臺北高等行政法院判決
104年度原訴字第5號105年9月1日辯論終結原 告 張碗屏訴訟代理人 陳怡文 律師被 告 新北市烏來區公所代 表 人 高富貫（區長）訴訟代理人 侯水深 律師
張簡映庭 律師上列當事人間原住民保留地事件，原告不服新北市政府中華民國104年9月4日新北府訴決字第1040841296號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為位於新北市○○區○○里0000000號木造建物（領有改制前臺北縣○○鄉00000000000號建造執照、72烏使字第004號使用執照，下稱系爭建物）之所有人，系爭建物經測量坐落新北市○○區○○段○○○○○○號（使用面積29平方公尺）、25-86地號（使用面積42平方公尺）等2筆國有土地（均為原住民保留地，下稱系爭2筆土地），原告向被告申請租用，案經被告審核以系爭2筆土地其使用分區分別為保安保護區及停車場用地，非原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第28條規定可提供承租建築使用之土地，爰以民國104年5月29日新北烏產字第1042256513號函（下稱原處分）復原告不予同意。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告承租新北市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號土地所為之申請，應作成同意之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠依據被告歷次回覆及原處分意旨，曾經使用之理由約有：⒈
原告不符合管理辦法第28條第1項辦法施行前已租用之規定；⒉被告存檔資料並無租賃予原起造人李其富之情形，原告倘無法提供土地使用之相關文件，恐有占用之嫌；⒊本案土地鄰近內洞森林遊樂區，日後如增設開闢停車場通知拆除建物時，原告負有自行無條件拆除所建臨時建物之義務，雖依管理辦法第28條第3項規定，原告得申請租用土地，但為維護原告居住之權益，且避免日後因興建停車場須拆除建物可能造成之損失，被告無法核准原告之申請案；⒋前揭土地均非原住民保留地開發管理辦法第28條規定可提供承租之建築使用之土地；⒌原告並非原住民，實際居住地亦為臺北市，無保障其於烏來居住之必要性，除⒈部分係管理辦法第28條第1項之規定，然原告係依同條第3項為申請，此部分與原告申請無涉外，其餘部分原告茲表述如後。
㈡行政行為非有正當理由不得為差別待遇、須選擇最小侵害之
手段及保障人民之信賴，此行政程序法第6至8條均有明文規定，原處分顯與前揭原則有悖，且流於恣意：
⒈原告取得系爭建物違法與否僅需調閱地上物所有權登記相
關程序資料即可知悉（若無土地所有權人之同意文件地政機關豈有為建物所有權登記之理），被告除未調閱予以調查外，以「適法性已有疑慮」作為處分理由，顯係理由未充足且證據未調查，亦未保障原告對於地政機關地上物所有權登記之正當合理信賴，顯非適法。至被告所稱其本有意收回土地云云，流於恣意，更遑論難以此為處分理由。⒉管理辦法第28條本即係針對非原住民而設籍於原住民保留
地所為之規定，與原告為居住於臺北市之非原住民無關。且原告係因被告不同意土地之承租致使房屋迄今無法修繕始未居住，豈可倒果為因作為拒絕承租之理由，再者，本件系爭土地由原告承租除可為充分使用外，亦可不妨害原告對於地上物權利行使，被告若予拒絕，侵害原告地上物權利甚鉅，顯與比例原則有違。
㈢原告所有之系爭建物是否非合法建物而無權占用土地部分：
⒈被告辯稱「原告所有房屋之前手本為無權占用系爭土地，
其於國有原住民保留地申請建築房屋之適法性已有疑慮」，此部分違法與否僅需調閱地上物所有權登記相關程序資料即可知悉（若無土地所有權人之同意文件，地政機關豈有為建物所有權登記之理），被告除未調閱予以調查外，以「適法性已有疑慮」作為處分理由，顯係理由未充足且證據未調查，亦未保障原告對於地政機關地上物所有權登記之正當合理信賴，顯非適法。而本件係由被告發給建造執照，顯係被告同意使用土地，卻稱「臺端倘無法提供土地使用之相關文件，恐有占用之嫌」，並要求原告提出被告所同意之文件，令人匪夷所思。
⒉行政行為非有正當理由不得為差別待遇、亦須選擇最小侵
害之手段及保障人民之信賴，此行政程序法第6至8條均有明文規定，被告前揭理由與前揭原則有悖，且流於恣意。㈣關於為維護原告居住之權益，且避免日後因興建停車場須拆
除建物可能造成之損失部分：被告於回覆文中業已表示，依管理辦法第28條第3項規定，原告得申請租用土地，而相關單位並無建造停車場之計畫，而協調會結論亦稱，「停車場用地申請臨時建築一事，請陳情人向新北市政府交通局申請核准後，依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法規定向經濟部水利署臺北水源特定區管理局申請臨時建築物建築執照」，是以並非不得興建建築，若關於未來可能拆除部分，原告亦願立切結書或於租賃契約中明訂擔保停車場用地部分之拆遷，此部分自可以對原告損害最小之方式為之，被告斷然以此理由拒絕顯與比例原則有違。
㈤原處分及訴願決定認定均有違誤，不合於管理辦法第28條之
規定，除違反人民正當合理之信賴外，與不得差別待遇原則有違：
⒈主管新北市烏來區建築管理之經濟部水利署臺北水源特定
區管理局曾於104年9月16日以水臺建字第10450913230號函，就原告所詢問之前揭土地是否為依法得建築使用之原住民保留地乙案，回復稱：「有關『保安保護區』之土地，依100年12月5日發布之實施『變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案』第㈢⒈⑻規定略以：『原有合法建築物之增、改建及拆除後新建應依下列規定辦理……』；另依內政部89年4月24日台89內營字第8904763號函釋：『實施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：㈠建築執照、㈡建物登記證明、㈢未實施建築管理地區建築物完工證明書、㈣載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本、㈤完納稅捐證明、㈥繳納自來水費或電費證明、㈦戶口遷入證明、㈧地形圖、都市計劃現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖，據以認定之』」，並明白表示「本案領有新北市新店地政事務所核發建物所有權狀，得依上開規定及建築法等有關規定備妥文件向本局申請建築執照。」，系爭土地既得申請建築執照，則何以非屬可提供承租之建築使用之土地。
⒉況本件因係經原機關同意使用土地之合法建築，被告率予
否准承租，原告合法地上物將面臨拆除情形，損害原告權利甚鉅，有違誠信原則。
⒊被告所辯系爭2土地除原有建物外，均不得興建一般建築
云云，除與上開管理局函意旨不符外，亦未有任何計畫、證據以實其說，而於原建物建築後迄今前揭地號有何新計畫，亦未見被告舉證以實其說，何以前可租賃，現不可租賃、前可建築現不可建築。
㈥原處分理由係指原告承租要件不符，追補內容與要件部分並
無相關，亦非欠缺同一性：本件被告似於訴訟中改以「原告所有房屋之前手本為無權占用系爭土地，其於國有原住民保留地申請建築房屋之適法性已有疑慮，被告本有意收回土地，又原告並非原住民，實際居住地亦為臺北市，無保障其於烏來居住之必要性」等為其理由，然此部分並非訴願決定理由，自無法視為係依訴願法第79條第2項為追補，而所謂「被告本有意收回土地，又原告並非原住民，實際居住地亦為臺北市，無保障其於烏來居住之必要性」於訴願程序無論係於書狀或言詞均未提及，益徵此部分並非處分理由，亦無法於訴訟程序中追補。
㈦被告復稱「被告本有意收回土地」，然此並非處分理由，且
流於恣意：被告又稱：「原告並非原住民，實際居住地亦為臺北市，無保障其於烏來居住之必要性」，然管理辦法第28條本即係針對非原住民而設籍於原住民保留地所為之規定，被告以原告非原住民及實際居住地為無須保障原告居住於烏來之理由，該規定豈非成贅文。原告係因被告不同意土地之承租致使房屋迄今無法修繕始未居住，豈可倒果為因作為拒絕承租之理由，再者，本件系爭土地由原告承租除可為充分使用外，亦可不妨害原告對於地上物權利行使，被告若予拒絕，侵害原告地上物權利甚鉅，有違比例原則。
㈧被告陳稱：茂英工程有限公司（下稱茂英公司）違反租賃用
途，將系爭25-30號土地供李其富建築住宅使用，被告不同意其續租申請，未完成續租程序，而予以收回云云，與事實有違：
⒈被告前開部分陳述除未有任何證據足以佐證外，系爭建物
係李其富於72年1月12日向被告（前為臺北縣烏來鄉公所）提出申請，並由被告核發建築執照，被告於斯時即已同意系爭建物之申請及使用，且該建物已存在30多年，現被告反稱系徵建物係茂英公司違反租賃用途違法使用，被告陳述顯不足採。況系爭建物建照既係被告發給，自應由被告提出全部文件，被告卻全然未提出，實為怠惰。
⒉原證5之建造執照申請書上業已明白指出斯時有提出土地
使用權同意書乙份，參以被告亦同意並核發建造執照，此部分之土地使用權同意書應係被告應提出之文件。況租賃契約書僅係規範承租人不得轉租，並未要求出租人不得同意轉租，本件依據原證5、原證6之資料，李其富之建築行為均為被告所同意，何來不法之有。
㈨被告於管理辦法第28條第3項規定中，增加適應居住需要之
迫切性、必要性之要件，並以之為訴訟中補充處分理由之依據，業已增加原辦法所無之要件：況該房屋除原告外，尚有居住許久之李其富設籍於該處，被告卻又稱該屋老舊，何來無居住需要之迫切性、必要性，顯有前後矛盾之處。
㈩被告裁量明顯權限濫用，逾越法定之裁量範圍，更不符法規
授權之目的，違反行政訴訟法第201條之規定，訴願審議委員會未經查證，僅聽信被告一面之詞，以系爭建物土地為非可供建築使用之土地，不符管理辦法第28條第3項規定為由駁回原告申請原處分違法甚明，並顯有權利濫用情事，本院應依行政訴訟法第200條第3款，命被告就原告之申請為同意之處分云云。
四、被告主張：㈠本件始末為：
⒈原告於103年7月24日提出原住民保留地租用申請書，申請
承○○○區○○段○○○○○○號土地，惟因25-39地號土地面積超過管理辦法第28條規定依法得租用之面積，故被告先行協助辦理土地分割，原告於103年12月24日提出電子陳情希望儘速辦理分割，被告於103年12月31日回覆表示本件已在分割中，惟本件土地為國有原住民保留地，檔存資料並無租賃予系爭建物原始起造人之情形。後哪哮段25-39地號土地於104年3月18日分割出哪哮段25-86地號土地。
⒉原告又於104年4月9日提出申請書，要求分割系爭建物坐
落之25-30地號土地中的29平方公尺土地以辦理後續拆除、改建房屋事宜，並於同日提出陳情書，除要求被告分割系爭建物坐落之25-30地號土地中的29平方公尺土地外，並表示欲承租分割出之土地。被告於104年4月10日重申系爭土地並無出租予系爭建物原始起造人李其富之紀錄，並表示：「…雖依管理辦法第28條第3項規定，臺端得申請租用土地，但為維護臺端居住之權益，且避免日後因興建停車場須拆除建物可能造成之損失，本所無法核准臺端之承租申請案，仍請臺端見諒。」原告於104年5月7日對本電子陳情回覆表提起訴願，要求承租25-86地號土地及分割哪哮段25-30地號土地。
⒊被告在收受原告前開104年4月9日之申請書後，因認本件
涉及鄰地使用人權益等問題，故於104年4月30日召開土地協調會，並作成決議：「一、有○○○區○○段25-86地號之分區為『停車場用地』；同地段25-30地號土地屬『保安保護區』。停車場用地申請臨時建築一事，請陳情人依程序先向該停車場用地目的事業主管機關新北市政府交通局申請核准…二、另保安保護區原有合法建築物之增、改建及拆除後新建規定，悉依現行臺北水源特定區計畫土地分區管制要點規定辦理。三、依管理辦法第28條第1項規定…本案陳情人並不符合該項規定，本所不予承租。」有會議記錄可稽。原告於收受本件會議紀錄後，於104年6月2日提起訴願，要求承租25-86地號土地及分割哪哮段25-30地號土地。
⒋被告經前揭調查及會議後，於104年5月29日以原處分否准
原告申租系爭2筆土地之申請。原告於104年6月3日對此行政處分提出致訴願委員信。原告提起上開3次訴願，經併案處理後成為本件行政訴訟。
㈡依管理辦法第28條第3項規定意旨，被告於收受承租申請時，仍有實質審查、准駁之權限：
⒈原告申請承租之：哪哮段25-86地號原住民保留地（分割
自25-39地號），使用分區類別為停車場用地，欲承租、建設此筆土地，須受都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法相關規定之規範；哪哮段25-30地號原住民保留地，使用分區類別為保安保護區，欲承租、建築此筆土地，則須受都市計畫法、土地使用分區管制等規範之限制。
⒉原告對系爭房屋之權利來源乃因向原所有人即訴外人李其
富買受系爭房屋，繼受李其富之權利，雖於解釋上包括系爭建物使用坐落基地之權利。惟系爭25-86地號土地無任何租用關係存在；而茂英公司與被告就系爭25-30地號土地之租賃契約，被告原核准茂英公司承租系爭25-30地號土地之租賃用途為：「自營倉庫用地」、「自營倉庫、堆置土石場之用」。申租原住民保留地卻違反計畫使用、轉租或由他人頂替者，管理機關應終止租約收回土地。茂英公司以「自營倉庫用地」、「自營倉庫、堆置土石場之用」為由承租系爭25-30地號土地，卻將之轉予李其富作為建築基地使用，已違反管理辦法第27條不得違反原租賃用途、不得轉租之規定。
⒊原告使用系爭25-30地號土地之權利來自李其富，李其富
使用土地之權利來自茂英公司，茂英公司使用土地之權利來自被告，惟被告從未同意茂英公司得將系爭25-30地號土地作為建築使用，則對被告而言，原告繼受自李其富之使用土地的權利，自不包括將系爭土地作為建築使用之權利，故於原告申請承租系爭土地作為建築基地時，被告於原處分表示該地對被告而言非屬供建築使用之土地，其從未同意該地得作為建築之用。茂英公司既因將所承租之系爭25-30地號土地擅自同意李其富建築住宅使用，被告不同意其續租申請，未完成續租程序，而予以收回，則茂英公司已喪失使用土地之權利，被告倘同意其新租申請，不啻延續先前違法核發建築執照之違誤行政作為，違反國有土地使用分區管制規定、國有土地公用計畫，且同意原告以新承租方式使用系爭土地供建築房屋使用，顯有害公共利益。
⒋被告與李其富間並無任何租用基地興建房屋之契約關係存
在；原告提出本件申租案屬新租案，而非續租案，亦為原告所不否認。依附於原處分卷之李其富建築執照申請書正面之記載，其有提出土地使用權同意書乙份，雖被告依現存檔存資料，遍尋不著該土地使用同意書，惟該建築執照申請書其正面尚載有「建築地點：哪哮段25-30地號」，其背面記載「基地主：林茂英」，可推知此乃茂英公司出具土地使用同意書供李其富申請建築執照。然被告並未同意李其富使用系爭土地興建自用住宅（否則本件申租案應屬續租案，而非新租案）。雖管理辦法自79年始公布施行，但該辦法係依山坡地保育利用條例第37條規定所制定，系爭房屋建築時施行之山坡地保育利用條例第21條第1項雖僅規定不得轉租，但舉重以明輕，自包括其他擅自同意他人使用土地之行為。上開情形顯係茂英公司違反原租賃用途約定，出具土地使用同意書，李其富始得取得建築執照，該建築執照之核發程序已屬可議。雖基於信賴保護原則，不得逕予撤銷或廢止該建築執照，惟原告自承其購買系爭房屋之目的非為保存系爭房屋之經濟價值，而係為取得申租權利，欲予以拆除重建，是其既存房屋所有權之財產利益，已不具經濟價值，無財產利益信賴保護的問題。⒌被告於103年12月31日之電子陳情回覆表中即明確表明系
爭建物為「72烏使字第004號使用執照之合法建物」，屬原有合法建物，而「按都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項規定…保安保護區係得為原有合法建築物之新建、改建、增建使用，另依管理辦法第28條第3項規定，依法得為建築使用之原住民保留地始得租用，故保安保護區內原有合法建物始得依管理辦法第28條第3項規定申請租用」；亦即，系爭建物既為原有合法建物，即符合申請租用保安保護區的條件，得申請租用系爭土地，經濟部水利署臺北水源特定區管理局104年9月16日水臺建字第10450913230號函文，亦同此見解。
⒍又被告於104年4月30日土地協調會的會議記錄亦清楚表示
哪哮段25-86地號土地使用分區為停車場用地、25-30地號土地使用分區為保安保護區，「停車場用地申請臨時建築一事，請陳情人依程序先向該停車場用地目的事業主管機關新北市政府交通局申請核准…」、「保安保護區原有合法建築物之增、改建及拆除後新建規定，悉依現行臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點規定辦法」稱系爭建物為原有合法建築物，得依相關規定增、改建及拆除後新建。故被告早已明知系爭建物為原有合法建築物，得依相關規定拆除後新建，亦得申請租用原住民保留地，並無事實誤認，更已告知原告此情，此觀原告104年4月10日提出之陳情書載有：「烏來區公所曾回覆本人如下：『保安保護區係得為原有合法建築物之新建、改建、增建使用，依原住民保留地開發管理辦法第28條第3項規定，依法得為建築使用之原住民保留地始得租用，申請面積每戶不得超過0.03公頃（300平方公尺）』，本人之建物為71年所建，位於保安保護區，具有建築執照及使用執照的合法建物，可以申請承租300平方公尺…」等語可知。經被告告知後，原告已明確知悉系爭建物為原有合法建築物，得申請承租原住民保留地。
⒎又被告於103年12月31日的陳情回覆表即明確告知原告，
被告從未將系爭土地出租予原告或其前手李其富，且其欲承租之土地使用分區為停車場用地，鄰近內洞森林遊樂區，而保安保護區係為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，已明確告知原告系爭建物使用土地之權利有疑義，且其欲申請承租之土地有公共利益之考量等等。被告既自始即告知原告其出租系爭土地須考量之事項，且被告已多次行文回覆原告，又已召開協調會當面與原告討論，相關處分理由原告早已知悉，故被告於原處分書以不符合相關規定，認系爭土地「非可提供承租」而駁回原告申請，雖文字敘述稍嫌簡略，但並無違背法令之處。原處分理由以：前揭土地均非管理辦法第28條規定可提供承租之建築使用土地，駁回原告申租之申請。已明確表明：即使依「變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案」第7條第3項第1款第8目之特別規定，系爭25-30地號土地得申請建築執照，但編定為保安保護區之公有地本不宜以新租案出租予他人建築使用；亦即，縱使可申請建築執照興建建物，亦「非可提供承租」之土地。原告斷章取義，不明上開「非可提供承租」之真意，據為起訴理由，並無可取。
⒏被告作成本件行政處分時，已斟酌依變更臺北水源特定區
計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案第7條第3項第1款第8目規定，於保安保護區原有合法建築物之基地，得為新建房屋使用，原有合法建物得依管理辦法第28條第3項規定申請租用土地興建自住房。而原處分所稱「哪哮段25-86地號分區為停車場用地，25-30地號分區為保安保護區，皆非原住民保留地開發管理辦法第28條規定可提供承租之建築使用之土地」，乃指25-30地號使用分區為保安保護區，本非可供建築使用之國有地，原承租人茂英公司違反租賃用途同意供李其富建築使用，因而不再同意續租而予以收回土地，自不宜再行新租供他人建築使用；25-86地號分區為停車場用地，並非保安保護區，且非可供永久建築使用之土地，雖可供臨時建築使用，但為避免日後造成人民財產損失之爭議，仍不適宜出租供臨時建築使用，此觀另附於原處分卷之104年4月10日被告電子陳情案件回覆表第2、3項記載等內容自明。
㈢本件申租案為新租案已如前述，則原告之申請除應受被告審
查是否符合土地使用分區、土地計畫用途外，並應審查申租目的正當性與同意申租之迫切性、必要性：
⒈依管理辦法第3條規定可知，該辦法係為保障原住民生活
，扶助原住民藉由原住民保留地之開發使用，得以自力更生，維持生活所需，避免他人脫法取巧，使原住民流離失所，故限制原住民保留地之使用、管理權限之移轉。而同辦法第28條非原住民得租用國有原住民保留地為自住房屋基地之規定，亦係考量當地住民仍有部分為非原住民，為保障其居住需要而制定。然非原住民依該辦法第28條第3項規定，申請租用依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，雖未規定以「適應居住需要」為要件，但就「作為自住房屋基地」規定，於解釋上自仍須有「為適應居住需要」之迫切性、必要性，始得申請租用作為自住房屋基地。
⒉原告自陳系爭房屋「歷經33年已近坍塌，潮溼發霉、到處
漏水，屋內佈滿蜘蛛等爬蟲，無法居住」，則原告顯僅將戶籍遷入系爭房屋地址新北市○○區○○里0000000號，而非實際居住於該處，其實際居住所為臺北市○○區○○路0段000號。足見原告申請租用系爭土地係係欲於鄰近內洞國家風景區山林間建造私人別墅，無適應居住需要之迫切性及必要性。
⒊況哪哮段25-86地號土地已規劃為停車場用地，已有公用
計畫用途，哪哮段25-30地號土地則為涵養水源、防止砂土崩塌而限制建設的保安保護區。
㈣行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限
濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院應尊重其裁量權：
⒈按行政裁量係指行政機關經法律授權，於法律構成要件實
現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種效果。裁量之目的在實現個案正義，裁量之行使，自以主管機關就個案作成為原則。因之，行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院基本上應予尊重其裁量權，行政訴訟法第201條定有明文。⒉原告係以管理辦法第28條申請承租系爭2筆原住民保留地
，依管理辦法第28條第3項規定意旨，非原住民在符合一定條件下得申請承租原住民保留地。惟此不過非原住民得據以申請租用而已，條文中並未強制規定土地管理機關有出租之義務，其是否准許，仍須經管理機關審查。原告訴訟代理人亦於105年1月12日準備程序筆錄表示：「管理辦法第28條規定可以申請，但沒有規定一定要准。」其亦不爭執被告就是否出租系爭土地有實質審查之權限。
⒊系爭2筆土地，一為保安保護區，一為停車場用地，按變
更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）第7條第3項，其嚴格限制保安保護區的土地使用類型為國防、警衛、保安、保防、公用事業必需設施、水土保持措施、保護區內地形地物所為設施、維護水源水質水量所必需設施、水庫運作所需設施，以涵養水源、防止砂土崩塌，係基於公共利益而限制建築。被告雖已斟酌相關法令而認系爭土地得為興建房屋使用（參103年12月31日電子陳情案件回覆表），惟因住民保留地開發管理辦法第28條第3項並非課以被告出租之義務，被告在實質審查系爭土地性質、出租歷史後，基於公益考量而行使裁量權拒絕原告承租之申請。
⒋被告考量系爭土地一已規劃為停車場用地、一用於涵養水
源之公益性質及其他情狀後，行使裁量權認不宜新租應無何裁量逾越權限或濫用權力情事，縱訴願決定書中誤稱系爭土地非可供建築使用，惟並不影響原處分書，且該處分理由非被告所做成，請由鈞院在判決理由中予以糾正即可，並無撤銷之必要性，原告提起本件訴訟並無理由等語。
五、按管理辦法第2條規定：「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）關農業事項，中央由行政院農業委員會會同中央主管機關辦理。（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」第3條規定：
「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第12條第2項規定：「為適應居住需要，原住民並得就依法得為建築使用之原住民保留地申請設定地上權。」第28條規定：「（第1項）非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。（第2項）因都市計畫新訂、變更或非都市土地變更編定為建築用地之已出租耕作、造林土地於續訂租約時，其續租面積每戶不得超過0.03公頃。（第3項）非原住民在轄有原住民保留地之鄉（鎮、市、區）內設有戶籍者，得租用該鄉（鎮、市、區）內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，其面積每戶不得超過0.03公頃。」建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」系爭房屋建築時施行之山坡地保育利用條例第21條第1項規定：「依本條例承租之公有山坡地，不得轉租；承租人轉租者，其轉租行為無效，由主管機關撤銷其承租權，收回土地，另行處理，原承租人所有特別改良及地上物不予補償。」。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依兩造主張之意旨，敘明判決之理由。
七、原告主張其所有系爭建物坐落於系爭2筆土地，依法得申請租用該等土地，被告否准申請，於法有違云云。查原告申請承租之哪哮段25-86地號原住民保留地（分割自25-39地號），使用分區類別為停車場用地（訴願卷第115頁），欲承租、建設該土地，須受都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法相關規定之規範。哪哮段25-30地號原住民保留地，使用分區類別為保安保護區（訴願卷第114頁），欲承租、建築該土地，須受都市計畫法、土地使用分區管制等規定之限制。原告對系爭房屋之權利來源係向原所有人即訴外人李其富買受，繼受李其富之權利雖解釋上包括系爭建物使用坐落基地之權利。惟查，系爭25-30地號土地之原承租人為茂英公司，租賃用途為「自營倉庫堆置土石場之用」、「作為自營倉庫及堆置土石場用地」或「作為自營倉庫用地」，有租賃契約（本院卷被證2）可證。而系爭25-86地號土地則無任何租用關係存在。又查，被告與李其富間並無任何租用基地興建房屋之契約關係存在，故原告提出本件申租案，乃屬新租案，而非續租案，合先敘明。有關系爭建物之在在，依建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」而觀之李其富建造執照申請書（原處分卷第45頁）正面之記載，其有提出土地使用權同意書乙份，然依現存檔存資料，遍尋不著該土地使用同意書一節，已據被告陳明其情，惟查，該建造執照申請書其正面且載有「建築地點：哪哮段25-30地號」，其背面記載「基地主：林茂英」，被告因認其可推知係茂英公司出具土地使用同意書供李其富申請建築執照，核屬有據。惟因被告並未同意李其富使用系爭土地興建自用住宅，故本件申租案並非續租案，而係新租案，已如前述。
雖管理辦法自79年始公布施行，但該辦法係依山坡地保育利用條例第37條規定所制定，依系爭房屋建築時施行之山坡地保育利用條例第21條第1項規定：「依本條例承租之公有山坡地，不得轉租；承租人轉租者，其轉租行為無效，由主管機關撤銷其承租權，收回土地，另行處理，原承租人所有特別改良及地上物不予補償。」雖僅規定不得轉租，但依規定既不得轉租，按其規範意旨，自包括其他擅自同意他人使用土地之行為。被告因認其乃茂英公司違反原租賃用途約定，出具土地使用同意書，李其富始得取得建築執照，故被告認該建築執照之核發程序事屬可議，尚非無據。被告以基於信賴保護原則，雖不得逕予撤銷或廢止該建築執照，惟原告自陳該木造房屋「歷經33年已近坍塌，潮溼發霉﹑到處漏水，屋內佈滿蜘蛛等爬蟲，無法居住，…訴願人同意買下該屋，已過戶且給付其一筆錢作為養老金，仍讓李其富及其妻與訴願人同戶籍，然後向烏來區公所申請承租土地，欲將木屋拆除重建成20坪的房屋」等語（原處分卷第9、39頁），足認系爭房屋已不堪使用，喪失其經濟價值。而原告買受系爭房屋並非欲供自己居住使用而為修繕、改良行為，而係欲取得申請租用之權利，獲得承租土地許可後將系爭房屋拆除而予以新建，其現有系爭房屋既已不堪使用失其經濟價值，尚無保護其信賴利益之情形。又被告以李其富申請取得系爭房屋建造執照之過程，既已有承租人茂英公司違反原租賃用途，將系爭25-30地號土地供李其富建築住宅使用，據而發給建造執照之情形，茂英公司因將所承租之系爭25-30地號土地擅自同意李其富建築住宅使用，被告不同意其續租申請，未完成續租程序，而予以收回，則被告既收回該土地，並以系爭房屋前係因違反原租賃用途而存在，不再新租予原告供拆除重建使用，於法並無違誤，且依前所述，尚無原告所稱違反人民正當合理信賴、不得差別待遇原則、比例原則等情事。又本件原告縱使欲延續李其富所有建物使用上開土地之權利，主張系爭房屋為領有建造執照之合法建物，依變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案第7條第3項第1款第8目之規定，可新申請建築執照重新建築，系爭25-30地號土地乃可供建築使用之土地，被告應同意其新租申請云云，並舉經濟部水利署臺北水源特定區管理局104年9月16日水臺建字第10450913230號函（本院卷第25、26頁）為證，查原告申請承租之新北市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號之原住民保留地，一為保安保護區，一為停車場用地，按變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）第7條第3項，其嚴格限制保安保護區的土地使用類型為國防、警衛、保安、保防、公用事業必需設施、水土保持措施、保護區內地形地物所為設施、維護水源水質水量所必需設施、水庫運作所需設施，以涵養水源、防止砂土崩塌，係基於公共利益而限制建築，則被告以若逕予同意新租申請，係延續先前違法核發建築執照之違誤行政作為，違反國有土地使用分區管制規定、國有土地公用計畫，顯有害於公益等語，其所持理由，亦無不合。至於本件被告處理經過，依103年12月31日被告電子陳情案件回覆表（本院卷被證4），其第五項已記載：「末按都市計畫法台灣省施行細則第27條第1項規定……依前揭規定，保安保護區係得為原有合法建築物之新建、改建、增建使用，另依原住民保留地開發管理辦法第28條第3項規定，依法得為建築使用之原住民保留地使得租用，故保安保護區內原有合法建物始得依管理辦法第28條第3項規定申請租用，……」等語；而前述變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案第7條第3項第1款第8目之規定，其法源即係依據都市計畫法而頒布，可知被告作成本件行政處分時，已予斟酌依變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案第7條第3項第1款第8目規定，於保安保護區原有合法建築物之基地，得為新建房屋使用，保安保護區內原有合法建物得依管理辦法第28條第3項規定申請租用土地興建自住房等情。原告所稱被告為本件行政處分時未予斟酌變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案第7條第3項第1款第8目規定，以為系爭房屋坐落之25-30地號土地不得為建築使用云云，觀之前述，核屬誤會。又被告於104年4月30日土地協調會的會議記錄亦清楚表示哪哮段25-86地號土地使用分區為停車場用地、25-30地號土地使用分區為保安保護區，「停車場用地申請臨時建築一事，請陳情人依程序先向該停車場用地目的事業主管機關新北市政府交通局申請核准……」、「保安保護區原有合法建築物之增、改建及拆除後新建規定，悉依現行臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點規定辦理」等語（原處分卷第30頁），被告稱系爭建物為原有合法建築物，得依相關規定增、改建及拆除後新建，故被告已明知系爭建物為原有合法建築物，得依相關規定拆除後新建，亦得申請租用原住民保留地，並無原告所稱被告有事實誤認之情形。是以被告考量上情，否准原告申請租用系爭2筆土地，於法並無違誤。原告上開主張，揆諸前揭事證及說明，並非可採。
八、原告主張被告應同意原告申請租用系爭2筆土地云云。按管理辦法第28條第3項規定：「非原住民在轄有原住民保留地之鄉（鎮、市、區）內設有戶籍者，得租用該鄉（鎮、市、區）內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，其面積每戶不得超過零點零三公頃。」係指非原住民在符合一定條件下得向管理機關提出承租申請，並非規定管理機關一經符合該條件之非原住民提出申請即負有出租義務，故被告收受承租申請時，依法仍有實質審查、准駁之權限。查本件被告原處分（本院卷第16頁）所稱「哪哮段25-86地號分區為停車場用地，25-30地號分區為保安保護區，皆非原住民保留地開發管理辦法第28條規定可提供承租之建築使用之土地。再者，哪哮段25- 30地號原承租人為茂英公司，因未如期完成續租程序，刻由本所……公告在案，……公告期間亦無法受理新租申請案」等語，參諸被告處理經過，其意旨係指25-30地號使用分區為保安保護區，本非可供建築使用之國有地，原承租人茂英公司違反租賃用途同意供李其富建築使用，因而不再同意續租而予以收回土地，自不宜再行新租供他人建築使用；25-86地號分區為停車場用地，並非保安保護區，且非可供永久建築使用之土地，雖可供臨時建築使用，但為避免日後造成人民財產損失之爭議，仍不適宜出租供臨時建築使用。此觀104年4月10日被告電子陳情案件回覆表（本院卷被證5）第2項記載：「次查台端檢附現居住合法建物之建物測量成果圖，經審該建物為72烏使字第004號使用執照之合法建物，惟本案土地為國有原住民保留地，本所檔存資料並無租賃予原起造人李其富之情形，該建物何以得以興建於該土地上並取得使用執照，台端倘無法提供土地使用之相關文件，恐有占用之嫌。」其第3項記載：「另依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第4條規定……經查經濟部水利署台北水源特定區管理局所核發之土地使用分區證明所載本案土地為停出場用地，依前揭規定得申請興建臨時建築之自用住宅，惟本案土地鄰近內洞森林遊樂區，日後如增設開闢停車場通知拆除建務時，依前揭規定，台端負有自行無條件拆除所建臨時建物之義務，雖依管理辦法第28條第3項規定，台端得申請租用土地，但為維護台端居住之權益，且避免日後因興建停出場須拆除建物可能造成之損失，本所無法核准台端之承租申請案」等語自明。則參諸上開處理經過，被告收受原告以供建築使用目的之國有原住民保留地租用申請後，已斟酌相關法令規定，雖確認系爭25-30地號土地乃可供申請建築執照興建建物使用之土地，但認既以原承租人茂英公司違反原租賃用途將該土地同意李其富建築住宅使用，未完成續租程序，而予以收回土地，且基於公益之考量，不適宜再以新租案將該土地出租予其他申請租用人供建築自住房屋使用，乃以「非原住民保留地開發管理辦法第28條規定可提供承租之建築使用之土地」等語為由，駁回原告申租案，文字敘述雖較簡略，尚無違背法令之情形。至於訴願機關於訴願決定書中雖曾誤稱系爭2筆土地為「非可供建築作居住使用之土地」（第5頁理由三、第3、4行）、「非可提供承租建築使用之土地」（第6頁第4行），應予指正，惟其不影響於原處分，且決定結果亦無違誤，尚無予以撤銷之必要。是以本件被告雖確認系爭建物為原有合法建築物，得申請承租系爭土地，惟考量系爭土地一已規劃為停車場用地、一為用於涵養水源具公益性質，及其他情狀後，認不宜新租予原告，依前所述，尚無裁量逾越權限或濫用權力之情事，於法並無違誤。原告主張被告應同意原告申請租用系爭2筆土地，觀諸前揭規定及說明，亦非可採。
九、從而，本件被告以原處分駁回原告申請租用系爭2筆土地，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告就原告承租系爭2筆土地所為之申請，應作成同意之處分，為無理由，應予駁回。
十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 陳清容