臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第109號
105年8月18日辯論終結原 告 陳健榮訴訟代理人 丁榮聰律師
許文懷律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師潘英芳律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，原告提起行政訴訟，經本院103 年10月16日101 年度訴字第1700號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院104 年11月26日104 年度判字第
704 號判決，將原判決關於上訴人領取地上物處理費用所涉權益分配部分及該訴訟費用部分廢棄。本院更為判決如下：
主 文原告之訴(除確定部分外)駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用(除確定部分外)均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與陳健興、吳重盛、呂淑娟、陳日松、呂流溢（原名呂良溢）、周清塗及周清欽等8 人（下稱原告等8人）所有坐落臺北縣淡水鎮（現為新北市○○區○○○段庄子內小段1-83、1-140 、1-149 、1-90、1-92、1-93、6-4、6-5 、6-6 、13- 3 、13-4、13-6、13-7地號等土地（下稱系爭土地），原編定之都市計畫使用分區為廣場兼停車場用地，經臺灣省都市計畫委員會民國79年6 月16日第387 次會議決議修正為捷運系統用地，並納入聯合開發範圍，而為臺北都會區大眾捷運系統○○線○○站前捷運系統用地（新北市○○區○○路北側○○路口）。被告為進行相關捷運系統工程，自84年6 月30日起先後與原告等8 人簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱系爭聯合開發契約），約定由渠等提供土地與被告依79年2 月15日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法（89年10月2 日修正發布名稱為大眾捷運系統土地開發辦法，下稱聯合開發辦法）合作興建聯合開發建築物，並就土地所有權人提供土地、開發方式、地上建物之處理、保證事項、土地及建物權利義務分配、費用及稅捐分攤、交付證件及產權登記、投資興建、營運管理、違約處理、解除契約、其他約定及特別約定事項等為約定。另方面，被告與同為土地提供人之駱榮吉、駱榮吉之合作人即連帶債務人名統建設股份有限公司（下稱名統公司）、威利建設股份有限公司、家旺建設有限公司等，於93年6 月10日簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書（下稱系爭投資契約），就開發方式、建造成本、權益分配、設計監造及請領建造執照、保險、施工、完工期限、產權登記、稅費負擔、履約保證金、保固及保固保證金、管理與監督、違約罰則、契約之解除與終止、附則及特別約款等為約定。原告等8 人認為「權益分配時，關於捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，應依系爭聯合開發契約第7 條第
5 款規定，計入聯合開發之建造費用，由建物取得人按建物面積比率分攤。原告依規定領得之地上物補償費，受法律之保護，但是被告卻於權益分配時逕行回收，使原告之原可分得價值，於減去回收金額後，原告在權益分配中應分得的建物坪數及相對應之土地持分因而減少，此部分被告即有不當得利；另外系爭聯合開發契約未規定原告捐贈捷運設施土地持分予被告，被告應將原告捐贈之捷運設施土地持分，返還原告及其他區分所有權人」等情，遂推由陳健榮為被選定當事人，提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1700號判決(下稱原判決) 駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院
104 年度判字第704 號判決，將原判決關於原告領取地上物處理費用所涉權益分配部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院重新審理。( 按關於捷運設施所應持分之土地所有權部分業已確定)
二、本件原告主張：㈠依釋字第732 號李震山大法官協同意見書意旨，捷運系統需
用土地與捷運系統毗鄰土地之區分未盡明確，有違反明確性原則之疑義，本案系爭聯合開發契約所指「捷運設施未使用到之土地」並無法規明確規範，於意思表示不明確時，應為有利人民之認定，行政機關應承擔解釋契約之不利益。
㈡依系爭聯合開發契約第14條第2項之目的解釋、第5條及第11
條之體系解釋可知，所謂「捷運設施用地」係指依聯合開發計畫所為之捷運相關設施、必要之交通設施及服務性設施，系爭土地現既作為站前廣場使用，已達實際使用之目的，且無收回自用之可能，故其性質應屬「捷運設施用地」。
1.細觀系爭聯合開發契約，雖未就「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」加以定義，惟從體系解釋而論，系爭聯合開發契約第5條之「二、甲方取得之建物及土地所有權與負擔如左」之第1、4款約定：「取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間」、「無償取得前3款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權」，同條之「
三、土地提供人取得之建物及土地所有權與負擔義務如左」之第7款約定：「依聯合開發計畫及甲方審定之投資開發建議書圖說規定，所提供土地與無償提供之捷運設施空間所使用之土地係分別計算建蔽率及容積率者，……」，依上開約定可知，原告負有無償提供系爭土地之義務，以利系爭土地依聯合開發計畫及投資開發建議書之內容，作為捷運設施之用。因此，系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」，係指依聯合開發計畫等規範作為捷運相關設施及鐵路車站、轉運站、道路、停車場、廣場、綠地、商業設施、住宅、綜合性大樓、其他必要之交通設施及服務性設施，此由被告所提出之86年12月「擬定淡水都市計畫（捷運系統○○站前捷運系統用地）細部計畫書」第11頁內容自可知悉（原審卷第169-170頁）。
2.復由系爭聯合開發契約之違約處理乙節可知，系爭契約第11條第3項第1、2款約定：「（一）乙方提供土地屬捷運系統需用土地者，甲方應以解除契約當期之徵收補償標準計算價金價購乙方土地後解除本契約。如因乙方之原因而無法完成價購時，甲方得依法辦理徵收。（二）非屬捷運系統需用土地者，由乙方收回土地自行使用。但如解約日期發生在聯合開發計畫公告實施日期之後者，乙方得要求甲方比照前款捷運設施用地之條件價購。」，上開約定以土地提供人所提供之土地是否為捷運系統需用土地，異其解除契約之法律效果。如土地提供人所提供之土地，非屬捷運系統需用之土地，即所謂「捷運設施未使用到之土地」，由於該等土地根本未實際使用，故系爭聯合開發契約解除後，該等土地當由土地提供人收回自行使用。惟土地提供人所提供之土地，如屬捷運系統需用土地，即「捷運設施用地」，上開土地乃興建捷運設施所不可或缺者，為聯合開發案之一部分，聯合開發機關於解除契約時，仍得依徵收補償之標準計算價金，價購該等土地。系爭土地現已實際作為「○○線○○站三角廣場聯合開發範圍」所用，顯無收回系爭土地自行使用之可能，故系爭土地之性質當屬第14條第2項前段所稱「捷運設施用地」，其地上物拆遷補償費應由捷運特別預算負擔，被告自不得於原告權益分配時逕行扣抵。
㈢依台北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點等規定，
所謂捷運設施用地包含「交通用地」、「捷運系統用地」、「聯合開發區」及「實際提供捷運設施使用之土地」，系爭土地之使用分區既為捷運系統用地，目前亦實際作為站前廣場使用，性質上當屬系爭契約第14條第2項之「捷運設施用地」：
1.系爭聯合開發契約簽訂時，根本無相關法規就「捷運設施未使用到之土地」加以定義，上開名詞之內涵究竟為何，並無具體規範，不無違反明確性原則之嫌，故被告主張系爭土地為「捷運設施未使用到之土地」，卻未能詳細闡明其內容，亦無法說明何部分之土地未實際使用，自應承擔行政契約意思表示內容不明確之不利益。
2.被告就「捷運設施用地」所指內涵為何，主張所謂捷運設施係指公共設施之部分，包含捷運系統場站設施、屬於公共設施之站前廣場及場站週圍廣場云云，惟被告上開主張，顯與其自行制定之「台北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」相互牴觸，依上開要點第3條第1款規定，所謂「捷運設施用地」，除交通用地、捷運系統用地外，亦包含「聯合開發區」在內，系爭土地上目前既有聯合開發大樓乙棟，以及供捷運通行之人行道出入口，已依聯合開發計畫實際使用，系爭土地性質上當屬系爭聯合開發契約第14條第2項所稱「捷運設施用地」。
3.73年10月26日修正之建築法第11條第1項規定：「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。」，其立法理由明揭：「……二、明定建築物基地應合併為一宗後，始能建築。」（本院卷第87頁），查原告等人提供本案聯合開發之建築基地原為28筆，上開建築基地依建築法之規定，應先合併為一宗後，始得建築興蓋捷運設施。是故，原告所提供之系爭土地經合併後，已與本案「○○線○○站三角廣場聯合開發範圍」之建築基地具有一體性，事實上亦無法單獨切割特定區塊異其用途，系爭土地既實際作為站前廣場使用，性質上當屬「捷運設施用地」，其地上物拆遷補償費應依系爭契約第14條第2項前段約定，由捷運特別預算給付，不得於原告權益分配時扣除。
4.此外，被告前以需用原告等人所有共25筆土地面積共3,253㎡作為捷運設施用地為由，欲徵收系爭土地，惟於本案辯稱捷運出口使用土地面積為171.21㎡，其餘土地非屬捷運設施用地云云，其主張顯有重大違誤，亦與相關土地徵收法令有所不符。依系爭土地聯合開發計畫書之「聯合開發計畫摘要表」明載「基地位置：基地面積3253㎡、捷運設施：出入口」（本院卷第122頁），行政院83年3月2日台83訴字第07499號再訴願決定書亦謂：「本件需用土地人台北市政府為興辦台北都會區大眾捷運系統工程，需用坐落台北縣淡水正淡水段庄仔內小段1-8 地號等二十五筆土地，……」（原審卷第196-201 頁），又台北市捷運工程局82年4 月27日（82）北市捷五字第207543號函更進一步指出：「……為興建捷運設施所需用地之取得，依現行法令規定應予徵收，本局為顧及土地所有人之權益，乃依聯合開發辦法與全體地主進行協議辦理聯合開發。」（原審卷第74-76 頁），由上開證據資料可知，本案辦理土地徵收及簽訂聯合開發契約時，「基地面積3253㎡」全部皆屬於「捷運設施：出入口」用地，性質上當屬「捷運設施用地」，被告係以「興建捷運設施所需用地」之需求，欲辦理土地徵收，後依聯合開發辦法與全體地主進行協議辦理聯合開發，惟此仍不改系爭土地作為捷運設施用地之用途，故被告辯稱系爭土地非屬捷運設施用地云云，顯與事實不符。
㈣91年10月14日修正之台北都會區大眾捷運系統土地開發實施
要點第3點第1款「捷運設施用地」之定義，其性質應屬「解釋性行政規則」，闡述法規原意，於91年10月14日前亦有所適用，且被告於92年7月2日、於94年11月28日與原告呂流溢、陳健榮及陳健興簽訂系爭契約時，仍於系爭契約使用上開用語，迄本案臨訟始稱無上開實施要點之適用，自屬卸責之詞。
1.關於「捷運設施用地」之定義，原於81年3月3日台北市政府核准之「台北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點」第4條第1款已規定：「本要點用語定義如左：一、捷運設施用地：指依都市計畫或區域計畫規定為交通用地（台北市轄區）或捷運系統用地（台灣省轄區）或實際提供捷運設施使用之土地。」（本卷第156頁），原告所有系爭土地其性質既為「捷運系統用地」，且依行政院83年3月2日台83訴字第07499號再訴願決定書（原審卷第200頁）、台北縣政府86年12月「擬定淡水都市計畫（捷運系統○○站前捷運系統用地）細部計畫書」（原審卷第169-170頁）、新北市政府工務局101年度使字第259號使用執照之竣工圖及面積計算表記載（原審卷第167-168頁）、新北市政府工務局101年度使字第259號使用執照之基地概要欄位（原審卷第95-97頁）、○○線○○站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊（原審卷第161頁）、被告捷運工程局82年4月27日（82）北市捷五字第207543號函第二點（原審卷第74-76頁）、被告捷運工程局92年11月12日北市捷聯字第09232675400號函（本院卷第140-141頁）、被告捷運工程局聯合開發計畫書摘要表（本院卷第122頁）等證據，足證原告所提供之土地實際供捷運設施使用。
2.被告雖辯稱91年10月14日修正之實施要點於本案無適用餘地云云，惟查本案原告呂流溢係於92年7月2日、原告陳健榮及陳健興係於94年11月28日與被告簽訂系爭聯合開發契約（原審卷第111頁），斯時上開實施要點已有效施行，並詳加闡述捷運設施用地包含「交通用地」、「捷運系統用地」及「聯合開發區（捷）」，當為本案所適用之法源依據。再者，上開實施要點性質上為「解釋性行政規則」，即用以闡述法規之原意，並自「法規生效之日」起即有適用，既被告於91年10月14日修正上開實施要點，定義「捷運設施用地」之內涵包含「聯合開發區（捷）」，本於解釋性行政規則係用以詳述法條文義，還原法規真意，前開定義於91年10月14日前亦應有所適用，本案全體原告皆為適用對象，如此方符釋字第287號解釋文之意旨。
㈤兩造就系爭地上物處理費應如何分配回收，並未於92年2月
17日協商會議達成合意，原告復於收受上開會議記錄後更改切結書內容，表示異議，依系爭聯合開發契約之歷史解釋、體系解釋，系爭地上物處理費應依第7條第5項約定由建築取得人按建物面積比率分攤：
㈥依系爭聯合開發契約第5條約定，原告僅負責提供系爭土地
，至於系爭土地之捷運出入口、聯合開發大樓座落於何處，原告根本無決定權限，系爭土地既經合併為同一宗建築基地，目前並全部作為聯合開發區、站前廣場及捷運出入口等「捷運設施用地」使用，被告依系爭聯合開發契約第14條第2項約定，自應返還原告於權益分配時扣除之地上物處理費。㈦依被告擬具之切結書、臺北市政府捷運工程局85年4月15日
函可知，拆除日期取決於諸多因素，無從以此反推系爭土地之使用性質，又被告自始皆將系爭土地錯誤歸類為「捷運設施未使用到之土地」，於補償清冊違法扣除原告之地上物拆遷補償費，該補償清冊既係以錯誤、不完全資訊為基礎，自不能執此主張系爭土地補償費應予回收：
⒈被告辯稱系爭聯合開發基地拆除地上物前之照片（本院卷第
180 頁）藍色區塊之捷運出口A 施工須用範圍，其上6 棟地上物拆除時間為86年6 月12日，並非原告所有，因捷運出口
A 完工時間為89年2 月，其餘21棟地上物拆除時間為89年9月，足證僅上開6 棟建築物座落於捷運設施用地，應依法補償，原告所有建物並非上開6 棟建築物，依系爭聯合開發契約第14條第2 項後段規定，其地上物補償費應予回收云云。
⒉依原告就系爭土地擬具之切結書明載：「立切結書人（原）
所有位於捷運系統○○線○○站前三角『捷運系統用地』內○○○鎮○○段庄子內小段 號土地及地上物，經貴府捷運局85年4 月15日（85）北市捷權字第85008281號書函通知於同年5 月31日前將地上物搬遷完畢，今因該地上物仍須持續使用，請貴府同意將該地上物延至捷運工程（或聯合開發工程）必需使用上開土地時，於2 個月前提前通知，本人將依貴府通知期限，配合自行拆除，屆時如有遺留現場物品，一律以廢棄物處理，如有損失，概由本人負責，與貴府無涉，另於配合前述期限清理現場後請發給台北市、縣補償標準之差額救濟金，本人願無條件不行使土地法第219 條及都市計畫法第83條之買回土地權，特此切結。」（本院卷第259 頁），臺北市政府捷運工程局85年4 月15日（85）北市捷權字第85008281號函亦謂：「一、台端等位於台北都會區大眾捷運系統○○線○○站前三角系統捷運用地內需拆除之建物，請配合於本（85）年5 月31日前自行搬遷完畢，以利國家重大建設之推展，本局將另定日清理用地現場，請查照並轉知相關（租賃、使用）權利人等配合辦理，以利工進。二、本案建物補償費業由台北縣淡水鎮公所委外查估完竣，有關台北市、縣補償標準之差額救濟，將於台端配合搬遷後另通知發給，若未配合，則不予發給。」（本院卷第260 頁）。
⒊由上開切結書及公文內容可知，系爭土地之地上物之拆除期
限，應於85年5 月31日前自行搬遷完畢，惟依照原告等人切結「無條件不行使土地法第219 條及都市計畫法第83條之買回土地權」，並保證不影響捷運工程（或聯合開發工程），始得延後拆除，故系爭土地之使用性質與拆除日期並無絕對關聯。本案爭議既為系爭土地是否屬於系爭聯合開發契約第14條第2 項所稱「捷運設施用地」，自應回歸條文內容，依目的解釋、體系解釋等解釋方法，並參照相關規定，探究其真意，迺被告竟以拆除日期反推系爭土地之性質，邏輯上自有重大違誤，實不足採。
⒋此外，被告無非係以建物補償清冊（本院卷第126 頁）、權
益分配回收一覽表（本院卷第182 頁），主張原告提供之系爭土地非屬依法補償之標的，其地上物補償費應予回收云云，惟本案最高行政法院發回意旨已明揭「現況捷運設施是否使用到系爭土地關於此部分，上訴人領取地上物處理費時，將系爭土地關於此部分歸類為『捷運設施未使用到之土地』是否有誤？因此等疑點攸關上訴人就系爭聯合開發案所領取之地上物處理費用，究竟係不計入聯合開發成本，抑或是應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收，影響兩造之權益分配甚鉅，自有調查釐清並敘明其理由之必要」，被告自始皆將系爭土地錯誤歸類為「捷運設施未使用到之土地」，始於補償清冊違法扣除原告之地上物處理費，上開補償清冊既然有誤，被告自不能執此為據，逕謂原告提供之系爭土地無須依法補償。
㈩並聲明求為判決：
⒈被告應分別給付原告陳健榮2,483,451 元、陳健興2,483,45
1 元、吳重盛413,062 元、呂淑娟4,881,336 元、陳日松3,782,681 元、呂流溢2,317,953 元、周清塗2,308,433 元及周清欽1,075,568 元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠系爭土地為系爭聯合開發用地之部分土地，係提供興建為「
系爭聯開建物」使用，至於系爭聯合開發用地上之捷運出入口設施，並無使用到系爭土地。從而，系爭土地係指「捷運設施未使用到之土地」，應無疑義：
1.原告等8人為系爭聯合開發用地之部分私有土地所有權人，因渠等願意提供其所有坐落新北市○○區○○段庄子內小段1-83、1-140、1-149、1-90、1-92、1-93、6-4、6-5、6 -6、13-3、13-4、13-6、13-7地號等土地（即系爭土地），與被告依79年2月15日制訂發布之聯合開發辦法）合作興建聯合開發建築物，自84年6月30日起先後與被告簽訂系爭聯合開發契約（原審卷第111-160頁）。是以，系爭土地為系爭聯合開發用地之部分土地，堪可認定。
2.查系爭聯合開發用地，於101年1月10日合併登記為新北市○○區○○段○○○○○號（原審卷第263頁），並實際存在「系爭聯合開發建物（地址為：新北市○○區○○路○號）」（原審卷第95頁）及「捷運出入口設施」（原審卷第265頁）。又系爭聯合開發建物與捷運出入口設施乃分別獨立，而屬分構方式，因此，系爭聯合開發用地之土地使用，乃區分為「捷運設施用地」與「捷運設施未使用到之土地」兩種情形，而「捷運設施用地」，係指捷運出入口使用到之土地，至「捷運設施未使用到之土地」，係指聯合開發建物所使用到之土地。
3.第查，系爭聯合開發用地中屬「捷運設施用地」上之地上物拆除工程，係於捷運○○線○○站86年3月28日通車日前即予拆遷完畢，此由系爭聯合開發契約第1條第3項約定地上物拆除時間及○○站實際通車之時間可明（原審卷第36頁、本院卷第96頁）。然系爭土地上之地上物，因屬「捷運設施未使用到之土地」，故於○○站通車6年後才陸續於92年5、6月期間進行拆除工程，此有臺北縣政府92年5月19日公告可稽（原審卷第13頁），而系爭土地上之地上物於92年6月17日拆除完畢，包括原告在內之地主亦依規定領取補償費，就此雙方並無爭議；另依89年2月24研商「捷運○○線○○站捷運系統用地內之地上物處理費回收事宜」會議記錄及92年2月17日召開「捷運○○線○○站捷運系統用地內之地上物處理費回收事宜」會議記錄可知，兩造均係就「捷運設施未使用到之土地」其地上物處理費用，討論應否計入聯合開發成本（原審卷第65-73頁、第50-54頁）；且據系爭土地所在地籍圖位置（原審卷第161-163頁）及系爭聯合開發建物之竣工圖說（原審卷第167頁），二者互核對照，均可證明，系爭土地上之地上物應屬「捷運設施未使用到之土地」之地上物。因此，系爭土地係開發作為系爭聯合開發建物使用，系爭聯合開發用地上之捷運出入口設施，並無使用到系爭土地該部分，堪以認定。
㈡關於系爭地上物處理費，雙方於系爭聯合開發契約第14條「
特別約定事項」第2項已合意約定其分配回收方式，自應依約辦理，並無違誤，原告片面主張應依系爭聯開契約第7條第5項規定辦理回收云云，自不足採。
㈢系爭土地上之原有地上物，係坐落於「捷運設施未使用到之
土地」，而非「捷運設施用地」，因此，系爭土地之地上物處理費，依系爭聯合開發契約第14條第2項後段之規定辦理，自屬有據。
㈣原告逕執系爭聯合開發契約簽訂後所修正公布之法規命令，
主張系爭土地性質上當屬「捷運設施用地」云云，實已違反法律不溯及既往原則，殊難採據：
⒈查系爭聯合開發契約於84年6 月30日即已簽訂，原告逕執84
年9 月23日修正之「台北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點」之第4 條第1 款及91年10月14日修正之「台北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第3 條第1 款等規定，主張捷運設施用地包含交通用地、捷運系統用地及聯合開發區，並以系爭土地既已變更為「捷運系統用地」，故系爭土地性質上當屬「捷運設施用地」，應適用系爭聯開契約第十四條第二項前段規定云云，核其主張已違反法律（規）不溯及既往原則，難認有據。
⒉退步言之，倘依原告前開主張「捷運系統用地」均為「捷運
設施用地」，則系爭聯合開發契約第14條第2 項約定內容，尤無將「捷運系統用地」區分為「捷運設施用地」及「捷運設施未使用到之土地」之理，易言之，關於地上建物之處理，若「捷運系統用地」等同於「捷運設施用地」，則何須有第14條第2 項特別約定存在，益證原告主張顯然違背事理，不足採憑。
㈤並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：系爭土地依其實際使用狀況，究屬「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」？原告主張系爭土地為「捷運設施用地」，其地上物拆遷補償費不應於權益分配時扣抵，有無理由？茲分述如下：
㈠依發回意旨載明：
⒈按79年2月15日依大眾捷運法第7條第4項規定訂定發布之聯
合開發辦法第3條第3款規定：「本辦法用語定義如左：……
三、場、站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與『大眾捷運系統場、站設施』或『站前廣場』、道路土地毗鄰之建築物。」及第17條規定：「『場、站周圍廣場』及鄰近道路下層空間得聯合開發項目如左：……」可知，「大眾捷運系統場、站設施」與「站前廣場」、「場、站周圍廣場」有別。又觀諸被上訴人(按即被告，下同)向原審提出102年4月23日行政訴訟陳報狀之附表二（參見原審卷第161頁）標題記載「○○線○○站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」暨102年5月7日行政訴訟答辯（三）狀之被證7（101淡使字第00259號使用執照竣工圖說及面積計算表)及被證8（擬定淡水都市計畫【捷運系統○○站前捷運系統用地】細部計畫書節本），系爭土地是否開發為「站前廣場」？
2.復按系爭聯合開發契約第1條第3項約定：「乙方提供土地：……三、乙方提供土地屬捷運系統需用土地、或雖屬毗鄰土地但需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，應配合捷運系統工程建設之需要，依甲方通知之期限(本契約簽訂生效前，甲方已通知者，依已通知之期限)，先行拆除地上無償提供土地供甲方使用，乙方絕無異議。屬捷運系統毗鄰土地而無興築共構基礎之需者，乙方應於聯合開發之建造執照領取後投資人預定開工前10日騰空土地交甲方或投資人建築使用。」可知，系爭聯合開發案之土地提供人提供之土地，或屬捷運系統需用土地，或屬捷運系統毗鄰土地，後者再區分為二，一為需與捷運系統工程同時施工共構基礎者，一為無興築共構基礎之需者。且按系爭聯合開發契約第3條第1項第1款、第2項第2款約定：「地上建物之處理：一、屬捷運系統用地(或交通用地)部分：（一）有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。捷運系統『交通用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運系統建設特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用計入該土地之聯合開發成本，並於分配權益時結算之。……二、屬捷運系統(或交通用地)之毗鄰土地部分：……（二）前款地上物屬合法房屋者，得申請甲方依照當地舉辦公共工程拆遷補償之規定計算補償所需費用，供投資人墊支先行補償。其費用除捷運設施需用部分經甲方核定得不計入聯合開發成本者外，餘均應計入各該土地提供人之聯合開發成本，於確定聯合開發建物起造人時結算之。但乙方與投資人間另有約定且其約定不影響他人之權利者，依其約定辦理。」及第14條第2項約定：「本契約書第3條第1項（一）雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」暨系爭投資契約第18條約定：「特別約款：依據本土地聯合開發契約書第14條特別約定事項規定，『捷運系統用地』範圍內捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用係由捷運建設特別預算補償後計入本府參與聯合開發之成本共計新臺幣68,640,389元，並於權益分配時回收。」可知，系爭聯合開發案處理地上建物後，提供之土地若屬捷運系統需用土地者，土地提供人所領取之地上物處理費用應否計入聯合開發成本區分為二，一為所領取者是捷運設施用地上之地上物拆遷補償費，不計入聯合開發成本，一為所領取者是捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收；提供之土地若屬捷運系統毗鄰土地者，土地提供人所領取之地上物處理費用，原則上應計入土地提供人之聯合開發成本，於確定聯合開發建物起造人時結算之，例外捷運設施需用部分經被上訴人核定得不計入聯合開發成本者，或土地提供人與投資人間另有約定且其約定不影響他人之權利者。兩造就系爭土地屬捷運系統需用土地，而非捷運系統毗鄰土地乙節，並不爭執，所爭執者厥為系爭土地關於起訴聲明第一項部分究係捷運設施用地，或是捷運設施未使用到之土地。
3.觀諸系爭聯合開發契約就「捷運設施用地」或「捷運設施未使用到之土地」之用語並未定義，倘系爭土地關於此部分開發為「站前廣場」，則依兩造之協議或相關書、圖等文件資料，究竟應歸類為上訴人主張之「捷運設施用地」，抑或是被上訴人抗辯之「捷運設施未使用到之土地」？且現況捷運設施是否使用到系爭土地關於此部分，上訴人領取地上物處理費時，將系爭土地關於此部分歸類為「捷運設施未使用到之土地」是否有誤？因此等疑點攸關上訴人就系爭聯合開發案所領取之地上物處理費用，究竟係不計入聯合開發成本，抑或是應計入被上訴人參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收，影響兩造之權益分配甚鉅，自有調查釐清並敘明其理由之必要等語。
㈡是最高行政法院就原告領取地上物處理費用所涉權益分配部分，其指明應為調查及所表示之法律見解為：
1.系爭土地是否開發為「79年2月15日發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第3條第3款規定之「站前廣場」？
2.系爭土地如非「站前廣場」之一部分，則究係「捷運設施用地」，或是「捷運設施未使用到之土地」？
3.系爭土地縱屬捷運系統需用土地，但原告所領取之地上物處理費用應否計入聯合開發成本仍應區分為二，一為所領取者如為捷運設施用地上之地上物拆遷補償費，則不計入聯合開發成本；一為所領取者如為捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，則應計入被告參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。如為後者之情形，則原告之訴即為無理由。茲謹依發回意旨說明如下：
㈢系爭土地並非「站前廣場」之一部分：
1.系爭捷運系統用地，原編定之都市計畫使用分區為「廣場兼停車場」，於變更淡水都市計畫第1期公共設施保留地專案通盤檢討時，嗣經臺灣省都市計畫委員會79年6月16日第387次會議決議，將該「廣場兼停車場」變更為「捷運系統用地」，並納入聯合開發範圍。又系爭捷運系統用地，共27筆土地，部分係因徵收（內政部82年3月1日核准徵收並交由台北縣政府82年4月15日公告）而由被告取得，部分則係因私有土地所有權人願意與被告合作興建聯合開發建物，並簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」而提供土地。本件原告等8人所有之系爭土地，共13筆，為系爭捷運系統用地之一部分（前審卷第161頁），因渠等願意提供系爭土地，與被告依79年2月15日制訂發布之「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」合作興建聯合開發建築物，是自84年6月30日起乃先後與被告簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（前審卷第111-160頁），先予敘明。
2.依79年2月15日發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第3條第3款規定，所謂「站前廣場」，應屬提供作為捷運公共設施使用之廣場，例如：屬公共設施之捷運○○站前廣場即是（本院卷第125頁上方照片）。該「站前廣場」與一般建築之「法定空地」二者性質有別，不能混為一談。
3.查系爭土地係提供作為聯合開發大樓基地之一部分，依○○捷運站現場拍攝相片(本院卷第125頁），及聯合開發計劃竣工圖(本院卷第243頁)所示，系爭聯合開發大樓○○○區○○路○號)用途為商場，系爭土地為該聯合開發大樓法定空地之一部分，聯合開發大樓整體基地為○○路與○○路圍成之三角形基地，聯合開發大樓與○○捷運站主體建築以外之「站前廣場」間，尚有○○路之大馬路相隔離，聯合開發大樓之法定空地，顯非「站前廣場」之一部分，可堪認定。
4.原告雖稱：捷運通行之人行道出入口（即地下道出入口 A）有使用到系爭土地，故系爭土地為「站前廣場」之一部分云云。然查：所謂「地下道出入口A 」，係與聯合開發大樓基地同側，與「站前廣場」間，亦有○○路之大馬路相隔離，此有上開聯合開發計劃竣工圖(本院卷第243 頁)可稽，足見其並非「站前廣場」之一部分。何況該地下道出入口A 實際上亦未坐落在系爭土地上(詳後述)，縱使該地下道出入口A有坐落在系爭土地上，亦屬系爭土地是否為「捷運設施用地」認定之問題，非謂系爭土地即為「站前廣場」之一部分。
5.原告另稱：被告於前審提出附表2(前審卷第161頁)，載明「○○站三角廣場聯合開發範圍之土地清冊」，足見系爭土地為站前廣場之一部分云云。然查：所謂「三角廣場」係該附表2土地清冊之表頭名稱，係因聯合開發大樓整體基地係○○路與○○路圍成之三角形基地，故名之為「三角廣場」(參本院卷第243頁聯合開發計劃竣工圖)，至該「三角廣場」是否為「站前廣場」之一部分，仍應依實際狀況認定之。聯合開發大樓與○○捷運站主體建築並非共構，係獨立之建築，聯合開發大樓整體基地與「站前廣場」間，尚有○○路之大馬路相隔離，已如前述，是難認系爭土地為「站前廣場」之一部分。
6.原告又稱：聯合開發大樓之空地廣場係作為公共設施使用，系爭土地屬站前廣場云云。然查：依照101年7月2日系爭聯開大樓使用執照（前審卷第95-98頁）所示，系爭聯開大樓主要係規劃為一商場、餐廳、超級市○○○○街及供公眾使用等多用途之綜合商業大樓，屬公眾使用之建築，其「法定空地」自係公眾得自由進出之場所，其與捷運站「站前廣場」係屬提供作為捷運公共設施使用之廣場，二者性質有別，已如前述，自不能認聯合開發大樓之法定空地亦屬捷運「站前廣場」之一部分。
㈣原告所有之地上物，係坐落在「捷運設施未使用到之土地」
上，並非坐落在「捷運設施用地」上，從而，原告領取該「捷運設施未使用到之土地其地上物處理費」，依約應計入被告參與聯合開發之成本，於權益分配時回收，並無違誤：
1.如上開發回要旨所載：本件原告之訴有無理由，除判斷系爭土地究係「捷運設施用地」，或是「捷運設施未使用到之土地」外，更重要者在於：系爭土地縱屬捷運系統需用土地，但原告所領取之地上物處理費用，如為捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，則應計入被告參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收之。
2.查捷運○○站地下道出入口A，係位於聯合開發大樓之法定空地中，所謂「捷運設施所使用到之土地」，除捷運○○站A出入口結構體本身外（參本院卷第179頁，更一被證11之紅色虛線區塊），應尚包括A出入口周圍必要之通行範圍等施工須用範圍（更一被證11之藍色虛線區塊），為因應此捷運○○站A出入口施工需要，於86年6月12日拆除系爭捷運系統用地上於○○路與○○路口處由右至左共6棟地上物，此由系爭聯合開發契約第1條第3項約定地上物拆除時間及○○站實際通車之時間可明（參原審卷第36頁、本院卷第96頁）。
該6棟地上物所涉基地，依補償清冊記載，包含重測○○○鎮○○段庄子內小段13-3、13-4、13-6、13-11、13-13及13-14等6筆地號之部分土地（參本院卷第126頁更一被證7、第180頁更一被證12），而該6棟地上物因屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故依系爭聯開契約第14條第2項前段之特別約定，就該6棟地上物之地上物處理費用，應由捷運特別運算支付，且不列入回收。申言之，依「捷運○○站前三角捷運系統用地建物補償清冊」記載，上開6棟地上物因屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故於出入口A施工時，於86年6月12日先予拆除，而該6棟地上物其所有人均非原告，此觀諸該補償清冊記載甚明(參本院卷第127頁)，足見系爭土地縱有部分位於藍色虛線區塊範圍內，然該範圍內之地上物均非原告所有，亦即原告所領取之地上物處理費用，其地上物並非位於藍色虛線區塊範圍內，屬捷運設施未使用到之土地。
3.又查，系爭捷運系統用地其餘21棟地上物（包含原告所有之地上物），因非屬坐落在「捷運設施使用到之土地」上，故由原告繼續使用，直到○○站通車6年後才陸續於92年5、6月期間進行拆除工程，此有臺北縣政府92年5月19日公告可稽（原審卷第13頁），而系爭土地上之地上物於92年6月17日拆除完畢，包括原告在內之地主亦依規定領取補償費。另原告所提出其擬具之切結書亦記載「……請貴府同意將該地上物延至捷運工程（或聯合開發工程）必需使用上開土地時，於二個月前提前通知……拆除」等語（更原證9），對照前揭所述原告所有之地上物實際是在92年6月17日拆除完畢等情，益徵原告所有之地上物，係屬坐落在「捷運設施未使用到之土地」，則依發回意旨，原告所領取之地上物處理費用，既為捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，自應依系爭聯開契約第14條第2項後段之特別約定，計入被告參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。
㈤至於原告稱：原告呂良溢提供合併前13-3地號土地，原告周
清欽及周清塗提供合併前13-3、13-4、13-6地號土地，目前皆實際作為捷運出入口使用，屬於系爭聯合開發契約第14條第2項前段所稱「捷運設施用地」云云。惟查：
1.依系爭聯合開發契約第14條第2項之特別約定，應視「該地上物」究屬「捷運設施所使用到之土地上之地上物」（即第14條第2項前段），或屬「捷運設施未使用到之土地上之地上物」（即第14條第2項後段），而異其處理方式。申言之，本件爭執點在地上物處理費（地上物拆遷補償費），而非土地地價補償費，若該地上物屬「捷運設施未使用到之土地上之地上物」，則該地上物處理費即應計入被告參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。
2.查原告等8人所有之地上物，均屬坐落在「捷運設施未使用到之土地」上之地上物，已如前所述（參更一被證7、更一被證13）。包括原告呂良溢、周清欽及周清塗等3人固為土地合併前13-3、13-4、13-6等土地之共有人，但渠等3人所有之地上物，亦未坐落在「捷運設施未使用到之土地」上。故依系爭聯合開發契約第14條第2項後段之特別規定，該地上物補償費，自應於捷運特別預算補償後，計入被告參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收之。
㈥原告另稱：依84年9月23日修正之「台北都會區大眾捷運系
統土地聯合開發實施要點」之第4條第1款及91年10月14日修正之「台北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」第3條第1款等規定，捷運設施用地包含交通用地、捷運系統用地及聯合開發區，系爭土地既已變更為「捷運系統用地」，當屬「捷運設施用地」云云。惟查：
1.所謂「捷運系統用地」，只是編定地目時使用分區之歸類，得作為捷運系統用地，至於實際上是否確實供「捷運設施用地」使用，仍應依實際使用情形認定之。
2.何況，倘依原告主張土地如已變更為「捷運系統用地」，性質上即當然屬「捷運設施用地」，則系爭聯合開發契約第14條第2項「特別約定事項」內容，即無將「捷運系統用地」再區分為「捷運設施用地」及「捷運設施未使用到之土地」之必要；易言之，關於地上物之處理，若「捷運系統用地」等同於「捷運設施用地」，則何須有第14條第2項特別約定存在，益證原告前揭主張顯無可採。
㈦原告又稱：系爭聯合開發大樓之建照執照欄位顯示係「供公
眾使用之建築物」，足見系爭土地已依聯合開發計畫興建，供大眾實際使用，當屬捷運設施已使用到之土地云云。惟查：
1.按建築法第5條「所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛樂及其他供公眾使用之建築物」，其範圍如下：「戲院、電影院……酒家……旅館……百貨商場、超級市場……餐廳……公共浴室……」，另「建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。……」、「供公眾使用之建築物之消防安全設備圖說，應由直轄市、縣市消防機關於主管建築機關許可開工前，審查完成。……。非供公眾使用之建築物變更為供公眾使用或原供公眾使用建築物變更為他種公眾使用時，主管建築機關應會同消防機關審查其消防安全設備圖說。」、「一定規模以上供公眾使用建築物，應由管理權人，遴用防火管理人，擇期制定消防防護計畫，報請消防機關核備，並依該計畫執行有關防火管理上必要之業務。」、「供公眾使用建築物及中央主管機關公告之場所，除其他法令另有規定外，非經場所之管理權人申請主管機關許可，不得使用已產生火焰、火花或火星等方式，進行表演性質之活動。」建築法第77-2條、消防法第10條第1、3項及第13條第1項暨第14-1條均訂有明文。由此可知，建築法為了公共安全之目的，將建築物區分為「供公眾使用之建築物」與「非供公眾使用之建築物」，而於建築裝修及消防安全等有差別規範。
2.系爭聯合開發大樓建物為一商場、餐廳、超級市○○○○街等多用途之綜合商業大樓，固屬前揭建築法第5條所稱供公眾使用之建築物，然大眾捷運系統場站設施等，依建築法第98條規定列為「特種建築物」，免申請建照興建，並屬公共設施性質，與建築法第5條所稱供公眾使用之建築物不同。原告主張系爭土地已依聯合開發計畫興建「供公眾使用之建築物」，供大眾實際使用，當屬捷運設施已使用到之土地云云，亦屬誤解。
㈧原告再稱：本件應依系爭聯合開發契約第7條第5項規定辦理，不能依第14條第2項規定辦理云云。惟查：
1.查兩造於簽訂系爭聯合開發契約時，為處理地上物拆遷補償費之回收分配，乃於系爭聯合開發契約第14條第2 項特別約定：「本契約書第三條第一項（一）雙方同意修正為：有關拆遷補償處理悉依當地舉辦公共工程拆遷補償之規定辦理。『捷運系統用地』範圍內捷運設施用地上之地上物拆遷補償費由捷運特別預算支付後不計入聯合開發成本。捷運設施未使用到之土地其地上物處理費用，由捷運建設特別預算補償後計入甲方參與聯合開發之成本，並於權益分配時回收。」亦即，將本件「捷運系統用地」範圍內，區分為「捷運設施用地上之地上物」及「捷運設施未使用到之土地其地上物」二種情形，前者地上物補償費不計入聯合開發成本；後者地上物補償費計入被告參與聯合開發之成本並於權益分配時回收。
2.聯合開發契約第14條第2項規定既係經兩造合意修正系爭聯開契約第3條第1項（一）規定，並非被告單方變更契約內容，是該特別約定自有拘束兩造之效力，兩造本應依約辦理。故原告片面主張被告不應向地主個人回收地上物處理費，應依系爭聯合開發契約第7條第5項之規定，計入聯合開發之建造費用，由建物取得人按建物面積比率分攤云云，顯與兩造約定相違背，自無可採。
㈨綜上所述，原告主張系爭土地之使用分區為捷運系統用地，
性質上屬「捷運設施用地」，其地上物拆遷補償費應由捷運特別預算給付，不得於原告權益分配時扣除云云，核無足採。從而，原告訴請被告應分別給付原告陳健榮2,483,451元、陳健興2,483,451元、吳重盛413,062元、呂淑娟4,881,336元、陳日松3,782,681元、呂流溢2,317,953元、周清塗2,308,433元及周清欽1,075,568元，及自行政訴訟起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 陳 鴻 斌法 官 洪 遠 亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
書記官 劉 道 文