同）45,000元、吊扣駕駛執照24個月，並應參加道路交通安全講習」而確定在案。被上訴人執行吊扣駕照期間亦已屆滿。其後處罰條例第35條第3 項規定於102 年
1 月30日修正為：「汽車駕駛人於5 年內違反第1 項規定2次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」，並訂於102 年3 月1 日施行。被上訴人在新法施行後，於102 年3 月16日晚間10時55分許，飲酒後騎乘牌照號碼為000-000 號普通輕型機車（下稱系爭機車），行經桃園縣○○鄉○○路路○段與興中街口時，為桃園縣政府警察局龜山分局大林派出所員警認原告有「酒後駕車經施測酒測值為0.51MG/L」之違規事實，遂當場舉發違反處罰條例第35條第1 項第1 款規定，並填製桃警交字第DB0000
000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發單），並記載應到案日期為102 年4 月2 日前，並移送上訴人處理。經上訴人查證明確後，認被上訴人前述違規事實屬實，惟就違規法條，逕改依修正後處罰條例第35條第3 項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱裁罰基準及處理細則）等規定，於102 年4 月15日以桃監裁字第裁52-DB0000000號裁決書（下稱原處分書），裁處被上訴人「罰鍰九萬元，吊銷駕駛執照，並應參加道路交通安全講習」，雖未記載3 年內不得考領，惟摘要理由欄有適用第67條。該裁決書並於102 年4 月19日由被上訴人親自到站簽收送達，被上訴人對此處分不服，提起行政訴訟，經原審法院以102年交字第146 號判決( 下稱原審判決) 撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人曾於90年10月21日（被上訴人誤為94年間），因未
戴安全帽為警舉發，並註銷機車駕照在案，而該次違規日係於處罰條例第35條修正之前，本案違規日期則發生於修正之後，按處罰條例第35條第3 項係增訂條款，其所稱5 年內之裁處時效，應適用法律不溯及既往原則，應自施行日102 年
3 月1 日後，發生違規事實之日期起算。再者，現行該條例第35條第1 項之規定，與同條文第3 項規定相比較其法律效果後，依據第1 項規定之裁處處分，明顯有利於被上訴人，依行政罰法第5 條規定，上訴人違反「從新從輕原則」。
㈡上訴人以102 年4 月2 日竹監桃字第1022140370號函稱：「
三、有關台端陳述駕駛機車卻吊銷汽車駕駛執照一節，依交通部97年1 月24交路字第0970015997號函規定：『駕駛人係僅領有汽車駕駛執照或機車駕駛執照之一，其於違規行為時係以其領有但違規使用之上開駕駛執照，當為明確，自應以其領有之駕駛執照為吊銷處分』，本案唯因台端僅持有一張汽車駕照，駕駛旨揭輕型機車違反上開條例規定違反上開條例規定，仍應依法裁處吊銷汽車駕駛執照3 年，……」惟被上訴人已到案陳述於90年間騎乘機車未戴安全帽為警舉發，未繳清罰鍰500 元，致註銷被上訴人機車駕駛執照。可見被上訴人僅因區區500 元未繳納，最終竟易處註銷汽車駕照處分，不無違反比例原則，侵害人民基本權，處分機關執行上述處分之程序，即有違法不當。
㈢按駕駛執照「註銷」係指經處罰機關通知繳回執行吊扣、吊
銷而不繳回者，逕行註銷駕駛執照。此外，對駕駛人未繳清罰鍰易處註銷駕照之「易處處分」之本質應屬「行政執行」性質，惟按「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相關期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接或直接強制方法執行之」、「前項文書，應載明不依現履行時將予強制執行者之旨」。
為行政執行法第27條定有明文。亦即原處分機關如欲執行易處處分之行政執行，應遵守行政執行法第27條所定之告誡程序，始為合法。是監理機關依據僅發生罰鍰效果之裁決書，一併記載易處吊扣或吊銷駕駛執照，其程序已有違法，此部分之易處處分不論解釋為行政執行方法或行政秩序罰，均因未均合法送達，而不生效力，故上訴人所屬桃園監理站僅得對被上訴人執行未戴安全帽之罰鍰處分，現竟執行註銷機車駕照之處分，進而吊銷職業大貨車駕照之處分，自屬違法而失效。
㈣綜上所述，被上訴人未繳納500 元罰鍰，竟遭上訴人將所持
有之各級車類駕照全數吊銷，影響以駕駛為業者之生計甚鉅，亦侵害人民在現今工業社會生活不可或缺之駕車權利，有違憲法第15條、第22條應受保障之工作權、行動自由及人格自由發展權，故被上訴人自始未受該易處吊銷機車駕照之處分，被上訴人機車駕照記未遭註銷，則上訴人裁處吊銷被上訴人唯一汽車駕照之處分，其前提則不存在，因而原處分之裁決即屬違法不當等語。聲明：原處分撤銷。
三、上訴人則以：㈠被上訴人曾於90年10月21日下午3 時51分許，騎乘車牌號碼000 -000號普通輕型機車，行經桃園縣○○鄉○○路，為桃園縣政府警察局龜山分局員警舉發「未戴安全帽」之違規，並填掣桃警局交字第D9B141885 號舉發違反道路交通管理事件通知單，因逾期不繳納罰鍰，而為上訴人所屬桃園監理站依當時法規易處吊銷汽車駕駛執照；再於98年12月16日晚間零時40分許，駕駛車牌號碼00-0000 號自用小客車，行經桃園縣八德市○○路、興隆路口，為桃園縣政府警察局八德分局員警舉發「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準，因而肇事致人受傷」之違規，並填掣桃警局交字第DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，而為上訴人所屬桃園監理站參酌臺灣桃園地方法院99年度桃交簡字第67
4 號刑事簡易判決，裁處被上訴人罰鍰4,500 元，吊扣駕駛執照24個月，應受道路交通安全講習。是被上訴人確有於上開時間，酒後騎乘上開系爭機車，行經違規地點等情，亦為被上訴人未否認，其違規行為，堪予採認。㈡處罰條例第35條第3 項修正之理由，乃為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，及參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之31，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3 項規定汽車駕駛人5 年內違反第1 項規定2 次以上者，即依最高罰鍰額處罰；而處罰條例第68條第1 項規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照」，故該條例第68條吊銷其持有各級車類之駕駛執照，除係指道路交通安全規則第53條分類所指之駕駛執照外，亦包括同規則第61條所准予駕駛較低級車類之駕駛資格，以限制其繼續駕車行使道路之權利，其係屬駕駛行為之限制，並不因所持駕駛執照種類不同而有差異，係基於受吊銷處分之違規行為對於道路交通安全之重大影響因而認應吊銷該違規行為人持有之汽車或機車之各級類駕照。上開規定與憲法第23條比例原則尚無牴觸，而與憲法保障人民行動自由及工作權之意旨無違（司法院大法官會議釋字第699號解釋文參照）。㈢再者，處罰條例所規定罰鍰、吊扣（銷）駕駛執照或汽（機）車牌照等處罰，係交通監理主管機關基於行政機關地位，對行為人違反秩序行為之裁罰性行政處分（司法院大法官釋字第418 號解釋理由書參照），此合法有效之行政處分具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之實質存續力，基於權力分立之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之構成要件效力。非屬行政爭訟標的之行政處分，其效力應受到適法之推定，而有拘束法院、行政機關之效力。又法院固得審查行政處分之適法性，惟僅限於作為審查對像之行政處分，倘於本案撤銷訴訟審理程式中，涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程式予以撤銷，法院仍不能逕行否定該處分之效力。㈣綜上，上訴人以桃監裁字第裁52-DB0000000號違反道路交通管理事件裁決書，裁處被上訴人罰鍰9 萬元，吊銷其駕駛執照，三年內不得考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。於法應無不合等語，資為抗辯。聲明：被上訴人之訴駁回。
四、原審審酌全辯論意旨及及調查證據之結果，將原處分撤銷，理由略以：㈠被上訴人確有兩次酒後駕車之行為，且兩次違規時間係在五年內，第一次酒後駕車部分確經合法裁決，本案第一爭點在於：原告本次違規行為是否該當處罰條例第35條第3 項之構成要件？以行為時往前回溯五年適用，是否產生類似不利益溯及既往之結果，侵害受規範者的信賴保護利益？此外，被上訴人係騎乘機車酒駕違規，其機車駕照曾因於90年10月21日，騎乘車牌號碼000-000 號普通輕型機車，經警舉發「未戴安全帽」違規，並掣單舉發違法，因逾期不繳納罰鍰，而為上訴人所屬桃園監理站依當時處罰條例，易處吊銷機車駕駛執照確定，被上訴人未再行考領。從而本案因無重型機車駕照可以吊銷，被上訴人係以持有職業大貨車駕照合法騎乘輕型機車，而吊銷其職業大貨車駕照。是本案第二爭點為：當時所謂易處吊銷駕照處分之法律依據何在？僅以一紙處罰鍰的裁決書易處吊銷駕照是否合法？被上訴人騎乘機車違規，卻吊銷職業大貨車駕照，是否違反比例原則，侵害被上訴人以駕駛為職業之工作權？㈡上訴人適用處罰條例第35條第1 項之見解，顯係以103 年3 月1 日以後之「行為日」往前回溯五年內，如曾有違反第35條第1 項規定之紀錄者，即構成本條之處罰。基於法律立即適用效力原則，本條項既自000 年0 月0 日生效施行，自僅能自該日向後適用，本條項所定「於5 年內」之要件，如依據上訴人之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於本條項施行前已完成之行為及處罰。上訴人的解釋，使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。是以，被上訴人雖於98年間曾有酒後駕車之違規行為，惟行為時及處罰時點係在103 年3 月1 日前，不得列入處罰例第35條第3項所定「於五年內」之計算時點。縱被上訴人於修法後再有本次酒後駕車超過標準之違規行為，為免造成其信賴保護利益之不合理侵害，縱前後兩次違規行為係在修正條文所指「五年內」，亦不得適用處罰條例第35條第3 項之規定處罰，否則即造成類似法律溯及既往現象，侵害信賴保護、比例原則與平等原則。從而原處分逕裁罰原告「罰鍰九萬元，吊銷駕駛執照三年，並應參加道路交通安全講習」部分，屬違法行政處分，應予撤銷，另為適法之處分。㈢本件實務執行易處處分規定之程序，即有違法不當，亦即，監理機關係以一紙裁決書同時記載「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」，及「吊銷駕駛執照」等三種處分（如包括「逕行註銷」處分在內則有四種處分），一併記載於一紙裁決書內送達予受處分人，其後易處處分期間，不會再另行製作裁決書送達給受處分人之方式，實務通稱為「一次裁決、一次裁罰」，或「一次裁決，一次送達」，以一紙裁決書同時記載三種不同效果之處分，並進而執行，程序上已有違法，此部分易處處分不論解釋為行政執行方法或單獨行政秩序罰者，均因未經合法送達，而均不生效力。是被上訴人前自始未受該易處吊銷駕照之處分，其機車駕照既未遭吊銷，監理機關就其駕照所為之註銷處分即失所附麗。從而被上訴人應回復至90年間仍屬持有重型機車之狀態，本案即令吊銷駕照，亦應就重型機車駕照為之，不應吊銷其所持有之職業大貨車駕照，自應將原處分撤銷。
五、上訴人對於原審判決提起上訴，主張原判決適用法規不當，理由略以：㈠處罰條例第35條第3 項規定於102 年1 月30日修正，並於同年3 月1 日施行，係向將來生效之法律。是以，汽車駕駛人於102 年3 月1 日以後有違反處罰條例第35條第1 項規定之行為，且於行為前5 年內曾有該項規定行為紀錄之客觀事實者，因「於5 年內違反第1 項規定2 次以上」之構成要件事實係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭說明，本即應適用新修正之道路交通管理處罰條例第35條第
3 項規定決定其法律效果，並無違反法律不溯及既往原則之疑慮。㈡被上訴人第1 次酒駕係於98年12月16日，而當時法律並無「5 年內酒駕2 次以上」須加重處罰之規定，是於新法修正後，被上訴人當可信賴該次違規行為業經舊法裁罰後，其法律地位不應受到更不利之影響，於此被上訴人確有信賴之基礎，惟所謂「信賴之表現」除係指當事人因信賴而展開具體之信賴行為外，此一行為尚須是正常之善用行為，且與信賴之基礎具有因果關係，而被上訴人再次違反酒後駕車規定之行為( 即第二次觸犯酒後駕車之規定) ，尚難謂其因信賴舊法規定所為之正常善用之行為。是以，被上訴人主觀上對於法規適用之期待或願望，而未有表現已生信賴之事實，尚無適用信賴保護原則之餘地。㈢處罰條例第35條修正意旨及規範之目的，乃鑒於駕駛人酒後違規駕車再犯之違規行為屢見不鮮，甚而發生肇事致人死傷之事故，顯見通常之處罰不足以懲治其惡行，遂有加重處罰之必要，故旨揭第35條第3 項修正條文之成立要件，必先於5 年內有違反第1 項規定之事實後，再有違反同樣之行為時，始對第2次以上之行為加以處罰，故並非對法律施行前原來已發生之違規事實再加以處罰，換言之，此與法律不溯既往原則無涉。㈣被上訴人前於90年10月21日15時51分，駕駛000-000 號輕型機車，行○○○鄉○○路，為桃園縣政府警察局龜山分局員警舉發「未戴安全帽」，並填掣桃警局交字第D9B141885 號舉發違反道路交通管理事件通知單，因逾期不到案聽候裁決，為本所依法逕行裁決，桃監裁三字第D9B141885 號違反道路交通管理事件裁決書( 下稱D9B141885 裁決書) ，業經郵務機構送達，而為合法有效之行政處分。該D9B141885 裁決書所為之「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照」等處分，均為行政罰；復觀諸上述94年修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定及上訴人於上開裁決書處罰主文所載依序發生之「易處處分」，並非在使被上訴人履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係因被上訴人未履行上述經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務，所為依次加重處罰之終局決定，並已依法送達。原判決認系爭D9B141885 裁決書所為吊扣駕駛執照及吊銷駕駛執照之「易處處分」，應屬行政處分之「預告行為」，於行為人不履行時，行政機關仍應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，否則難認其係屬行政處分，此種易處處分未經合法送達，均有明顯瑕疵，不生效力云云，尚有未洽，並有適用法規不當之違誤。
六、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第259 條第1 款規定：「經廢棄原判決而有下
列各款情形之一者，最高行政法院應就該事件自為判決：一、因基於確定之事實或依法得斟酌之事實，不適用法規或適用不當廢棄原判決，而事件已可依該事實為裁判。」第237條之9 第2 項規定：「交通裁決事件之上訴，準用……第23
6 條之2 第1 項至第3 項……規定。」第236 條之2 第3 項規定：「簡易訴訟程序之上訴，除第241 條之1 規定外，準用第3 編規定。」準此，行政訴訟法第259 條第1 款規定，於交通裁決事件之上訴，亦準用之。
㈡次按「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者
，處新臺幣1 萬5 千元以上9 萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1 年……：一、酒精濃度超過規定標準。」、「汽車駕駛人於5 年內違反第1 項規定2 次以上者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」、「汽車駕駛人，曾依第29條第4 項、第30條第3 項、第35條第3 項前段、第4 項前段、第37條第3項、第43條第2 項、第3 項、第61條第1 項第3 款、第4 款後段、第62條第4 項前段規定吊銷駕駛執照者，3 年內不得考領駕駛執照……。」、「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」、「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：……二、有第35條第1 項規定之情形。」行為時處罰條例第35條第1 項第1 款、第3項前段、第67條第2 項前段、第68條第1 項及第24條第1 項第2 款分別定有明文。又按「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：……二、飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液中酒精濃度達百分之0.03以上。」為道路交通安全規則第114 條第2 款所明定。準此，汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過規定標準而仍駕車者，如係第1 次違規，應受處罰條例第35條第1 項、第24條第1 項之處分（罰鍰、移置車輛、道安講習及吊扣駕照），如係於5 年內2 次以上違規（未肇事），則應受該條例第35條第3 項前段、第24條第1 項、第67條第2 項、第68條第1 項等規定之處分（包含罰鍰9 萬元、移置車輛、道安講習、吊銷其執有各級車類駕照及3 年內不得考領駕照）。
㈢查兩造對於被上訴人有如事實概要所述各次違規事實，並不爭執，且為原審所確定之事實，自得執為本院判決之基礎。
又原判決以道路交通管理處罰條例第35條第3 項所稱之「5年」，固自被上訴人第2 次亦即本件違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102 年3 月1 日止，亦即被上訴人2 次以上之違規酒駕行為，均應在102 年3 月1 日以後，故被上訴人於98年間之酒駕行為，不得納入計算修正後法律所規定5 年有2 次以上酒後駕車之違規次數內，且為免造成類似法律溯及既往現象，使被上訴人信賴保護利益遭受不合理侵害，並違反比例原則與平等原則；縱被上訴人第
1 次酒駕行為係在修正條文所指「5 年內」，因D9B141885裁決書僅具罰鍰效果，吊銷（重型機車）駕照之處分違法失效，被上訴人應回復至90年間仍屬持有重型機車之狀態，亦應就重型機車駕照為之，不應吊銷其所持有之職業大貨車駕照，自應將原處分撤銷云云，固非無見。然查：
⒈關於處罰條例第35條第3 項所稱之5 年部分：
⑴按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則
所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577 號及釋字第620 號解釋理由書參照）。
⑵次按處罰條例第35條第3 項於102 年1 月30日修正公布，
自102 年3 月1 日施行，揆其修正前原規定：「汽車駕駛人經依第1 項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第1項情形處新臺幣6 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正後則規定：「汽車駕駛人於5年內違反第1 項規定2 次以上者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」依據其修正之立法理由：「鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100 年酒後駕車肇事致人死亡人數高達439 人，較99年增加20人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第43條第3 項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9 萬元之規定，修正第1 項規定罰鍰上限，由6 萬元提高至道路交通管理處罰條例最高之罰鍰9 萬元，下限仍維持現行規定。為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1 項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1 項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之31，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3 項規定汽車駕駛人5 年內違反第1 項規定2 次以上者，依最高罰鍰額處罰。」足見本次修法係為有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，確保用路人之生命、身體、健康、財產安全，維護公共安全及交通秩序之重大公益目的。又參以修正後處罰條例第35條第3項 前段「汽車駕駛人於5 年內違反第1 項規定2 次以上者」之規定，係於修訂後自102 年3 月1 日始生效適用，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。至於汽車駕駛人於102 年3 月1 日後有違反處罰條例第35條第1 項規定之行為，且於該次行為前5 年內曾有違反該條第1 項規定行為之客觀事實者，因其「於5年內違反第1 項規定2 次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭司法院解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱其該次行為前5 年內第1次 酒駕違規事實發生於舊法時期，惟其僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。本件上訴人以被上訴人於新法施行後，有於5 年內違反第1 項規定2 次以上之違規行為，乃依一般法律適用原則，適用新修正之道路交通管理處罰條例第35條第3 項前段規定以決定其法律效果，並未違反法律不溯及既往原則。
⑶次按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第
126 條）。即行政法規之廢止或變更固亦有其適用，惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525 號解釋意旨參照）。本件道路交通管理處罰條例第35條第3 項修正理由已如上述，係為有效嚇阻汽車駕駛人屢次再犯酒後駕車之行為，乃將原僅對因酒後駕車而遭依同條例第35條第1 項規定吊扣1 年或2 年駕駛執照者，復於吊扣期間內再為酒後駕車行為時，始得處罰吊銷駕駛執照之情形，擴大適用範圍至5 年內有2 次酒後駕車之違規行為，並將原處罰鍰金額自6 萬元調高成9 萬元，且上揭酒駕違章處罰於102 年1 月30日修正後，另定自10
2 年3 月1 日始開始施行，即係欲藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。且立法者基於前揭修法理由，並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸。再者，信賴保護原則，應於具體個案審查人民對於法令變遷之新舊法秩序，是否存在值得保護之信賴利益。被上訴人前於98年間既有第1 次酒駕之違規行為，則其嗣於102 年3 月16日再有第
2 次酒駕之違規行為，衡酌行政法規本不能預期其永久實施不變，且被上訴人於前述法規修正前後期間，難謂其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於102 年3 月1 日以後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），自亦難認被上訴人有何值得保護之信賴利益存在（人民不得單純期待對自己較為有利之法律永久不變）。基此，被上訴人既無基於構成信賴要件之事實，而有客觀上具體之信賴表現行為，則上訴人適用新法處罰被上訴人，自與信賴保護原則無違。
⑷另本件具體個案所涉及之案例事實為處罰構成要件事實雖
橫跨於新、舊法施行時期，惟其所有構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現合致，爰依據新法定其法律效果，此顯與原判決所提司法院釋字第142 號解釋及其理由書所闡釋之案例事實不同，亦與司法院釋字第574 號解釋闡釋當事人於民事訴訟法第466 條修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第46
6 條規定，並非法律溯及適用，惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第466 條修正提高第三審上訴利益之數額，「致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件」，依新修正之規定而不得上訴時，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第8 條訂有過渡條款，無違法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則之案例基礎事實有所不同。故原判決援引上開解釋理由，所為道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5 年」，自駕駛人第2 次違規行為時開始往前回溯5 年之終時，至多僅得回溯至102 年3 月1 日開始施行日為止，而不得回溯至該法修正施行日前之論斷，容有未洽。
⑸準此，本件被上訴人前於98年間發生第1 次酒駕違規行為
，嗣於102 年3 月16日第2 次發生酒駕之違規行為，因其第2 次酒駕違規行為係發生於修正後處罰條例第35條第3項規定施行後，揆諸前揭規定及說明，自應適用新法規定處罰之。是上訴人以被上訴人於新法施行後，有於5 年內違反第1 項規定2 次以上之違規行為，乃依修正後之處罰條例第35條第3 項及同條例第24條、第67條、第68條等規定以原處分裁處被上訴人吊銷駕照，自吊銷之日起3 年內不得重新考領駕照，並應參加道安講習，並未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則。原判決處罰條例第35條第
3 項所稱之5 年，僅得自被上訴人第2 次違規行為時回溯至該法條生效日即102 年3 月1 日止，即駕駛人所為2 次以上之違規酒駕行為均應在102 年3 月1 日現行規定施行後，認被上訴人於100 年間之第1 次酒駕行為，不得納入計算修正後法律所規定5 年有2 次以上酒後駕車之違規次數內，以原處分違法而撤銷原處分，顯已違背上開法規之規範意旨，自有判決適用法規不當之違法。
2.關於被上訴人於90年間違規，以D9B141885 號裁決書依法逕行裁決，吊銷駕照部分：
⑴按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第92條第1 項、第110 條第1 項、第3 項、第111 條所明定。是行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提，且未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。而其他行政機關或法院作成裁決時，對於先前行政處分所確認或形成的法律關係，原則上應加以尊重及承認，以該既定的法律關係，作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力。故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分之效力，有最高行政法院101 年度判字第676 號判決可資參照。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍，亦有最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可資參照。亦即行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在；而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他行政處分構成要件之行政處分，並非繫屬行政法院案件所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分應予尊重。經查，被上訴人前於90年10月21日15時51分，駕駛000-000 號輕型機車，行○○○鄉○○路，為桃園縣政府警察局龜山分局員警舉發「未戴安全帽」，並填掣桃警局交字第D9B141885 號舉發違反道路交通管理事件通知單，因逾期不到案聽候裁決，經以D9B141885 號裁決書依法逕行裁決，並依法送達( 原審卷第22頁反面掛號郵件收件回執) ，依上開說明，即為有效之行政處分，爰予尊重，且非為本件之訴訟客體，不在本件審理之範圍。
⑵次按被上訴人90年間違規當時（85年12月31日修正）處
罰條例第65條第1 項第3 款、第2 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」至94年12月9 日修正該條第1 項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾二十日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2 項規定。
至97年5 月9 日再增訂該條第2 項：「於九十五年六月三十日前，十年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第三款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於五年內繳清罰款後，申請核發。」復按行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。
⑶查上訴人作成系爭D9B141885 裁決書之處罰主文，包括
罰鍰金額、逾期未繳罰鍰之易處吊扣駕駛執照、逾期未繳送駕駛執照之易處吊銷並逕行註銷駕駛執照及註銷後
1 年內不得重新考領駕駛執照等4 項處分內容；且該D9B141885 裁決書已合法送達於被上訴人，被上訴人並未對之聲明異議等情，為原審確認之事實。雖原判決認為裁決書將上開處分併記，未分別製作裁決書並依法送達被上訴人，影響被上訴人之聲明異議等訴訟權，應屬系爭D9B141885 裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由，非屬行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由，故原判決認未繳罰鍰之易處吊扣駕駛執照、逾期未繳送駕駛執照之易處吊銷並逕行註銷駕駛執照，均未經合法送達而不效力，尚有未洽，並有適用法規不當之違誤。
⑷又按85年12月31日修正處罰條例第65條第1 項第3 款、
第2 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1 個月至3 個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」、「前項第3 款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾15日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」嗣94年12月9 日修正該條第1 項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2 項規定。至97年5 月9 日再增訂該條第2 項：「於96年6 月30日前，10年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第3 款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於5 年內繳清罰款後，申請核發。」觀諸97年5 月28日修正公布道路交通管理處罰條例第65條之立法理由：「一、罰鍰不繳納涉及者，為行政秩序罰之執行問題，汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。二、按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經司法院大法官解釋在案（釋字第629 號解釋理由書參照）。三、法律不宜溯及既往而違反法律安定性及處分確定性，故宜賦予其權利，使其得申請回復，而在申請回復前之權利義務關係仍屬確定，不因其申請回復而受影響。」等語，足認上開修法之目的僅賦予受處分人得申請回復之權利，監理機關原依修正前道路交通管理處罰條例第65條規定所為之裁處，尚不因受處分人嗣後申請回復而受影響。是以上訴人依修正前處罰條例第65條規定所為之裁處，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力仍繼續存在。原判決認上訴人應將系爭D9B141885 裁決書有關易處吊扣或吊銷並逕行註銷駕駛執照裁決另行送達被上訴人，認被上訴人之機車駕照尚未遭吊銷，本案即令吊銷駕照亦應就機車駕照為之，並據以撤銷原處分，亦有適用法規不當之違法。
3.關於原判決以原處分違反關於吊銷大貨車駕駛執照之裁處有違比例原則，侵害人民工作權、行動自由及人格自由發展權部分：
⑴按司法院釋字第699 號解釋理由書所揭櫫「人民之工作
權應予保障，亦為憲法第15條所明定。惟上揭自由權利於合乎憲法第23條要件下，以法律或法律明確授權之命令加以適當之限制，尚非憲法所不許。……且由於酒後駕駛，不只危及他人及自己之生命、身體、健康、財產，亦妨害公共安全及交通秩序，是其所限制與所保護之法益間，尚非顯失均衡。縱對於以駕駛汽車為職業之駕駛人或其他工作上高度倚賴駕駛汽車為工具者（例如送貨員、餐車業者）而言，除行動自由外，尚涉工作權之限制，然作為職業駕駛人，本應更遵守道路交通安全法規，並具備較一般駕駛人為高之駕駛品德」之意旨，以及處罰條例第68條第1 項針對汽車駕駛人，因違反處罰條例及道路交通安全規則之規定，應受吊銷駕駛執照處分情形時，因其違規情節重大，基於保護其他道路使用人之生命、身體及財產安全，並責令駕駛人善盡行車安全之社會責任，不問其駕駛車級種類為何，一律吊銷其執有各級車類之駕駛執照之規範意旨，可知如駕駛人領有聯結車、大客車或大貨車駕駛執照，卻違規酒後駕駛普通重型機車，若僅得禁止其駕駛普通重型機車，但仍准其繼續駕駛聯結車，顯無法達到有效處罰及維護道路交通安全之立法目的。
⑵次按「汽車駕駛執照分為下列各類：小型車普通駕駛
執照。大貨車普通駕駛執照。大客車普通駕駛執照。聯結車普通駕駛執照。小型車職業駕駛執照。
大貨車職業駕駛執照。大客車職業駕駛執照。聯結車職業駕駛執照。國際駕駛執照。輕型機器腳踏車駕駛執照。小型輕型機器腳踏車駕駛執照。普通輕型機器腳踏車駕駛執照。重型機器腳踏車駕駛執照。
普通重型機器腳踏車駕駛執照。大型重型機器腳踏車駕駛執照。【嗣該條文於101 年10月12日修正發布，於101 年10月15日施行為：「汽車駕駛執照分為下列各類：小型車普通駕駛執照。大貨車普通駕駛執照。大客車普通駕駛執照。聯結車普通駕駛執照。小型車職業駕駛執照。大貨車職業駕駛執照。大客車職業駕駛執照。聯結車職業駕駛執照。國際駕駛執照。輕型機車駕駛執照。小型輕型機車駕駛執照。普通輕型機車駕駛執照。重型機車駕駛執照。普通重型機車駕駛執照。大型重型機車駕駛執照。」】又「汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕駛較低級車類之車輛，其規定如下：已領有聯結車駕駛執照者，得駕駛大客車、大貨車、代用大客車、大客貨兩用車、曳引車、小型車、輕型機器腳踏車。……」【嗣該條文於101 年2 月29日修正發布，並自即日施行為：「汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕駛較低級車類之車輛，其規定如下：已領有聯結車駕駛執照者，得駕駛大客車（含雙節式大客車）、大貨車、代用大客車、大客貨兩用車、曳引車、小型車、輕型機器腳踏車。……」；復於101 年10月12日修正發布，並於101 年10月15日施行為：「汽車駕駛人取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕駛較低級車類之車輛，其規定如下：已領有聯結車駕駛執照者，得駕駛大客車（含雙節式大客車）、大貨車、代用大客車、大客貨兩用車、曳引車、小型車、輕型機車。……」】行為時道路交通安全規則第53條、第61條第1 項第1 款分別定有明文，即有關駕駛執照管理向來係採一人一照方式為之。又前引道路交通管理處罰條例第68條第1 項係於94年12月14日修正公布，95年3 月1 日施行，修正前為同條例第68條，其規定為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」，其立法意旨在於違規行為對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響，故規定吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照，以限制其繼續駕車行駛道路之權利，其係屬駕駛行為之限制，並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異。惟因有立法委員認上開規定將違法或違規駕駛人所持有各級車類之駕駛執照一併吊銷或吊扣，失之過酷，對於人民工作與生活影響過鉅，有違比例原則（立法院公報第94卷第70期，院會紀錄，第135 至
141 頁參照），遂將該條修正為：「汽車駕駛人，因違反道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」，依修正後道路交通管理處罰條例第68條之規定僅將原條文中之「吊扣或」3 字刪除及前開立法意旨觀察，如駕駛人違反道路交通安全規則，難以期待其使用道路時遵守安全規範，對於其他用路人之生命、身體亦具潛在之危害，依規定應吊銷駕駛執照時，立法者仍維持一併吊銷其持有各級車輛駕駛執照之處罰，該條已經考量人民工作、生活及人格自由發展，禁止受吊銷駕駛執照之人於1 年內再次考領駕駛執照，亦與該處分所追求之公共利益，即用路大眾之用路安全具關聯性，該處分所侵害之工作權亦僅限於駕駛車輛部分，尚難認有違反行政法上之比例原則之問題。
4.再按，觀諸前開道路交通管理處罰條例第68條第1 項規定，旨在保障道路用路人交通往來之安全，並增進社會大眾對汽車車輛駕駛人之信賴，縱使上訴人所為吊銷駕駛執照之處分，限制被上訴人從事一定駕駛工作，但基於維護交通安全之重要公益，此一處分，亦未與憲法第
7 條之平等原則相牴觸，且該裁決處分所造成被上訴人工作權之影響亦僅限於駕駛車輛部分，而在吊銷駕駛執照禁考3 年之期間屆滿後，被上訴人仍可再次透過考試取得駕駛執照，尚非完全禁止被上訴人據以工作生存之權利，是亦難認侵害其職業自由及人格發展自由。復以，如違規駕駛當時車種為小型車，則吊銷其駕照後之效果為禁止駕駛小型車固不待言，基於舉輕明重之法理，於更高等級之汽車駕駛執照內容，其駕駛行為所生之危險性更勝於前者下，自亦應為禁止駕駛之範圍，否則除有輕重失衡之處，亦無法達到有效處罰及維護道路交通安全之立法目的。且依憲法第80條規定法官應依據法律獨立審判，不得逕行認定法律為違憲而拒絕適用。本件被上訴人為汽車駕駛人於5 年內違反處罰條例第35條第
1 項規定2 次，依同條第3 項規定，處9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，而被上訴人僅持有1 張汽車（職業大貨車）駕照，駕駛系爭機車而違反上開規定，乃吊銷該汽車駕照，依上揭說明無違比例原則；原判決認被上訴人因未繳納500 元，上訴人竟將被上訴人所持有各級車類駕照全數吊銷，侵害人民工作權、行動自由及人格自由發展權，違反比例原則，據以撤銷原處分。是原判決有適用法規不當及認定事實與證據不相符之違背法令，難認適法。
七、綜上所述，原判決有上述適用法規不當之違背法令情事，上訴人求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。又因本件依原審確定之事實已臻明確，爰依行政訴訟法第259 條第1 款規定，由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237 條之9 第2 項準用第237 條之8 第1 項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300 元及上訴審訴訟費用750 元（均為裁判費），自應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3 項所示。
九、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法237 條之8 第
1 項、第237 條之9 第2 項、第236 條之2 第3 項、第256條第1 項、第259 條第1 款、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 9 月 11 日
書記官 劉 育 伶