臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第103號105年9月29日辯論終結原 告 梁安子訴訟代理人 郭瓔滿 律師
賴雪梅 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 曾浩峰
鄭敦宇 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國103年12月23日台內訴字第1030318627號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以104年度訴字第277號判決後，最高行政法院以104年度判字第598號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為花蓮縣花蓮市○○段816-1、817地號土地(下稱系爭土地)所有權人，系爭土地前經花蓮縣花蓮市公所（下稱花蓮市公所）以民國99年4月19日花市民字第0990008436號函查報違法設置已故蕭體鍔、林俊登、林文正之墓等多座私設墳墓。嗣民眾於103年4月8日向被告檢舉私立德興高級花園公墓(下稱系爭公墓)係違法設置，並檢附4張系爭公墓開立之墓地使用許可證影本。被告爰以103年5月2日府民宗字第1030065062號函請花蓮市公所查明違規事實，經花蓮市公所以103年5月28日花市殯字第1030014443號函覆略以：蕭體鍔、林文正、林俊登、張建獎之墓尚未起掘。被告於103年6月12日辦理會勘，發現上開4座墳墓確未起掘，訴外人林秉男並於現場陳述意見表示：「68年至77年間幫林四郎（原告已死亡之配偶)經手埋葬許可證」等語。嗣訴外人陳美鸞以103年7月16日美字第103070002號函及103年7月25日美字第103070003號函(下稱陳美鸞103年7月16日函、103年7月25日函)向被告表示：墓基所有權人為原告，其僅係受原告之委託指示，為原告代理出售墓地使用許可及代收款項等語。被告乃以103年8月12日府民宗字第1030150634號函，通知原告於文到7日內陳述意見，原告已於同年月19日陳述意見。案經被告審認原告於墳墓設置管理條例公布施行後，其坐落之系爭公墓迄未補行申請，持續販售墓基供營葬，75年10月26日販售墓基蕭體鍔之墓、79年4月20日販售墓基林俊登之墓、77年8月13日販售墓基林文正之墓及80年4月10日販售墓基張建獎之墓計4座，違反行為時墳墓設置管理條例第27條規定，因該條例於91年7月17日廢止，遂依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條規定，以103年10月3日府民宗字第1030188929號處分書（下稱原處分），通知原告於收受原處分之次日起8個月內，辦理現況改善至恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施補辦手續申經被告核准同意啟用。原告不服，提起訴願，經內政部103年12月23日台內訴字第1030318627號訴願決定駁回。原告仍不服，提起行政訴訟，前經本院104年度訴字第277號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴，原告遂提起上訴，經最高行政法院104年度判字第598號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠被告並未證明於殯葬管理條例施行後，原告有任何將系爭土
地提供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或販賣墓基等事實存在，故依法律不溯及既往原則，被告自不得據該事後制定之條例而否定先前合法行為。系爭4座墳墓申請埋葬時，被告即已審查系爭墳墓所埋設之墓地為合法使用，又花蓮市公所103年5月28日花市殯字第1030014443號函，並無任何原告有違法行為之證明；被告現場會勘紀錄，亦無任何指證原告有違法行為存在；證人陳美鸞本為被告所指「林俊登之墓」、「張建獎之墓」等2座墓基之販售者，亦為78年後實際經營系爭墓地之行為人，且其亦無提出將出售墓基之款項交付原告之證據，其意見恐為卸責脫免之詞，與事實不符；被告據以為裁處之民眾提供4紙系爭公墓使用許可證(下稱系爭許可證)，並無任何原告用印簽字；被告所提處理違反殯葬管理條例案件現場會勘紀錄，林秉男並無任何指證原告有設置墓地或販售系爭4座墓基之行為；原告100年7月8日函及陳述意見，並無任何販售墓基或使任何第三人於系爭土地上為埋葬之行為，是被告所述之原處分理由，顯無從證明原告有任何違法之事實。被告未提出證據以實其說，僅以原告為系爭土地之所有人，並引一般社會經驗法則，認原告確有販售墓基之違法行為，有未依證據認定事實之繆誤。且被告既自承系爭公墓之設置者為原告先夫，則裁處對象似應為原告先夫，被告亦不得以配偶之關係即認原告應繼受配偶違反行政法上義務之責任。
㈡原處分就原告究涉犯何等違法行為及要件，未詳為記載及說
明，又由本件105年3月8日、105年4月19日準備程序筆錄，可見被告對於原告究竟違反何種行政法上義務、原告違法行為態樣為何指陳不一，原告自始不能從原處分之記載知悉其違法行為之事實，原處分顯已違反行政處分明確性原則。又行政法上狀態責任，例如建築法第77條，有明定所有權人有行政法上義務存在，惟本件原處分或訴願理由中，不見有任何法規課與土地所有權人此等行政法上義務之明文，況本件原告雖為系爭土地之所有權人，惟於68年即已移民居住國外，並無任何墓地設置、擴大、增建或改建之行為，更非原處分所指4座墓基之販售者，並非違反殯葬管理條例之行為人，被告以原告為土地所有權人為由逕行裁處，顯有裁量怠惰與濫用之嫌。本件被告所指違法販售墓基之行為已逾經年，被告已無裁罰權，且縱認系爭土地未經核准設置公墓，而有違反殯葬管理條例，然行政罰法於94年制定施行，被告對本案顯已無裁罰之權限。退步言之，縱認原處分非屬行政罰而未有行政罰法第27條之適用，惟按最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，本件被告命原告除去違法狀態之不利處分，實質課與原告應為一定行為之義務，核與行政罰之法律效果相似，法理上自應類推適用行政罰法第27條第1項有關裁處期間之規定，是亦應認本件被告之裁處權已因時間經過而消滅，不得再為裁處。
㈢另觀之系爭許可證上陳美鸞之用印，並無表示代理或代收之
字樣或意旨，又系爭許可證所載林俊登之墓及張建獎之墓分別於79年4月20日及80年4月10日出售，惟原告於68年間即移民、78年4月出境後直至80年8月間始入境，入境亦僅短暫停留數日，原告根本無至花蓮市向陳美鸞收取價金之可能，且原告竟對於收取價金數額此等重要事項為不復記憶之陳述，亦無法提出任何證據或其他原告有申請或管理系爭公墓事務之事證，均可徵陳美鸞之證詞係為脫免其為販售行為人之責而為卸責之陳述，自難憑其證詞逕認原告有販售系爭墓基之行為等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠廢止前墳墓設置管理條例第27條第1項設有刑罰規定，則本
件適用殯葬管理條例之行政罰對受處分人較為有利。又101年1月11日修正之殯葬管理條例第73條第1項前段規定，其法律效果為裁處罰鍰；91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段則經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者始處罰鍰，較有利於受處分人，101年1月11日修正之殯葬管理條例第73條第1項前段性質既為行政罰，自有行政罰法第5條規定之適用，不因舊法規定而有不同，而本件被告適用91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定結果，命原告限期改善，不具行政罰之性質，則係解決應否適用行政罰法第27條第1項行政罰裁處權3年時效規定之法律適用問題，可見被告先處理法律變更之新舊法比較適用問題，再依應適用之法律決定其法律效果，並無矛盾可言。何況，本件被告適用91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，主管機關應限期改善或補辦手續，已不再適用101年1月11日修正之殯葬管理條例第73條第1項前段直接裁罰之規定，尚無行政罰時效之問題，自無理由矛盾可言。
㈡原處分之內容已將本案之相關事實、理由及法令依據明確記
載，並依該相關事實認定原告應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。況被告於訴願及本件審理時，已多次於法庭陳述或具狀詳細說明。又原告利用系爭土地，負有其土地利用符合國家法令規範之注意義務，其明知系爭土地上設置公墓，尚未取得主管機關核准，竟同意系爭土地上設置公墓，自應認為其主觀上具有違反殯葬管理條例之故意，且由原告主張其為合法申請設置公墓、並早於99年9月15日申請補發核准函，顯見原告知悉公墓設置情形，退萬步言，原告授權其配偶處理設置公墓之事務，竟未確認系爭公墓有無完成合法設立之程序，繼續授權其配偶設置公墓，應認為其主觀上具有間接故意或未必故意。此外，原告因未能提供核准公文，僅依其自行製作之系爭公墓使用規則其上列印之文號，而由該使用規則所列當時實施之規定係錯誤引用，足見證據力已有疑義。再者，依內政部104年7月28日台內民字第1040426679號函，本件未經核准設置公墓並有擅自啟用販售基墓之事實，自有上揭函釋適用等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第33至34頁）、訴願決定（前審卷第17至20頁）、前審判決（前審卷第79至89頁）、發回判決（本院卷第6至13頁）、現場照片（原處分卷第3-3至3-5頁）、系爭土地之土地登記簿謄本（原處分卷第21至23-3頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院104年度判字第598號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核本件爭點為：被告以原告未經核准設置殯葬設施，違反行為時墳墓設置管理條例第6條及第27條規定，因該條例於91年7月17日廢止，遂依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條規定，以原處分命原告限期改善並回復原狀或補辦申請，有無違誤﹖
六、本院判斷如下：㈠按「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣（市）主管
機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關設置者，應報請中央主管機關備查：…。」「意圖營利，違反第6條規定擅自設置公墓者，處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金。法人之負責人、法人或自然人之代理人，受僱人或其他從業人員因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人科以前項之罰金。」為墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）第6條及第27條所規定。再按「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場及骨灰(骸)存放設施。」「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准…。」「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。……。發現有第1項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰（骸）存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰。」為91年7月17日公布之殯葬管理條例第2條第1款、第7條第1項及第55條第1項前段定有明文。末按101年1月11日修正公布之殯葬管理條例第2條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。」、第6條第1項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准…。」第73條第１項前段規定：「殯葬設施經營業違反第6條第1項或第3項規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第20條第1項規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，情節重大或拒不遵從者，得令其停止開發、興建、營運或販售墓基、骨灰（骸）存放單位、強制拆除或回復原狀。……。」㈡經查，系爭土地係原告所有，有土地登記簿謄本附卷可稽（
見原處分卷第21至23-3頁），系爭土地設有系爭公墓，前經花蓮市公所查報設置已故蕭體鍔、林俊登、林文正之墓等多座墳墓，有花蓮市公所99年4月19日花市民字第0990008436號函及所附照片在卷為憑（見原處分卷第3至3-5頁），依前開墓碑之照片顯示建造日期分別為75年10月24日、79年2月5日、77年8月12日（見原處分卷第3-3至3-5頁）。嗣花蓮市公所再於103年5月28日以花市殯字第1030014443號函覆被告略以：蕭體鍔、林文正、林俊登、張建獎之墓尚未起掘（見原處分卷第7頁），其後經被告於103年6月12日至系爭土地會勘，發現現場仍查有已故蕭體鍔、林俊登、林文正及張建獎之墳墓4座，亦有現場會勘紀錄在卷可稽（見原處分卷第8頁），是系爭土地自75年10月24日起即有供人設置公墓等殯葬設施，堪以認定。
㈢原告雖主張伊於68年即已移民居住國外，並無在系爭土地為
任何墓地設置等行為，更非墓基之販售者，並非違反殯葬管理條例之行為人，被告以原告為土地所有權人為由逕行裁處，顯有裁量怠惰與濫用云云。然查：
1.證人即原告之兄嫂陳美鸞業已到庭證稱：已故張建獎（聲請人為極樂園）及林俊登之系爭公墓用地使用許可證上的印文是伊的，墓地是原告的，伊幫原告收錢後再轉交給原告，許可證是原告自己弄的，已故蕭體鍔、林文正的墓地應該是跟原告買的等語（見本院卷第156至157頁），並有已故張建獎及林俊登之墓地使用許可證影本附卷可稽（證物外放證物袋）。陳美鸞為原告之兄嫂，具有姻親關係，若無其事，斷無自陷偽證之責而為誣陷原告之必要，是證人陳美鸞之證述應屬可採。原告提出其出入境紀錄，主張其入境僅停留數日，並未至花蓮向陳美鸞收錢，且陳美鸞對於收取價金之重要事項為不復記憶之陳述，亦未提出交付價金給原告之證據，尚難憑採云云。然查，原告前開主張，果若為真，則陳美鸞係竊佔原告之土地，並盜賣給他人設置公墓使用，在長達二、三十年間，何以均未見原告對陳美鸞為究責之舉，且被告於原處分前，有請原告陳述意見，有被告103年8月12日府民宗字第1030150634號函在卷為憑（見原處分卷第13頁），亦未見原告為系爭土地遭他人販賣墓地之陳述，足見原告前開主張顯無可採。
2.又被告於103年6月12日至系爭土地會勘，訴外人即原告之小叔林秉男亦到場陳稱：已故蕭體鍔、林文正之墳墓係由伊經手，透過極樂園葬儀社帶家屬看地，係由林四郎（即原告之先夫）以原告之土地申請墓地使用，68年至77年間幫林四郎經手埋葬許可證等語，有現場會勘紀錄在卷可稽（見原處分卷第8頁），並有已故蕭體鍔及林文正之墓地使用許可證影本附卷為憑（證物外放證物袋），許可證上並有林秉男之簽名。且被告於102年1月23日召開之佐倉公墓外圍私有地濫葬墳墓行政調查協調會(功學段816-1、817地號梁安子），原告亦委任林秉男到場陳述意見陳稱：
於61年間申請設立系爭公墓，由土地所有權人（原告）配偶林四郎提出申請，因當初林四郎使用原告土地申請系爭公墓，後來林四郎往生，相關資料未交代存放何處，尚在查找，包括核准許可函等資料所在不明，無法提供等語，有該協調會紀錄及委任狀在卷為憑（見原處分卷第12至12-2頁）。
3.另參原告之「敬覆3月9日存證信函」（見原處分卷第11頁）載稱：「當年先夫以本人之土地申設德興墓園一事均由先夫一手包辦」「冒出此事端，本人亦責無旁貸，極力尋求解決之道。」等語，可見原告知悉並概括授權其配偶處理設置公墓事務。
4.綜合前開證據以觀，並佐以原告為系爭土地所有權人，就系爭土地本有使用、收益及管領之力，衡諸於私人土地設置公墓，任何人避之惟恐不及，原告固然住居國外，惟其亦有多次返國事實，有原告之入出國日期證明書在卷為憑（見本院卷第57至58頁），其對於系爭土地長達二、三十年間作為公墓使用，當無不知之理，若非出於授權其配偶設置公墓，豈有可能不加聞問？堪認原告已允其已故配偶林四郎使用系爭土地設置系爭公墓，且事後原告並有取得使用人所支付之墓地使用費用，是依原告所辯，縱其非實際行為人，然觀之原告就系爭土地之違規使用，已屬明知並有意使其發生，並有共同參與，自係出於故意。且原告將系爭土地給其先夫使用、管理，亦應負有合法使用之義務，然原告將系爭土地給其先夫經營開發，未經申請核准，即擅自供人開挖整地、設置墳墓，事後並取得使用人所支付之墓地使用費用，足認原告確係共同實施違反行政法上義務之行為者，原告有與林四郎共同違法設置系爭公墓，藉販售墓基營利之事實，堪以認定。原告主張被告既陳稱系爭公墓之設置者為原告先夫，則處分對象應為原告先夫，被告不得以配偶之關係即認原告應繼受配偶違反行政法上義務之責任，其非行為人，亦無故意、過失，不能對其命改善云云，洵非可採。原告縱有長期在國外之事實，亦不足以推翻前揭客觀證據所證明之違法事實。
㈣原告又主張系爭公墓業經被告及臺灣省政府核准設立，並有
系爭公墓使用規則附卷（見原處分卷第17頁），其上載有臺灣省政府61.5.30府社三字第58421號令核准、被告61.6.5府民社字第34186號令核准，執為系爭公墓業經核准之依據云云。然查，經本院函詢內政部及被告，據內政部覆稱：有關臺灣省政府61.5.30府社三字第58421號令相關資料1案，因內政部中部辦公室（中興辦公區）88年度以前檔卷資料已於921集集大地震中毀損不復存在，無案可稽等情，有內政部105年1月18日台內民字第1051150179號函在卷為憑（見本院卷第39頁）；另據被告覆稱：有關本府61.6.5府民社字第34186號令，已因縣府61年檔案已辦理銷毀作業，另查相關業管機關因颱風淹毀，921地震毀損，無案可稽，再查花蓮市公所未曾開立蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人埋葬許可證等情，有被告105年3月7日府民宗字第1050044275號函及附件在卷可稽（見本院卷第69至73頁）。足見系爭公墓是否業經臺灣省政府61.5.30府社三字第58421號令及被告61.6.5府民社字第34186號令核准，已無案可稽，原告復未能提出前開核准令，自難憑系爭公墓使用規則所載，即信其為真實，原告前開主張，已難憑採。再者原告所有之土地，地目為旱（見原處分卷第21、22頁），依被告提出之臺灣省政府公報61年冬字第一期所載，臺灣省政府社會處61.9.25社三字第26188號函，就申請設置公墓一案，明白表示耕地不得設置公墓，違反當時有效之公墓暫行條例，不予准許（見原處分卷第20頁）。原告之土地同屬耕地，亦不可能在同一年間獲准設置公墓。況且，縱使系爭公墓於61年間確已經核准設置，惟墳墓設置管理條例於72年11月11日公布施行後，即應適用新法，墳墓設置管理條例第30條並規定，本條例施行前，私人或團體已設立之公墓，應於本條例施行後1年內依本條例之規定補行申請；逾期未申請者，依第26條及第27條規定辦理，必要時，得徵收之。原告亦未依前開規定補行申請，且已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人亦無埋葬許可證，業如前述，且經本院向花蓮市公所函調（見本院卷第107頁）75年10月26日至76年1月31日、79年1月23日至同年5月25日之埋火葬許可登記台帳資料到院（證物外放），亦均查無已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人之埋葬許可證（見本院卷第158頁背面之筆錄）。是以，被告認定原告未經報請主管機關核准，而於75年10月26日、77年8月13日、79年4月20日及80年4月10日發給墓主墓地使用許可證，擅自設置公墓，自屬於法有據。
㈤按法規之程序規定，原則上不影響人民之權利義務本身，於
有新程序規定時，應適用新程序規定，是為「程序從新實體從舊原則」；惟被廢止之法規為有關權利義務之實體規定時，對在其有效期間內所成立或已成立之事項及法律關係，亦仍適用之，以迄於新法規之接替。而被廢止之舊法規，除新法規有相反之規定或舊法規違背新法規之精神者外，如較新法規有利於人民，則應適用「從新從輕原則」或「從新從優原則」（最高行政法院104年度判字第210號判決意旨參照）。是法律之變更，應包括法規之修正或廢止，新舊法間如具有同一性，經衡酌舊法律有利於行為人者，縱該法律業經廢止，仍得據以規制，以貫徹從新從輕之意旨。經查，本件原告違法行為期間自75年10月26日至被告於103年6月12日辦理會勘，發現上開已故蕭體鍔、林文正、林俊登、張建獎4座墳墓尚未起掘，其違規狀態仍然繼續存在，涉及墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）、91年7月17日公布殯葬管理條例、101年1月11日修正殯葬管理條例之適用。依廢止前墳墓設置管理條例第6條、91年7月17日公布殯葬管理條例第7條第1項、101年1月11日修正殯葬管理條例第6條第1項，均明定設置公墓殯葬設施應報請主管機關核准。又原告未經申請核准，即長期提供私有土地與眾多不特定人建造墳墓埋葬之同一行為，無論依廢止前墳墓設置管理條例、91年7月17日公布殯葬管理條例及101年1月11日修正殯葬管理條例施行期間，均屬違反行政法上之義務行為。而廢止前墳墓設置管理條例第27條第1項，就意圖營利未經核准設置公墓，設有刑罰規定，其法定刑為3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金；經核與91年7月17日公布殯葬管理條例第55條第1項前段，未經核准設置殯葬設施，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之；及101年1月11日修正殯葬管理條例第73條第1項前段，殯葬設施經營業未經核准設置殯葬設施，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，情節重大或拒不遵從者，得令其停止開發、興建、營運或販售墓基、骨灰（骸）存放單位、強制拆除或回復原狀。經限期改善未改善之處罰，其構成要件及立法目的應具同一性，故就原告於91年7月17日殯葬管理條例公布施行前之違反刑罰行為，如依新法施行後之規定，就當事人而言並未受事前不可預計之損失，且較行為時之刑罰有利。故本件原告之違法行為，因當時並未發現偵辦，其後因除罪化改採命改善於不改善後才依行政罰規定，被告於其後始發現辦理，因比較其違法要件具同一性，且就法律效果而言，91年7月17日公布之殯葬管理條例之規定對原告較為有利，則被告依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，以原處分通知原告於收受原處分之次日起8個月內，辦理現況改善至恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施補辦手續申經被告核准同意啟用，應認有據。原告主張其未將系爭土地提供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或販賣墓基等事實存在，故依法律不溯及既往原則，被告自不得據該事後制定之條例而否定先前合法行為云云，自無足採。
㈥復按「限期改善」在性質上並非對於行為人所為之制裁，而
係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分。如處分相對人未依前述負擔處分之內容履行其義務者，依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，其法律效果為強制拆除或恢復原狀，並處罰鍰。換言之，主管機關依此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，強制拆除或恢復原狀，並處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法之行為為處罰對象，故其本質上非屬行政罰，不適用行政罰之裁處權時效，本件原告未經核准設置殯葬設施之違法狀態既仍存在，被告自得依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，限期命原告改善或補辦手續，以防止危害之發生或擴大，是以原告主張被告違法溯及處分，本件裁處權已因時效而消滅云云，顯有誤解，尚無足採。又最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議，係就機關依政府採購法辦理採購，發現廠商有政府採購法第101條第1項各款情形之一，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分，是否有時效規定之適用所為決議，與本件限期命改善或補辦手續之情節不同，自難比附援引，原告主張本件應類推適用前開決議，裁處權已因時效而消滅云云，亦無足採。
㈦再按「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創
新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」為91年7月17日公布之殯葬管理條例第1條所規定，其立法理由乃為配合倡導建設臺灣為綠色矽島之願景，擷取以人文為中心，環境保護及生態保育為上層，知識經濟發展及社會公義為支撐之架構理念，以期規範殯葬設施、殯葬服務及殯葬行為。由此可知，91年7月17日公布殯葬管理條例乃針對殯葬設施及殯葬行為所為之管制規定，並不以設置殯葬設施或從事殯葬行為者為殯葬服務業或殯葬經營業為限，亦包含非以營利為目的之個人殯葬設施及殯葬行為在內，此從同條例第6條第1項明定私人亦得依該條例之規定設立私立殯葬設施自明。蓋如此方能對殯葬設施之設置行為作有效之管制，否則無從達到殯葬管理條例第1條之立法目的。本件原告有販售墓基營利之事實，業如前述，即屬殯葬設施經營業，原處分限期命其改善或補辦手續，自屬有據。原告主張殯葬管理條例第55條之規範對象僅限於殯葬設施經營業者，其個人不屬在內云云，顯係對法令之誤解，洵無可採。
㈧末按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為
之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）；再按所謂「內容明確性」，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確（最高行政法院100年度判字第427號判決意旨參照）。經查，原處分載明：「案由：未經核准，擅自設置公墓。」「違規事實：受處分人梁安子於本縣花蓮市佐倉公墓外圍私有土地，於墳墓設置管理條例公布施行後，其上坐落之『德興高級花園公墓』迄未補行申請，並持續於79年4月20日販售墓基故『林俊登之墓』、80年4月10日販售墓基『故張建獎之墓』、75年10月26日販售墓基『故蕭體鍔之墓』及77年8月13日販售墓基『故林文正之墓』計4座，業經民眾檢舉，移請本縣花蓮市公所查報在案。」「處分理由：查受處分人梁安子於墳墓設置管理條例公布施行後，其土地功學段816-1、817地號，座落之『德興高級花園公墓』迄未補行申請，並持續於75年10月26日販售墓基『故蕭體鍔之墓』、77年8月13日販售墓基『故林文正之墓』、79年4月20日販售墓基，故『林俊登之墓』及80年4月10日販售墓基『故張建獎之墓』，其意圖營利，提供土地予公眾供營葬使用，業已違反原墳墓設置管理條例第27條：『意圖營利，違反第6條規定擅自設置公墓者，處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下罰金。』該條例於91年7月17日廢止，雖免除刑罰，惟受處分人未申請核准設置殯葬設施之違法狀態仍持續，依殯葬管理條例（91年7月17日）第7條：『殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准。』經民眾提供4紙『德興高級花園墓地使用許可證』在案；花蓮市公所103年5月28日花市殯字第1030014443號函報查報結果屬實（並附巡查記錄4幀），並經本府於103年6月12日現場會勘；參照行政程序法通知受處分人陳述意見（103年8月12日）；經梁君於103年8月19日至陳述意見，其違規事證明確，足以認定。」等語（見本院卷第33至34頁），已將本案之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定原告應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事。原告主張原處分就原告究涉犯何等違法行為及要件，未詳為記載及說明顯已違反行政處分明確性原則云云，自非可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
書記官 黃 貫 齊