臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第33號
105年8月31日辯論終結原 告 張秀嬌
郭美珠王愛珠共 同訴訟代理人 李保祿 律師
鄭錦堂 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師
參 加 人 許俊美
許中美共 同訴訟代理人 賴重堯 律師
參 加 人 祭祀公業周勝福代 表 人 周武雄上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國102年9 月25日府訴二字第10209141600號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告申請同意臺北市○○區○○段1小段252、253、257及257-1地號土地單獨建築案，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：原告所有臺北市○○區○○段 1小段252、253、257及257-1地號等4筆土地（下稱申請地），位於都市計畫土地使用分區「第3種商業區」，因鄰地即參加人祭祀公業周勝福所有並設定地上權予參加人許俊美、許中美之同地段256及256-1地號等2筆土地（下稱擬合併地），面積狹小，寬、深度不足，且未臨接建築線，屬無法單獨建築之畸零地，依建築法第44條規定，非經與鄰接之申請地協議調整地形或合併使用，不得建築。原告以其與參加人協議不成，於民國101年10月3日（被告收文日期）提出申請書，請求被告協助辦理畸零地調處，經被告送交臺北市畸零地調處委員會（下稱畸零地調處會）依臺北市畸零地使用規則（下稱畸零地使用規則）第8條、第9條及第11條等規定，通知原告及參加人分別於101年11月1日及102年3月27日召開調處會議，經二次調處合併均不成立，遂依畸零地使用規則第12條規定，提交畸零地調處會全體委員會審議，經該會102年5月20日第10202（276）次全體委員會議決議略以：「說明二：……本局依建築法第44、45、46條及臺北市畸零地使用規則第7、8、
9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依臺北市畸零地使用規則第12條第4款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。』同意申請地合併256、256-1地號等2筆土地後建築。三、請依上開決議辦理。本案決議自發文日起8個月內，依建築法規定掛件申請建造執照為有效……。」被告乃以102年6月18日北市都建字第10263592600號函（下稱系爭函）通知原告及參加人上開決議內容。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院102年度訴字第1690號判決（下稱前審判決）將訴願決定及系爭函撤銷，命被告依前審判決法律見解另為處分，並駁回原告其餘之訴。
被告不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第29號判決（下稱上訴審發回判決）將本院前審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
(一)原告於調解時已經表明申請畸零地單獨建築之意，被告未依法作成核准處分，原告提起本件課予義務訴訟，應屬適法：
本件申請地非屬畸零地，系爭擬合併地為畸零地使用規則規定之畸零地，為兩造所不爭。原告申請調處2次，於調處時即已表明如未能調處成功希能單獨建築之意，惟調處未成，經畸零地調處會認定本件屬畸零地使用規則第12條第4款之情形，依法即應准申請地單獨建築，或附一定之條件下准予單獨建築，惟被告作成系爭函之內容為「同意申請地與系爭畸零地合併後建築」，變相強迫原告與系爭畸零地權利人協調後，始能建築，反面言之，即屬否准原告單獨建築之申請，自屬限制原告財產權之行政處分甚明。更有甚者，系爭函有救濟教示，且依該函意旨，若原告未在該函發文日起8個月內取得參加人合併建築之同意，並就全部土地申請建造執照，亦不許原告建築，被告更已於前審自認系爭函為行政處分，被告辯稱系爭函僅為建議或調整性行政指導云云，實不足採。
(二)申請地非畸零地，而擬合併地為畸零地時，依畸零地使用規則第7條規定，於調處2次不成立後，除有同規則第12條之情形外，應依第8條由申請地留出合併所必須之土地後，申請地始得建築，但依第8條申請地留出後所餘之土地亦形成畸零地時，則應全部合併使用。畸零地調處會審議，既認申請地係屬畸零地使用規則第12條之情形，自屬認定申請地並無須留出土地予系爭畸零地之必要，要無同規則第7條之情形，當亦不構成同條但書須強制合併建築情形。被告依法應准本件單獨建築之申請，竟辯稱合併建築為其裁量權限，實屬誤會。至於畸零地使用規則第13條規定，係指畸零地所有人得以申請徵收方式以補足其畸零地至法律規定最小面積之寬度及深度範圍，俾得以單獨建築而言，原告之申請地並非畸零地，應無適用。況該第13條之情形，須由畸零地調處會於審議時併有此決議方有適用，畸零地調處會就本件並無同意按第13條規定處理之決議存在，原告無從申請徵收辦理出售。再者，畸零地調處會既認申請地係屬畸零地使用規則第12條之情形，當然無適用同規則第13條之餘地，被告辯稱原告可自行於畸零地調處會作成調處不成立之函文到日起30日內，申請徵收後辦理出售云云，實屬曲解法令。
(三)原告之申請地面積為410平方公尺，參加人之擬合併地面積為151平方公尺，使用地面積約為系爭擬合併地面積2.7倍，且申請地面鄰臺北市○○○路○段道路，其經濟價值及社會效用遠大於擬合併地，至為明顯；雙方迭經調解、調處，仍無從達成使用之共識，被告仍命合併始准建築，導致全部土地無從為建築利用，形成社會資源閒置浪費，尤視原告財產權為無物，有違公益目的，並侵害人民之財產權，不符事理之平，其處分顯然失衡不當。系爭擬合併地面積尚非狹小，地型方正，之所以為畸零地，僅因平均深度為15.86公尺，未達法定18公尺，為畸零地使用規則第4條規定之畸零地，亦為被告所自認，復為兩造所不爭。是倘補足擬合併地深度
2.2公尺，該土地即非畸零地，則本件有無全部土地須全部合併建築之必要？至於擬合併地是否為裏地或有無臨接建築線，並非本件構成畸零地之要素，被告以參加人之系爭畸零地為裏地，飭命合併建築，似有誤會。且該土地縱為裏地，亦為民事法上袋地通行權之問題，非被告得利用畸零地委員會之審議而得越權決定，益見本件行政處分要非適法等情，並聲明：訴願決定及原處分（即系爭函）均撤銷。被告並應作成准原告就使用地單獨建築之行政處分。
三、被告則以：
(一)原告申請調處時，係申請合併使用之調處，並非申請准予單獨建築而被駁回，故原告提起本件課予訴訟之請求內容，與其原先申請調處之內容不符，欠缺提起課予義務訴訟之要件，應認訴不合法。又被告作成之系爭函，並非行政處分，而為調整性行政指導，亦即以解決私人間紛爭為目的之行政指導，原告之權利並未因之被剝奪或限制，況原告亦得不再協議合併建築，逕依畸零地使用規則第13條規定，於畸零地調處會決議函文到日起30日內，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金額預繳承買鄰地之價款，申請徵收後辦理出售，是系爭函僅係調整性行政指導，實質上並未變動原告與畸零地所有權人間之法律關係，顯非屬行政處分甚明。再者，原告依法並無請求單獨建築之權利，縱認系爭函屬否准原告請求單獨建築之行政處分，惟因系爭函附有期限，於作成之日起8個月後即失其效力，是原告自得於103年2月19日起重新申請調處，其提起本件訴訟欠缺權利保護必要，應予駁回。
(二)按畸零地除有畸零地使用規則第6條但書各款之情形外，須與鄰地合併始得建築，而依同規則第8規定，鄰地為畸零地之基地所有人，如與畸零地所有人協議不成時，得申請調處；若經畸零地調處會調處2次不成立，依畸零地使用規則第12條規定提交全體委員會議審議時，全體委員會得於認定該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻且調處無法合併後，決定准予建築基地單獨建築，惟當事人據此規定並無請求作成准予單獨建築之主觀公權利，是原告依法僅得申請與系爭畸零地合併建築之調處，於合併建築之調解不成立後，全體委員會就該建築基地是否無礙建築設計及市容觀瞻而得予單獨建築，有判斷餘地及裁量權限，倘全體委員會認「該建築基地有礙建築設計及市容觀瞻」時，仍應作成合併使用後建築之決議，原告並無權以申請單獨建築為由請求調處，從而，亦不得訴請被告作成准予單獨建築之決定。申言之，依畸零地使用規則，原告依法僅能請求合併建築而申請調處，並無請求准予單獨建築之公法上權利，原告請求准予單獨建築，欠缺法律依據。
(三)又查，被告已就原告申請合併建築乙事作成同意之決定，並無怠為處分之情事可言。畸零地使用規則第12條規定並未課予畸零地調處會作成行政處分之義務，倘認申請人之土地不符合准予單獨建築之要件時，自應作成同意合併建築之決定，倘認符合准予單獨建築之要件時，為兼顧畸零地權利人之權益，亦得作成准予單獨建築但附加條件之決定，是被告作成系爭函，其真意乃係同意原告申請地與系爭畸零地合併使用後建築，以兼顧畸零地權利人之權利，倘原告於8個月內協議合併不成，或於8個月到期後，均得再向被告申請合併建築之調處，原告亦得不再協議合併建築，自行於畸零地調處會作成調處不成立之函文送達日起30日內，依建築法第45條及畸零地使用規則第13條規定辦理，無待畸零地調處會作成徵收決議，是系爭函雖非屬行政處分，惟並非不作為，原告主張被告「怠為處分」，亦屬無據等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人祭祀公業周勝福主張：原告因與參加人協議不成，乃申請被告協助辦理畸零地調處。而細觀原告提出之圖說中已指明：「本案基地若單獨申請新建建築物，將造成擬合併地為畸零地，故本案基地擬合併地等兩筆基地申請調處。」並於圖說中列明「申請地」與「擬合併地」之基地面積及面積計算圖。是原告向被告申請調處，應係指原告所有申請地欲與擬合併地進行合併建築，原告顯非欲申請單獨建築甚明，被告同意申請地合併擬合併地後建築，並無不妥。二次調處會議中，參加人許俊美亦均表示同意與申請地合併建築使用、合併申請建築執照，亦係主張欲合併建築使用，並未同意任由原告單獨申請建築，而置令擬合併地將來無法建築而有礙建築設計及市容觀瞻之情形，應極顯然。再者，果如原告因所提出之價購金額或合作方案低於市場合理價格，則其即可單獨申請建築，恐使擬合併地因未鄰接建築線導致無法利用之不利情形，亦顯然有礙建築設計及整體市容觀瞻，顯非使用規則所欲達成之目的，原告之訴應駁回等語。
五、參加人許俊美、許中美主張：渠等同意系爭擬合併地與原告之申請地合併建築使用，僅合併方式尚未達成共識；系爭函並未違反原告與參加人之意願，亦未限制合併方式。倘若協議不諧，原告非不得依畸零地使用規則第7條、第12條及第14條第2項規定辦理。而建築基地鄰接之畸零地，係屬畸零地使用規則第14條第2項規定之情形，畸零地調處會僅能依職權認定「該建築基地是否確無礙建築設計及市容觀瞻」，如是，則法律效果僅為「工務局得核發建築執照」而已，該會並未被賦予作成准予單獨建築之權限，故被告依畸零地使用規則第12條第4款規定作成之系爭決議，實屬建議方案之提出，並未強制原告應將申請地與擬合併地合併後始得建築，被告作成系爭函後，原告依法得於未補足或未留出與相鄰畸零地合併使用所須土地之情形下，自行建築並向工務局申請核發建築執照，抑或選擇依系爭函於發文日起8個月內與參加人協議達成合併使用，在不損及參加人及原告權益下，於基地留設基地內通路共同規劃，雙方各自基地獨立檢討之共識後，「各自」申請建築執照，原告並未因系爭函致有權利受損或有所變動，實難認系爭函為行政處分，原告對之提起行政訴訟，於法不合等語。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告101年2月20日聲請調解書、臺北市萬華區調解委員會（下稱萬華區調解委員會）101年3月19日101年民調字第00 86號調解不成立證明書、原告101年8月1日調處申請書、被告101年11月1日調處會議紀錄、原告101年11月29日聲請調解書、萬華區調解委員會102年1月22日101年民調字第0086號調解不成立證明書本、被告102年3月27日調處會議紀錄、畸零地調處會102年5月20日第10202( 276)次全體委員會議紀錄影本、原處分、訴願決定書影本（見原審卷宗第18至27頁、第32至37頁、原處分卷第13至14頁）等在卷可稽，自堪認為真正。故本件厥應審究者，係原告有無依畸零地使用規則第12條規定，請求被告准許申請地單獨申請核發建築執照之公法上請求權？
七、本院判斷如下：
(一)本件相關法令之適用：⒈按建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其
接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條第1 項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2 條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則報經內政部核定後發布實施。」上開規定之立法目的在確保基地必須達到最小面積規模，亦即符合最低使用需求（或生活需求）之規模面積，始得建築。故有關畸零地之解釋，應參照上開立法目的為之，先予敘明。
⒉次按臺北市政府依建築法46條授權訂定之畸零地使用規則
第2條規定：「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處：一、需合併使用土地之土地登記簿謄本及地籍圖賸本。二、相關土地地籍配置圖及現況圖，並表明申請及需合併使用土地最小面積之寬度及深度。三、相關土地所有權人及他項權利人之姓名、地址。四、土地之公告現值、市價概估及地上建築物之重建價格概估。五、建築線指定（示）圖。又有本市建築管理規則第九條規定之情事者，不在此限。」第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」
(二)本件申請地非畸零地，系爭擬合併地屬未臨接建築線之畸零地：
⒈按建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其
接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。」次按臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱系爭自治條例）第29條規定：「商業區內建築基地之寬度（不含法定騎樓寬度）及深度不得小於下表規定：（略，第三種商業區，寬度平均為5 公尺，最小為3 公尺；深度平均為18公尺，最小為10.8公尺）。建築基地面積2 分之1 以上已符合平均寬深度者，得不受最小寬深度之限制。」而「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」、「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之二倍半。……
二、實施土地分區管制規則之地區，依照臺北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，其餘未規定最小寬度及深度之使用分區，除保護區、農業區外，依照第一種住宅區。三、都市計畫書圖中，另有特別規定者，從其規定。……」、「實施土地使用分區管制規則之地區，其建築基地之寬度與深度，依照本市土地使用分區管制規則之規定，但其臨接建築線寬度不得小於4.8公尺。……」則為畸零地使用規則第2條、第4條及第5條第2項所規定。
⒉經查，系爭申請地與相鄰之擬合併地均係位於都市計畫土
地分區之第三種商業區，此有分區單筆查詢資料附卷可稽（見本院卷第79、80頁），是依系爭自治條例第29條規定及畸零地使用規則第4條1項第2款、第5條第2項規定，基地平均寬度應為5公尺、平均深度應為18公尺，並應臨接建築線，否則即屬畸零地。查系爭申請地之平均寬、深度約為13.59公尺、34.13公尺；而系爭擬合併地之平均寬、深度約為10公尺、15.86公尺，此有地籍圖謄本附卷可稽（見本院卷第102、103頁），且為兩造所不爭執，因此原告所有申請地非畸零地，而參加人祭祀公業周勝福所有，並設定地上權予參加人許俊美、許中美之上揭擬合併地則屬於畸零地，且未臨接建築線，依畸零地使用規則第6、7、8條規定，申請地應與擬合併地協調合併建築使用。
(三)關於原告依畸零地使用規則第12條規定，提起本件課予義務訴訟部分：
⒈按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，依本條項提起課予義務訴訟，須法令有賦予人民請求行政機關作成一定行政處分之權利；亦即，人民對於行政機關有請求作成一定行政處分之公法上請求權。而公法法規是否賦與人民公法上請求權，參諸司法院釋字第469號解釋理由意旨，應探求法律規範保障之目的，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，固無疑義；若法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就其整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人自得據此主觀公權利，並提起課予義務訴訟請求救濟。
⒉次按，人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。查
建築法第44條、第45條規定，土地建築有其最小面積限制，因此，畸零地非經與鄰地調整地形或合併使用，不得建築，目的在於確保建築基地必須達到最小面積規模，以符合最低使用需求之規模面積，而依該法第46條授權訂定之畸零地使用規則規定應踐行當事人先自行協議；協議不成，得向畸零地調處會申請調處；及調處二次不成立，應提交全體委員會決議等程序規範，參照同規則，無非欲促成合併建築建築，以達其立法目的。然而，畸零地及其鄰地有所有權人無法透過合意程序達成合併建築之目的時，在一定條件下，應容許畸零地之鄰地所有權人得以申請單獨建築，以促進建築用地之有效利用，並保障人民之財產權。因此，畸零地使用規則第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」足見，上開畸零地使用規則第12條之規範目的，係為促進建築用地有效利用之公共利益，並兼顧保障個人之財產權而設，故依保護規範理論，畸零地之相鄰土地所有權人或土地使用人，於符合畸零地使用規則第12條各款情形者，自得據以請求准許該鄰地得單獨申請核發建築執照，從而，該相鄰地所有權人或土地使用人對於畸零地調處會之決議，如有不服，自得循序提起課予義務訴訟，請求救濟。被告謂原告對於擬合併地（即畸零地）相鄰之申請地，依法僅得申請與擬合併地合併建築，並無依畸零地使用規則第12條規定，請求畸零地調處會同意申請地單獨建築之主觀公權利，執以指摘原告起訴不合法云云，依上開說明，洵無可採。
3.復按「位於臺北市之非畸零地土地如係相鄰畸零地土地唯一得合併為建築使用者，經該土地使用人依畸零地使用規則第8條規定辦理協議合併使用不成立，向畸零地調處會申請調處，經調處2次不成立，如非畸零地建築基地符合畸零地使用規則第12條規定各款情形之一，且由該調處會全體委員會議審議決議認確無礙建築設計及市容觀瞻者，即生得由使用人以該非畸零地土地為建築基地單獨申請核發建築執照效力。因此，如審議之決議認該非畸零地之建築基地有礙建築設計及市容觀瞻，該非畸零地土地將無法單獨申請核發建築執照，而受有使用之限制，此決議意旨由臺北市政府通知使用人，而對外發生效力，應認臺北市政府所為通知函文為行政處分。」業經本件上訴審發回判決闡釋甚明。
4.經查，原告於101年2月20日以參加人為相對人，向萬華區調解委員會申請調解，表示欲以合理價購擬合併地及其地上物；惟經萬華區調解委員會2次通知，因擬合併地所有權人即參加人祭祀公業周勝福不到場而調解不成立。原告遂於101年10月3日向被告申請協助調處，經畸零地調處會於101年11月1日召開第一次調處會議，參加人祭祀公業周勝福仍未到場，原告於會中表示：「希合併擬合併地後共同建築，倘合併不成，希准單獨建築。」等語，經主席建議雙方再協調。原告於101年11月29日再向萬華區調解委員會聲請調解，經萬華區調解委員會2次通知，因參加人未到場因而調解不成立。原告再向畸零地調處會提出調處，經該會於102年3月27日召開第二次調處，參加人祭祀公業周勝福仍不到場，原告於會中復明白表示：「因擬合併地產權部分尚有疑義，對未來房屋銷售會有困難，希准單獨建築。」等語，因調處二次不成立，主席裁示提請全體委員會討論公決，經102年5月20日全體委員會議決議同意申請地與擬合併地合併後建築，並經被告以系爭函通知原告及參加人上開決議內容等情，有原告申請調解書、調解不成立證明書、調處會議紀錄、全體委員會議紀錄及系爭函附卷可稽（見本院前審卷第32至37頁、原處分卷第7至14頁）。足見原告因與參加人協議價購擬合併地或合併使用不成，乃依畸零地使用規則第8條規定，申請畸零地調處會進行調處，而原告於畸零地調處會進行二次調處會議中，均一再表示如經調處合併不成，希望准予申請地單獨建築之意（見原處分卷第11、12頁），應認原告已提出申請畸零地調處會同意申請地單獨建築之請求，則依上開說明，畸零地使用規則第12條規定，既賦予原告於符合該條各款情形時，得申請畸零地調處會同意申請地單獨建築之公法上請求權，原告亦依法提出申請，畸零地調處會全體委員會自應審查確認該申請地是否有礙建築設計及市容觀瞻，而決議是否同意原告之請求，始為適法。
5.惟查，觀諸系爭函記載：「……說明；一、依本市畸零地調處委員會第10202（276）次全體委員會議決議事項辦理。二、旨揭畸零地合併使用案，本局依『建築法』第44、
45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依『臺北市畸零地使用規則』第12條第4款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。』同意申請地合併256、256-1地號等2筆土地後建築。三、請依上開決議辦理。本案決議自發文日起8個月內，依建築法規定掛件申請建造執照為有效。……」等語（見原處分卷第2頁），雖表示「考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀」，經畸零地調處會依畸零地使用規則第12條第4款規定：「其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」為決議，惟其決議結果係「同意申請地合併擬合併地後建築」及被告於系爭函載明「自發文日起8個月內，依建築法規定掛件申請建造執照為有效」，並未見有依畸零地使用規則第12條規定，經斟酌申請地是否有「建築基地有礙建築設計及市容觀瞻」後，決定原告之申請地是否准許單獨建築之法律效果。對此，被告亦自承：「從該函文的結論及會議紀錄來看，都只針對是否得合併建築方面討論，審議會並沒有就申請地可否單獨建築一事作成決議，至於審議過程有沒有考量申請地可否准予單獨建築，因為無會議錄音或錄影資料查證，故並不清楚情形。」等語（見本院105年8月31日言詞辯論筆錄第4頁）。惟依前述，原告於調處時，業已表明無法達成價購而合併使用時，請求准予單獨建築，畸零地調處會全體委員會竟未審究原告之申請地是否符合畸零地使用規則第12條規定得單獨建築之情形，逕予作成上開「同意申請地合併256、256-1（即擬合併地）後建築」之決議，實質上即未同意原告提出准許申請地單獨建築之請求，致該申請地無法單獨申請核發建築執照，而受有使用之限制，則被告以系爭函將上開決議內容通知原告及參加人，而對外發生效力，依本件上訴審發回判決揭示之法律見解，應認為系爭函為行政處分。況且，被告於系爭函說明四亦明白教示：「如有不服，請依訴願法第14條及第58條規定，自『本件行政處分』送達（或公告期滿）之次日起30日內，繕具訴願書……」等語甚明（見原處分卷第2頁）。據此，原告提起本件課予義務訴訟，其起訴自屬合法。被告於本院審理時，辯稱系爭函僅具建議性質，或調整之行政指導，並非行政處分，且原告僅申請調處合併使用，並未申請准予單獨建築，欠缺提起課予訴訟之要件，應認起訴不合法云云，委無可採。
6.又按，建築法及畸零地使用規則有關畸零地應與鄰地合併建築之規定，旨在確保建築基地必須達到最小面積規模，以符合最低使用需求之規模面積，惟基於憲法第15條保障個人財產權之意旨，及促進建築用地之有效利用，畸零地使用規則第12條規定，賦予畸零地相鄰土地所有權人或使用人，於符合該條各款情形之一者，得請求准許該鄰地得單獨申請核發建築執照之公法上請求權，業經本院論述如前。則本件原告與參加人迭經調解、調處，均無法達成合併利用申請地與擬合併地之共識；且原告亦依法提出申請，請求准許其所有之申請地得單獨建築，畸零地調處會全體委員會竟未審查該申請地是否符合畸零地使用規則第12條規定得單獨建築之要件，逕依該條第4款規定作成同意申請地與擬合併地之決議，自有違誤。
7.被告雖復主張建築基地鄰接之畸零地如有畸零地使用規則第12條第4款規定之情形，全體委員會僅能依職權認定「該建築基地是否確無礙建築設計及市容觀瞻」，如是，其法律效果僅為「工務局得核發建築執照」而已，全體委員會並未被賦予作成准予單獨建築之權限，故本件被告依畸零地使用規則第12條第4款規定作成系爭決議，實屬建議方案之提出而已，並未強制原告應將其建築基地與之畸零地合併後始得建築並請領建築執照云云。惟查，原告所有之申請地原本可單獨建築，然因臨接系爭畸零地始限制其建築，故原告之建築基地申請建造執照前，須先與畸零地所有權人協議，協議不成申請畸零地調處會調處，調處不成再申請全體委員會議審議（協議、調處結果亦須經全體委員會議審議），故畸零地調處會全體委員會議審議為原告申請建造執照之法定程序。又依畸零地使用規則規定，送交畸零地調處會全體委員會議為決議，旨在提出解決雙方已無法協商成立之土地利用方案，非僅建議性質而已，否則豈非無濟於事，再次浪費人力、物力，並滯延土地之使用，而損及人民權益，是被告上開主張，核無足採。
(四)綜上所述，被告作成原處分（即系爭函），係屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告請求撤銷，為有理由，應予准許；另原告訴之聲明第二項請求判決被告應作成准許申請地單獨建築之處分部分，因被告之畸零地調處會尚未實質審查申請地是否符合畸零地使用規則第12條規定之要件，事證尚未臻明確，且此涉及畸零地調處會之專業判斷，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本院之法律見解作成決定，原告此部分請求為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 鍾 啟 煒法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 28 日
書記官 徐 偉 倫