臺北高等行政法院裁定
104年度停字第79號聲 請 人 許富雄
何坤李菁桔黃朝源盧秀雄朱敏雄許水成江櫻梅郭慶霖黃國昌共 同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師
吳磺慶 律師季佩芃 律師相 對 人 行政院原子能委員會代 表 人 蔡春鴻（主任委員）訴訟代理人 林繼恆 律師
高振格 律師劉佩宜 律師上列當事人間放射性物料管理法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2 項）行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第
116 條第1 項及第2 項分別定有明文。因此行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得依聲請裁定停止執行。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到難以回復之程度等而言；即指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（參照最高行政法院91年度裁字第344 號、92年度裁字第
864 號、第1332號、99年度裁字第1052號裁定意旨）。另所謂「急迫情事」，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所致者而言。又聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應提出證據以盡釋明之責。
二、聲請意旨略謂：
（一）程序部分：行政程序法第108 條第1 項：「行政機關作成經聽證之行政處分時…」及同法第109 條：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序」。本件停止執行聲請屬行政救濟程序之一種，自免除訴願程序。本件聲請人均屬利害關係人，為適格之聲請人。
（二）相對人104 年8 月7 日物建字第32-02 號放射性廢棄物貯存設施建造執照（下稱原處分）執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：
１、「難於回復之損害」與「急迫性」應一體判斷，且應「從寬」解釋，避免停止執行制度形同虛設：學者林騰鷂於所著〈行政訴訟法〉指出：「…在日本實務上及學說尚將此二要件視作一體判斷，並認為凡有發生難以回復之損害者，即有停止執行之緊急必要性。…」。徐瑞晃法官於所著〈行政訴訟法〉亦指出：「…日本實務上，將緊急性之要件與難以回復損害之有無，作一體之判斷。如認為有難以回復之損害，通常均具有緊急性，我國亦得為相同之解釋。由於難以回復之損害，條件頗為嚴格，必須從寬解釋，始能符合該要件，否則停止執行之規定形同虛設。…」。又「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」有互補功能，合法性顯有疑義時，即應命停止執行。
２、放射性物料管理法第17條第2項後段：「主管機關應舉行聽證」，可知原處分依法應舉行聽證，聲請人等核電廠周邊居民之聽證程序參與權受法律保障，應於程序充份完備後，方得作成處分。
３、本件相關本案訴訟爭點包含聽證程序瑕疵，且聽證瑕疵，依學說見解，得請求司法救濟。惟若不停止本件建造執照之執行，任由放射性廢棄物貯存設施（下簡稱系爭設施）興建完成，日後縱撤銷原處分，重新辦理聽證程序，聽證會中討論的將會是已斥資數十億甚至更高金額興建完成之乾式貯存設施，該何去何從，而無法回復到設施尚未興建，與會者有較多討論空間的情況。顯將導致日後重辦之聽證程序流於形式，無法發揮保障聲請人等核電廠周邊居民聽證程序參與權之效果，自有難於回復之急迫損害。
（三）開發行為縱須經數個行政處分，方能全部完成，仍可就前階段之建造執照原處分，聲請停止執行，以阻止工程興建：
１、用過核燃料乾式貯存設施，違反放射性廢料管理方針第10條第1 款：「放射性廢料之貯存場…應儘量設於人口稀少地區」，不當選址在人口密度高居全國之冠的新北市，自得於建造階段即聲請停止執行。且該項違法事實相當明確，依相關實務及學說見解，應降低保全急迫性標準（最高行政法院102 年度裁字第340 號裁定參照），蓋不合法的行政處分，並不得主張有應立即執行為法處分之公共利益存在。若不許聲請人於前階段之建造執照處分即聲請停止執行，將迫使聲請人必須就後階段運轉許可處分，亦提起撤銷訴訟及聲請停止執行救濟，造成司法與社會資源的浪費。
２、學說肯認權益受侵害之第三人，得聲請停止建造執照之執行：前大法官吳庚教授於所著〈行政法爭訟法論〉一書，指出：「…遇有第三人效力處分（或稱雙重效力處分時），雖非受處分人……亦得逕行提出聲請，例如：起造人（建造執照之受處分人）所領得之建照，內容損及鄰地所有權人（即第三人）之權益，該鄰地所有權人為阻止房屋之起造，得聲請停止執行…」；陳敏大法官於所著〈行政法總論〉一書，指出：「……在『有第三人效力之行政處分』，第三人之權益受該行政處分之違法侵害者，依……行政訴訟法第106 條第1 項，亦得提起行政爭訟…自亦有暫時權利保護之需要。行政訴訟法第116 條第2 項及3 項，皆……未限定於行政處分之相對人。依立法意旨，『第三人』應亦得聲請停止執行。例如，主管機關對起造人核發建造執照，相鄰人提起撤銷訴訟，並聲請停止執行。」。
（四）「難於回復」不須達「無法回復」之程度，系爭設施一旦興建，縱尚未裝填用過核燃料，許多客觀條件均難於回復：
１、最高行政法院102年度裁字第340號裁定：「…如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍…」；最高行政法院90年度裁字第920號裁定：「…乙○○所有之五五六地號縱得聲請合併，亦應與五三九、五五五、五五七、五五八地號土地合併使用，而非分割相對人之土地為三筆而以其中一筆與乙○○五五六地號土地合併使用，為相對人預期之利益，此項利益包括整體地區之繁榮等，殊難計算其金錢價值。從而，其因抗告人之違法處分，縱得事後填補損害，要屬費用過鉅，影響重大而屬難以回復之損害甚明…」。
２、承前可知，行政訴訟法第116條第2項所謂「難於回復」，並非須達客觀上「絕對無法回復」之程度，費用過鉅、衍生耗費社會資源的不必要爭訟，損害整體地區之繁榮等，均屬難以回復之損害。
３、爭設施一但興建完成，縱尚未裝填用過核燃料，達到設施遭輻射污染，絕對無法回復之程度，惟許多客觀條件，如：設施建於人口密集的新北市，影響公共安全與地方繁榮；設施巨大笨重日後運離困難、屬任由風吹、日曬、雨淋、輻射外洩時，亦直接暴露於大氣中之「露天」設施，而非相對安全之「室內」設施；耐震度於興建時，未周延考量斷層實際情形等，均難以改變或是欲改變須耗費極大的金錢、人力、物力，自屬難於回復之急迫損害。
（五）行政院農業委員會已通過本案水保審查，系爭設施動工指日可期，確有急迫性。據報載行政院農業委員會於8 月19日審查通過，台電公司預估取得水保計畫完備證明後，兩年後可啟用核二廠乾貯設施。系爭設施動工興建指日可期，確有急迫性。況本案訴訟至判決確定，極可能超過2 年，如不停止原處分之執行，難以追上系爭設施啟用進度。
（六）停止原處分之執行，於公益無重大影響，反有助實現公益。「經濟發展」與「電力需求」無絕對關係，且核電廠若提前除役，可促進節能、綠能等替代產業發展。原處分停止執行未必會導致核二廠停機，且縱使該廠停機，亦未必會導致停限電：
１、相對人並未舉證說明原處分停止執行必定會導致核二廠停機，且由去年至今核一廠一號機停機三百多天，供電依然充足，可知核電廠縱使停機，亦未必導致停限電。
２、經濟部能源局103 年12月發佈之〈全國長期負載預測與電源開發規劃〉報告：「…預計台電系統未來用電尖峰負載將從民國102 年的3,395.7 萬瓩成長至民國112 年的4,26
4.8 萬瓩, 預計未來10年增加約869.1 萬瓩, 未來10年年平均成長率為2.31% 」，然尖峰用電量是否應「持續成長」？甚至預估每年成長2.31% （約86.91 萬瓩，逼近核二廠一部反應爐的裝置容量98.5萬瓩）？顯非無疑。報載系爭乾貯設施預估兩年後啟用，對電力供應若有影響，最快應在兩年後始有發生可能。並聲明：１、請准相對人104年8 月7 日物建字第32-02 號放射性廢棄物貯存設施建造執照之行政處分，於本院104 年度訴字第1461號行政訴訟案件確定前，停止執行。２、聲請費用由相對人負擔。
三、相對人答辯意旨略以：
（一）對於相對人核發原處分乙事，聲請人均非法律上之利害關係人，欠缺權利保護必要，對渠等之聲請應逕予裁定駁回。
（二）聲請人提起本件停止執行聲請，顯然不符合行政程序法第
116 條第2 項本文所定「將發生難於回復之損害」且「有急迫情事」等要件，應予駁回：
１、本件系爭設施工程所投入之金額，僅佔台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）核能後端營運基金不到1%，並無聲請人所稱「投入資金龐大，如撤銷原處分將造成核能後端基金之負擔」、「排擠可用在核電廠除役及核廢料處理之資源」之情形。
２、原處分僅涉及系爭設施之興建，過程中完全不會出現用過核子燃料，根本沒有輻射汙染之疑慮；況乾貯設施之安全性，業經世界各國所肯認，亦有相關科學數據得以佐證，並無聲請人所稱「將受輻射污染且難以回復」之問題。
３、停止原處分之執行，顯然會對公益造成重大影響，且聲請人之訴在法律上顯無理由。
（三）台電公司於相對人核發原處分後，應先依「水土保持計畫審核監督辦法」第四章以下規定向行政院農業委員會申領核發水土保持施工許可證。於取得水土保持施工許可證後，尚須依「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」檢具逕流廢水污染削減計畫報新北市政府環保局核准後，據以實施。由上述可知，台電公司於取得相對人核發原處分後，尚須向向行政院農業委員會申領核發水土保持施工許可證，目前台電公司所提出之水土保持計畫核定本尚由行政院農業委員會水土保持局核定中，故台電公司尚未取得實際施工所需之水土保持施工許可證及新北市政府環保局之核准函，換言之，台電公司縱取得原處分尚無法進行系爭乾貯設施之興建。退步言，原處分僅涉及乾貯設施之興建，過程中完全不會出現用過核子燃料，故無聲請人所聲稱「原處分如不及早停止執行，任由相關工程及程序接續進行，待設施完工、啟用後，縱原處分遭撤銷，亦不可能回到未受輻射污染前之狀況，顯將發生難於回復之損害」。並聲明：１、駁回聲請人之聲請。２、聲請費用由聲請人負擔。
四、查第三人台電公司於101年2月10日向相對人提出放射性廢棄物處理貯存或最終處置設施建造執照申請書（詳本院卷第42頁），相對人於101 年3 月15日受理台電公司上開「核二廠用過核子燃料乾式貯存設施建造執照申請案」( 下簡稱系爭申請案）開始審查（詳本院卷第192 頁），嗣於101 年6 月起相對人就台電公司系爭申請案實施相關聽證程序，嗣於10
2 年9 月3 日相對人所屬放射性物料管理局原應作成准駁之決定，但經相對人要求台電公司超越設計基準評估等原因（詳本院卷第55頁邱賜聰局長說明）；台電公司乃於104 年2月，乃提出核二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告（本院卷第180 頁）；相對人所屬放射性物料管理局於104年7 月對台電公司上開安全分析報告審查，結論略以台電公司所上開「符合國相關國際公約規定」之評估報告，經審查結果，符合聯合國國際原子能總署頒定之「用過核子燃料管理安全及放射性廢棄物管理安全聯合公約」之規定（詳本院卷第127 頁至128 頁）；104 年8 月7 日，相對人以會物字第10400206803 號公告系爭申請案審查結論，以會物字第10400206801 號函申請人台電公司略以，本案經審查符合放射性物料管理法第17條之規定，發給建造執照，及發給同日物建字第32-02 號放射性廢棄物貯存設施建造執照（即原處分）。同年8 月11日相對人召開「放射性物料安全諮詢會第四屆第十五次會議」，並決議對系爭申請案聽證及超越設計基準審核作業，加強對外界說明，以澄清外界疑慮（詳本院卷第52頁至60頁）；本件聲請人不服原處分提起訴訟，並針對相對人於104 年8 月7 日以物建字第32-02 號放射性廢棄物貯存設施建造執照（下稱系爭建造執照）之部分原處分，主張以利害關係人身分聲請於本案行政訴訟確定前停止執行。
五、依下開理由，本件聲請人之聲請並無理由。
（一）經查系爭申請案之場址位於山坡地，因此相對人核發系爭建造執照後，系爭申請案之申請人為水土保持義務人，應依水土保持法第12條及第第14之1條規定授權訂立之「水土保持計畫審核監督辦法」第四章以下規定，向主管機關即行政院農業委員會申領核發水土保持施工許可證，而本件第三人台電公司亦據以提出申請，現正由行政院農業委員會核定中，此亦有相對人提出台電公司核能後端營運處函附本院卷第285頁可查。再查，台電公司申請獲核發水土保持施工許可證後，仍需再依水污染防治法第18條等授權由行政院環境保護署訂立之水污染防治措施及檢測申報管理辦法規定（詳本院卷第283頁），檢具逕流廢水污染削減計畫向主管機關即新北市政府環保局提出申請，並應經核准後始能正式開始為依建造執造開始施作。因此本件台電公司尚取得系爭建造可實際動工所需「水土保持施工許可證」，更未獲「新北市政府環保局核准其申請之逕流廢水污染削減計畫」（詳近日相關新最報導），自無從進行系爭建造執照（核二廠用過核子燃料乾式貯存設施）之動工興建，核自無系爭建造執照有「已開始執行」或「隨時有開始執行」之虞情事，因此聲請人聲請停止執行系爭建造執照，參照首揭說明，核自無系爭建造執照已開始執行（動工）或隨時有開始執行之虞情事，而不符合停止執行「急迫情事」要件，是本件聲請人之聲請並無理由，應予駁回。
（二）再查依據放射性物料管理法規定，用過核子燃料乾貯設施之安全管制確係採取「建造執照」與「運轉執照」兩階段的管制作為，相關階段包括申請建造執照、設施興建、申請試運轉（應先經相對人准駁）、試運轉作業、申請運轉執照（應先經相對人准駁）、正式運轉（表列方式詳本院卷第191頁），其中於申請試運轉時，不但應先經相對人准駁，而聲請人所指之用過核廢料，至試運轉作業階段時時始會「裝填測試」；因此聲請人主張並「原處分（按系爭建造執照）如不及早停止執行，任由相關工程及程序接續進行，待設施完工、『啟用』後，縱原處分遭撤銷，亦不可能回到『未受輻射污染』前之狀況，顯將發生難於回復之損害」云云，顯誤解「用過核子燃料乾貯設施之安全管制」並將「建造執照」與「運轉執照」階段混為一談，因此本件聲請人主張系爭建造執照之原處分不停止執行，將發生難於回復之損害云云，核不足採。
（三）又本件用過核子燃料乾貯設施之安全管制，可分為「建造執照」與「運轉執照」兩階段詳如上述，而建造階段中有關預定於核二廠廠區內北側空地裝置之27組『護箱』用來貯存用過核子燃料（詳本院卷第285 頁函），而該護箱包括混凝土護箱加密封鋼筒（詳本院卷第225 頁），因此系爭建造執照之「工作物」，確屬可使用「拆除」等方式回復原狀，且該拆除亦能以金錢計算或賠償，應足證明，因此聲請人主張不停止系爭建造執照部分原處分之執行，已達「難於回復之損害」云云，參照上開說明，難認有理由。
（四）末查台電公司核能後端營運基金至103 年底餘額已累積新臺幣（下同）2,430 億元，業據相對人提出103 年度總決算資料，附本院卷第182 頁可查；而系爭申請案興建計畫之採購帶安裝案，於早於99年11月間，由美國NAC 公司及台灣俊鼎公司（共同承攬）得標，契約金額約為新台幣20億元，亦據相對人提出決標公告附本院卷第184 至185 頁可查。因此相對人主張本件系爭建造執照工作物之工程費用（決標費用），僅佔台電公司核能後端營運基金不到1%，對未來除役或其他所需費用影響不大等語，亦可採據。因此聲請人主張本件興建系爭建造執照工作物之金額甚鉅，且有計算困難，為免國家將來負擔過重金錢支出或延伸其化不必要爭訟，仍應認系爭建造執照不停止執行有難以回復之損害云云，亦無理由。
（五）本件聲請人業已向本院提起104 年度訴字第1461號本案訴訟；因此聲請人主張原處分作成前之聽證程序瑕疵、當事人意見尚未充分陳述，事件未達可為決定之程度，即草率終結聽證程序，違反行政程序法第65條、相對人僅參採24項聽證事項，未就其餘36項有關意見說明不採納之理由，違反行政程序法第43條、同法第108 條及憲法要求之正當程序、本件系爭建造執照場址所在地新北市，人口數居全台之冠，非「人口稀少地區」，萬一發生輻射外洩事故，數百萬人口撤離、安置困難，不足保障公眾之健康及安全，故原處分違反放射性廢料管理方針第5 條、第10條、亦違反放射性物料管理法第17條（包含「設備及設施足以保障公眾之健康及安全」）等，仍應俟本案訴訟加以審理，尚非本件停止執行事件應實質審查之範圍，應併敘明。
六、綜上，並參照首揭說明，本件聲請人之停止執行聲請，與行政訴訟法第116條第2項要件不符，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，核與本件駁回停止執行之聲請認定結果不生影響，爰不一一論述。
七、據上論結，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 11 月 5 日
書記官 陳德銘