臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第59號105年6月2日辯論終結原 告 兆亨事業有限公司代 表 人 李正祥（董事）訴訟代理人 郭雨嵐 律師
呂紹凡 律師謝祥揚 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 林光彥 律師輔助參加人 內政部代 表 人 葉俊榮（部長）訴訟代理人 廖耀東
陳富義李志祥輔助參加人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間建築法事件，原告不服本院中華民國104年1月28日102年度訴字第1328號判決，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第270號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：輔助參加人內政部（下稱參加人內政部）代表人原為陳威仁，於本件訴訟進行中變更為葉俊榮，茲據參加人內政部現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷二第382至385頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告就臺北市○○區○○段0小段00、00、00地號等3筆土地（下稱系爭土地）申請建造執照設置加油站（下稱系爭加油站），經被告於民國96年2月6日核發96建字第0066號建造執照（下稱系爭建造執照）。嗣被告認系爭土地設置加油站對故宮保存文物有潛在危害，而依行政程序法第123條第5款規定，以96年11月27日北市都建字第09662886600號函廢止系爭建造執照。原告不服，循序提起行政爭訟，經本院97年度訴字第1366號判決撤銷訴願決定及該行政處分，並經最高行政法院99年度判字第807號判決駁回被告所提上訴而確定在案。嗣輔助參加人臺北市政府（下稱參加人臺北市政府）以99年8月27日府都規字第09936597600號公告實施「配合國立故宮博物院〈下稱故宮〉『大故宮文創園區計畫』暨本市外雙溪地區都市計畫通盤檢討案」辦理禁建案禁建書圖，並自99年8月28日零時起生效。原告自99年9月8日起即向臺北市建築管理處及被告申請繼續施工，經被告函復否准，原告乃提起訴願，被告前揭否准處分遭訴願決定撤銷。參加人臺北市政府乃以101年10月19日府都建字第10102447700號函（下稱參加人臺北市政府101年10月19日函）復原告略以，禁建案期限至101年8月27日期滿，請逕依建築法相關規定辦理在案。嗣參加人臺北市政府以102年5月13日府都規字第10201401200號公告實施「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」（下稱系爭都市計畫通盤檢討案），系爭土地使用分區原為加油站用地，已變更為交通用地（遊客中心），被告審認系爭建造執照核准用途「加油站」已妨礙變更後之都市計畫，爰依建築法第59條第1項規定，以102年5月15日北市都建字第10262844500號函（下稱原處分）命起造人即原告、承造人漢霖營造股份有限公司及監造人劉佳鑫建築師事務所應立即停止施工。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院102年度判字第1328號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院104年度判字第270號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠都市計畫法第7條業已明定主要計畫僅係作為擬定細部計畫
之準則，不得作為都市計畫實施之依據，必待細部計畫發布後，始發生建築法第58條、第59條或其他建築管制之效力，被告以主要計畫已公告為由，命原告立即停工，顯屬違法。
又被告未說明系爭加油站如何妨礙變更後之都市計畫，亦未說明其命原告停工之裁量依據，且系爭加油站實不宜作為交通用地（遊客中心），更未妨礙變更後之都市計畫。再者，系爭加油站於主要計畫實施前，業已完成全部5樓之屋頂板勘驗，其主體結構業已完成，僅部分細節工程尚未完成，依臺北市都市計畫施行自治條例第22條之反面解釋及參加人內政部63年8月6日台內營字第595212號函釋、參加人內政部所屬營建署85年2月26日營署建字第01696號函釋（下稱營建署85年2月26日函釋）意旨，系爭加油站仍得依原有用途繼續施工及申領使用執照。
㈡另參加人臺北市政府101年10月19日函及被告101年12月20日
北市都建字第10171724700號函（下稱被告101年12月20日函）已准許系爭加油站復工，原告因此復工興建，並於102年4月2日完成全部5樓屋頂板勘驗，然被告於系爭加油站之主體結構完成後，竟命原告立即停工，顯違反誠信原則及信賴保護原則。且本件並無涉公益考量，自應賦予存續保障之效果，准許原告繼續施作剩餘之細節工程。參加人臺北市政府擬定系爭都市計畫通盤檢討案前，並未依規定先進行計畫區之基本調查及分析推計，系爭都市計畫通盤檢討案顯然欠缺實證基礎，純為擬定機關為達妨礙系爭加油站興建之目的，恣意妄斷所為之決定。況自本件歷史發展脈絡及事實背景，已足證系爭都市計畫通盤檢討案顯係針對系爭加油站而來，並以辦理都市計畫之名，達禁止系爭加油站合法營運之目的，已違反禁止恣意及禁止不當聯結等行政法上重要原則。
㈢依都市計畫法第20條第1項第1款規定，首都的主要計畫由內
政部核定，轉報行政院備案。同條第3項規定，第1項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。惟參加人內政部並未將系爭都市計畫主要計畫報請行政院備案，系爭都市計畫通盤檢討案已違反都市計畫法第20條第1項第1款及第3項規定之法定程序，在法定程序不備的情形下，參加人臺北市政府直接公告施行系爭都市計畫通盤檢討案已違反法律規定。
㈣系爭都市計畫將系爭加油站土地變更為交通用地之遊客中心
係為達到兩個需求，一是提供旅遊服務資訊，一是提供自行車旅遊服務，然依本院現場勘驗結果，由故宮牌樓以步行方式走至系爭加油站單程步行時間約7分鐘，如果計入往返步行時間及詢問時間也要2、30分鐘，並不便於遊客使用，系爭都市計畫雖有配合大故宮計畫規劃之考量，惟縱使大故宮計畫能如期完成，旅客動線也存在於故宮牌樓、故宮正館，以及故宮牌樓、大故宮園區之間動線相互連接，但系爭加油站位置是偏離大故宮計畫的動線，因此就算大故宮計畫能完成，系爭加油站位置也不適用作遊客中心。由故宮廣場週邊至系爭加油站之人行道是非常狹窄，也不適合自行車車道的闢建。系爭都市計畫通盤檢討案，顯然未能全面考量系爭土地周邊之交通、文教、康樂等設施現況，率爾將系爭土地變更為遊客中心，然依系爭土地周邊現況可知，自行車服務有其安全疑慮，益見系爭都市計畫通盤檢討案，顯然欠缺周延規劃、全盤考量，僅係為阻撓原告興建系爭加油站而倉促擬定，與都市計畫法第3條規定之意旨，顯不相符等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告及參加人臺北市政府則以：㈠依都市計畫法第26條第1項規定可知，立法者有意授予行政
機關本其專業及事實作成判斷之餘地，法院基於權力分立原則，原則上應尊重行政機關之決定；有關都市計畫之擬定及變更，均須經都市計畫委員會審議通過，屬踐行計畫確定程序之行政計畫，系爭都市計畫通盤檢討案經嚴謹程序、多元參與者、專業決策者之合議制委員會通過，具有專業性及多元機關判斷餘地之法理基礎及正當性基礎，應賦予其判斷餘地，法院應予尊重，系爭都市計畫通盤檢討案之適當性及合理性，實非行政訴訟應審理之範圍。
㈡系爭都市計畫通盤檢討案為參加人臺北市政府依都市計畫法
第18條至第21條法定程序，擬定、公開展覽、審議、層報核定並依同法第26條第1項規定公告實施，以因應不同時期都市規劃方向及產業型態；系爭土地原為加油站用地，係參加人臺北市政府於76年6月2日公告實施「修訂外雙溪附近地區細部計畫（通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」所設，距系爭都市計畫通盤檢討案102年5月13日公告實施已有25年之久，背景事實已有重大變更，參加人臺北市政府乃依據都市發展現況，考量外雙溪周邊重要景點遊客量眾多，正常遊客步行可及範圍內無任何旅遊服務中心，俟大故宮計畫完成，預估將衍生龐大旅遊資訊服務需求，有提供旅遊服務之重要性及急迫性，加上配合永續人本交通政策，計畫於本地區交通用地提供旅遊資訊、休憩及自行車旅遊等複合式服務，結合西側至德公園整體規劃設計，設置系爭遊客中心；100年2月25日公開展覽「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」時，系爭土地係為配合設置瑰寶大道自行車專用道中繼站，自加油站用地變更為交通用地，俟經參加人內政部都市計畫委員會審議決議變更為「交通用地（遊客中心）」；系爭都市計畫通盤檢討案業就計畫容納人口、土地使用計畫、公共設施計畫交通運輸計畫、都市安全與防災、觀光遊憩計畫等項目，依據發展情況，參考人民建議作必要變更，並對非必要之公共設施用地變更其使用，應屬合法。本件交通用地（遊客中心）之劃設，考量原加油站用地中，有86％為財政部國有財產署所管之公有土地，僅14％為私有土地，對土地所有權人權益衝擊及私益之侵害較低，且系爭土地半徑3公里範圍內已有6間加油站，原都市計畫規劃之加油站使用需求已大幅降低，而非屬必要之公共設施，予以變更用途合乎土地利用之最大效率，與比例原則、公益性及必要性無違；系爭土地距後方住宅區甚近，復鄰近故宮，確實不適合設置加油站。再者，系爭都市計畫通盤檢討案區域內，系爭土地周邊機關用地、公園用地、綠地用地等鄰近地區土地使用狀況均不適宜作為交通用地（遊客中心）使用，原告所稱之臺北市○○區○○段0小段00、00地號土地雖為私人土地，惟已於76年6月2日變更為機關用地（公共設施用地）供故宮使用，並非閒置土地，故不宜作為交通用地（遊客中心）使用，且與都市計畫法第42條「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之規定不符。系爭都市計畫通盤檢討案非僅包含系爭土地，尚包括故宮南側、私立衛理女子高級中學臨至善路側綠帶、至善路2段西側等，並非針對原告，且系爭都市計畫通盤檢討案係考量國家關鍵政策「大故宮計畫」、外雙溪地區既存旅遊資訊服務需求、參加人臺北市政府推動永續、人本交通政策等因素，合於適當性及合理性之要求，亦無違禁止恣意原則及不當聯結禁止原則。
㈢原告於前審主張主要計畫僅係作為擬定細部計畫之準則，不
得作為都市計畫實施之依據等語，顯無理由，蓋都市計畫中公共設施用地分為主要計畫及細部計畫2層，供全部計畫地區範圍使用之公共設施用地係於主要計畫中擬定；本件交通用地（遊客中心）於系爭都市計畫通盤檢討案中，係作為全市遊客中心使用，屬都市計畫法第15條第1項第8款規定供作全部計畫地區範圍使用之主要計畫層級公共設施用地，無待細部計畫發布即生建築法第58、59條規定或其他建築管制之效力，被告無須待細部計畫核定發布，即得依建築法第59條第1項規定命原告立即停工；參加人內政部所屬營建署85年2月26日函釋所示者，係於細部計畫發布前，主體構造已完工之建物，得按原申請建造執照時之法令辦理變更設計，且不得加重妨礙都市計畫，本件系爭加油站並未涉及辦理變更設計，且已妨礙變更後都市計畫內容，被告依據建築法第59條第1項規定命原告停工，於法有據。至於參加人內政部之都市計畫委員會作成決議，關於系爭都市計畫中需擬定細部計畫之部分為「文化創意專用區」，該部分乃屬都市計畫法第32條第1項所稱各項使用分區之特定專用區，與本件「交通用地（遊客中心）」係屬二案，該項決議與系爭土地無關，與系爭加油站用地變更土地使用分區案間，亦無辦理先後之順序問題等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人內政部則以：臺北市士林區外雙溪地區自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，至善路兩側土地使用未能符合都市發展需求，且預計實施之大故宮計畫將使該地區面對龐大且多面向之旅遊服務需求，有必要配合故宮及未來發展進行整體規劃，參加人臺北市政府爰依都市計畫法第26條規定辦理系爭都市計畫通盤檢討案，該案依法定程序作成議決，應無不法。又依司法院釋字第156號解釋，系爭都市計畫通盤檢討案並非就個別具體事件之處理，而係對一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，非屬行政處分等語。
並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有系爭都市計畫通盤檢討案、大故宮計畫綜合規劃報告書、臺北市○○區○○段○○段00、00地號土地地政資料、系爭土地周邊地形圖及地籍圖、參加人臺北市政府100年2月25日府都規字第10030095701號公告、被告100年3月18日舉辦系爭都市計畫通盤檢討案說明會資料、參加人臺北市政府都市計畫委員會101年1月19日第632次委員會會議紀錄及4次專案小組會議紀錄、參加人內政部都市計畫委員會102年3月12日第799次會議紀錄、參加人內政部102年5月6日台內營字第1020804997號核定函、系爭都市計畫通盤檢討案計畫書圖公告資料、系爭建造執照、原處分、訴願決定（本院卷一第43-93、245-270、271-276、362-363頁、本院卷二第18-20、22-33、97-136頁、本院卷一第119-133頁、第241頁、本院卷二第71-73頁、前審卷第320、22、23-27頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院104年度判字第270號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核本件爭點為：系爭都市計畫通盤檢討案是否合法？被告以系爭加油站業已妨礙系爭都市計畫通盤檢討案，而依建築法第59條第1項規定命原告停止施工，有無違誤？系爭加油站之興建是否有妨礙系爭都市計畫通盤檢討案之情事？原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則？茲分別論述如下。
八、本院判斷如下：㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政
府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關因都市計畫或區域計畫之變更，對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物，如有妨礙變更後之都市計畫或區域計畫者，得令其停工，另依規定，辦理變更設計。（第2項）起造人因前項規定必須拆除其建築物時，直轄市、縣（市）（局）政府應對該建築物拆除之一部或全部，按照市價補償之。」建築法第2條第1項、第59條分別定有明文。次按「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」都市計畫法第3條、第26條及第40條亦有明文規定。
㈡次按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定
計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫法第26條第1項定有明文，而「……主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟，始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」則經司法院釋字第156號解釋理由書闡述在案。準此，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，固非行政處分，而不得直接對之提起撤銷訴訟。然查依都市計畫法第26條規定擬定之定期通盤檢討都市計畫變更案，雖非行政處分，但屬於抽象之法規命令，人民於依據該抽象法規命令作成之具體行政處分案中，自得一併對該抽象命令即系爭通盤檢討之都市計畫是否違法請求救濟，否則人民對該都市計畫案永無救濟機會，自有違有損害就應有救濟途徑之法律原則。
㈢本件被告因系爭都市計畫通盤檢討案發布後，認原告於系爭
土地興建中之加油站建物，與系爭土地變更後都市計畫之交通用地使用目的已無法相容，有妨礙變更後都市計畫之情事，而系爭建造執照核准用途「加油站」已妨礙變更後之都市計畫，依建築法第59條第1項規定，命原告應立即停止施工。是系爭都市計畫通盤檢討案適法與否，實為原處分是否具合法性之前提。本件原告主張：系爭都市計畫通盤檢討案不符都市計畫法第3條第1項規定，顯非適法，認系爭都市計畫通盤檢討案為違法，原處分即失所附麗，亦屬違法云云。準此，本院對系爭都市計畫通盤檢討案是否合法，自應加以調查審酌：
1.按行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強而有力；反之，即可能大幅減低。至於計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。查「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。……」、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。……。」分別為都市計畫法第8條、第13條第1項及第20條第1項第2款所規定。依此，直轄市政府對直轄市之主要計畫有擬定權，而內政部對之則有核定權。又「都市計畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。」、「（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第1款及第2款派聘之委員，總合不得超過委員總人數2分之1。但內政部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市政府依第3項第3款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項）各級都市計畫委員會應有熱心公益人士2人擔任委員。」亦分別為各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3、4、5、6項所明定。顯見都市計畫委員會之審議決定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此，行政法院審查參加人內政部就都市計畫變更所為核定之合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情形外，應尊重內政部都市計畫委員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷。
2.經查，參加人臺北市政府以100年2月25日府都規字第10030095701號公告公開展覽系爭都市計畫通盤檢討案（見本院卷二第18至21頁），被告於100年3月18日舉辦系爭都市計畫通盤檢討案之說明會，有系爭都市計畫通盤檢討案公開展覽說明會辦理情形紀錄單、說明會簡報、傳單及現場照片在卷可證（見本院卷二第22至33頁），被告並將民眾於說明會之意見送交臺北市都市計畫委員會審議。公開展覽期滿後，經參加人臺北市政府都市計畫委員會101年1月19日第632次委員會議審議修正通過，有該次會議紀錄在卷為憑（見本院卷二第97至136頁），其中決議：「（三）至德園西側加油站用地依委員建議變更為交通專用區，未來發展為結合旅遊資訊、自行車維修、餐飲等服務之專用區，使用項目及使用強度等則於細部計畫訂定。」（見本院卷二第101頁）並經參加人臺北市政府以101年3月14日府都規字第10130100800號函送計畫書、圖報請核定，經參加人內政部都市計畫委員會專案小組於102年1月31日聽取參加人臺北市政府簡報第4次會議中六、出席委員初步建議意見：「（二)變更主要計畫內容：……（2)本案土地面積為830平方公尺，其中716平方公尺（約86% )為國有（財政部國有財產署管有）、114平方公尺（約14%)為私有（兆亨事業有限公司所有），經財政部國有財產署列席代表補充說明，尊重各級都委會審議結果。惟本案土地部分陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定。」（見本院卷一第239頁）。嗣後，案經參加人內政部都市計畫委員會102年3月12日第799次委員會議審議決議變更「加油站用地」為「交通專用區」，有該次會議紀錄在卷可稽（見本院卷一第119至121頁），並經參加人內政部102年5月6日台內營字第1020804997號函核定（見本院卷一第241頁），參加人臺北市政府遂以102年5月13日府都規字第10201401200號公告實施，同時送參加人內政部備查（見本院卷一第43至93頁、第135頁)。經核系爭都市計畫通盤檢討案，參加人臺北市政府業依都市計畫法之規定擬定、公開展覽後，送請臺北市都市計畫委員會審議通過，並報請參加人內政部核定後公布實施，於法並無不合。
3.原告雖主張：系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都市計畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，不合法定程序云云。惟按都市計畫法第20條第1項第1、2款規定：
「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定」。然都市計畫法第20條係於62年9月6日全文修正公布施行，其立法理由為簡化都市計畫核定程序，便利人民建築（見本院卷二第239頁），而自都市計畫法第20條公布施行後，參加人臺北市政府相關主要計畫案經參加人內政部核定後，即函請參加人臺北市政府發布實施，無報請行政院備案之情形，有參加人內政部核定函附卷可證(見本院卷二第243至252頁），且臺北市為直轄市，臺北市主要計畫案適用都市計畫法第20條第1項第2款之規定，無須報請行政院備案，亦未違背都市計畫法第20條簡化都市計畫核定程序之立法理由。再者，都市計畫法第20條第1項第1款雖有首都之用語，惟我國現行憲法並無關於首都所在地之明文規定，僅有使用「中央政府所在地」之用語，而且在實務運作上，應無引用都市計畫法第20條第1項第1款規定之都市計畫案件……等情，亦據參加人內政部105年5月5日台內營字第1050806253號函在卷可稽（見本院卷二第230至231頁），足證我國現行憲法並無關於首都所在地之明文規定，原告雖主張參加人內政部前部長李鴻源曾對外公開說明我國首都即為臺北市等語，惟此僅為其個人見解，且並未說明其法律依據，尚難以其個人發言，遽認臺北市之都市計畫即應適用都市計畫法第20條第1項第1款之規定，況臺北市為直轄市，並無爭議，依都市計畫法第20條第1項第2款之規定，臺北市主要計畫案經參加人內政部核定後，即函請參加人臺北市政府發布實施，本即符合都市計畫法之規定，是系爭都市計畫通盤檢討案之審議程序乃依法為之，合法性並無疑義。原告主張系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都市計畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，而不合法定程序云云，並無足採。
4.次查，參加人內政部都市計畫委員會（成員詳如會議簽到簿，見本院卷一第136頁）於102年3月12日第799次會議決議：「主要計畫變更一覽表編號3 (原編號5)擬變更加油站用地為交通專用區，請依下列各點辦理：（一）本會專案小組研提『本案土地部分陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定』之建議意見，經相關陳情人列席說明及委員充分討論後，同意依臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號函送評估表（如附表）辦理，請納入計畫書敘明。」及其附表「臺北市政府評估至善路北側、至德園西側基地之未來使用評估表（臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號函）」之綜合評估表示：「經綜合考量公共利益、環境相容、交通衝擊等面向後，本府評估本基地作為交通用地（遊客中心）可滿足最大公共利益，並與周邊環境相容，衍生交通並以綠色工具、大眾運輸工具為主，環境衝擊較低，至於私有土地所有權人權益部分可依相關法規予以補償，另結合毗鄰公園用地整體規劃設計，透過建築設計提高環境相容性，提供旅遊資訊及自行車服務，發揮土地使用最大效能，故建議本基地以變更為『交通用地（遊客中心）』為最佳之土地使用方案」（見本院卷一第119至122頁），並於該次會議審決修正通過系爭都市計畫通盤檢討案。足認參加人內政部為系爭都市計畫通盤檢討案之核定，係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，行政法院為司法審查時，應尊重其所為之專業判斷。原告未指摘參加人內政部有何未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情事。準此，系爭都市計畫通盤檢討案之決定乃具有極高度的程序上之嚴謹性、參與者之多元性以及決策者之專業性，經二級（即參加人臺北市政府及內政部）都市計畫委員會基於其專業判斷，以合議制方式通過，其所具有專業性及多元機關判斷餘地之法理基礎及正當性基礎，法院應尊重其判斷餘地，原告自難僅因其不同意該都市計畫，即恣意指摘系爭都市計畫通盤檢討案為違法。
5.復按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之計畫緣起即載明：「本市士林區外雙溪地區都市計畫自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，至善路兩側現有之土地使用部分未能符合都市發展需求，影響地區發展及都市景觀。鑒於文化創意產業已經成為全球都市競爭的主要指標，典藏豐富國寶文物的故宮博物院深具文化創意產業發展能量……爰本府配合故宮博物院提出『大故宮計畫』之契機，通盤檢討該地區之土地使用……預期大故宮計畫施行後，將帶動更多國內外旅遊人次，加上鄰近士林官邸及區內中影文化城、故宮博物院、順益臺灣原住民博物館等觀光景點，促使本地區將面對龐大且多面向之旅遊服務需求，爰有必要配合故宮博物院現在及未來發展進行整體規劃，在維護既有環境及人文資源下，就土地使用、公共設施、交通運輸等面向作通盤合理之檢討，提供相對應之高品質旅遊場域及生活環境，進而提升本市旅遊服務品質，帶動更大的觀光效益，並促使外雙溪地區有更良善之發展。」，及計畫範圍包含士林區臨溪里、福林里、翠山里、岩山里等部分地區(見本院卷一第187頁），足見系爭都市計畫通盤檢討案係因士林區外雙溪地區自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，參加人臺北市政府為維護該區生活環境品質，並促進都市之永續發展，考量外雙溪及周邊地區重要景點（其中包含故宮、士林官邸公園、順益臺灣原住民博物館及陽明山國家公園等）之旅遊服務需求，並配合大故宮計畫而擬定。且觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之相關重大建設計畫，產業面計畫有1.雙L型文化創意產業軸帶區計畫，其係結合士林臺北藝術中心，沿中山北路串連臺北市立美術館、計畫興建中之臺北市城市博物館、婚紗設計街區至舊議會現址改建之臺北音樂廳等；2.「大故宮計畫」整體發展可行性計畫，其係主要以臺北市○○區○○路○段劃分「故宮博物院院區」及「故宮文化創意產業園區」等兩大部分。另景觀面計畫：塑造故宮瑰寶大道計畫，係規劃完整動線並調整路型、塑造獨特之都市景觀空間。交通面計畫：臺北捷運環狀線（北環段），係規劃環狀線全長34.8公里串連大臺北地區12條捷運線等（見本院卷一第189頁背面），前開計畫益證系爭都市計畫通盤檢討案並非僅為大故宮計畫擬定，且具有通盤檢討及變更使用之公益需求。再者，觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之發展定位及規劃原則，其計畫目標除（一）配合故宮規劃大故宮計畫外，尚有（二）配合地區實質發展需求，結合地區豐富文教設施及山水景觀資源，鼓勵發展文化創意、會議展覽、觀光遊憩、藝文展演、教育進修等產業，並支援複合型商業服務，及（三）重新檢討地區公共設施配置及公共服務品質。(四）配合休閒產業發展及綠色交通策略之推動，建構綠色交通服務，針對不同使用者之需求，分級提供良好之大眾運輸及轉乘、自行車、步行等。（五）以達成城市美化、產業提升、環境保護與節能減碳之永續發展目標。另其發展定位係依士林區之生活機能，區分五大生活圈，其中外雙溪生活圈之發展構想為「休閒、遊憩、文教、居住」，帶動該地區成為文創產業發展重鎮（見本院卷一第190頁背面至第191頁）。從而，系爭都市計畫通盤檢討案確係維護該地區獨有之自然環境資源及提升環境景緻、改善現有居住環境品質、促進都市永續發展，以故宮為核心，維繫區域內各據點之人文、歷史、生態觀光資源而擬定，並非僅限大故宮計畫，且具有通盤檢討及變更使用之公益需求。復觀諸系爭都市計畫通盤檢討案之本計畫檢討後效益，系爭土地確實有變更使用之效益，擷取主要內容簡述之：1、商業區服務水準檢討：……將於細部計畫中檢討調整故宮路至故宮間住宅區之使用項目，放寬部分商業行為，進駐以活化商業活動及輔助文化創意園區發展。2、公園用地服務水準檢討：查本計畫範圍內主要計畫公園及綠地劃設約有39公頃，約占總計畫面積170公頃之23%，高於100年度臺北市民每人享有公園綠地面積5.15平方公尺。3、國小用地服務水準檢討：……以士林全區進行檢視，則除天母國小、三玉國小外，其餘國小用地均達教育部頒每生享有校地面積最低標準（每生10.67平方公尺）……。4、國中用地服務水準檢討：本次通盤檢討範圍內設有至善國中，經檢視至善國中符合教育部頒每生享有校地面積最低標準（每生17.77平方公尺）。5、文化創意專用區服務效益：本次通盤檢討範圍內設有文化創意專用區，以故宮既有文化底蘊為發展利基，透過土地資源整合及文化氛圍總體營造，集結文化能量，產生聚集效益，創造全民共有、共享的多元藝文空間，並以文化創意結合城市行銷，形塑出城市的文化內涵，以及可深刻體驗的文化風景，藉此吸引國內外的文化觀光客，展現出臺北市的國際競爭力與獨特性，更藉由特色的文創產品與服務，帶動城市的行銷與觀光……帶動臺北市總體觀光產業經濟效益1130億元。6、交通用地（遊客中心）服務效益：……本用地配合故宮及外雙溪地區觀光遊憩之整體發展，提供旅遊諮詢、展示、休憩及自行車旅遊等服務，採複合式型態經營……以及紓解周邊地區觀光人潮及提供旅遊諮詢服務等需求，並將結合西側至德園公園用地，整體規劃設計，提供遊客及自行車旅遊戶外之遊憩空間。……另本基地面臨至善路風櫃嘴（自行車挑戰熱門路線）必經之路，西側為雙溪河濱自行車道，且鄰近美麗華及士林地區公共自行車租賃站，配合租賃系統……支援士林地區公共自行車營運後勤……營造自行車友善環境（見本院卷一第198頁背面至第199頁）。由上足見依系爭都市計畫通盤檢討案之計畫檢討後效益所示，商業區服務、國中用地服務水準、文化創意專用區服務、交通用地服務並重，並非僅限大故宮計畫，且系爭土地確實有變更使用之效益。再者，依參加人內政部所提，陳情人張０禮、周０彬、徐０陽、吳０明、李０志、黃０聖、周０婷等均表示加油站設置具有危險性，對故宮危害甚大不宜繼續建置，希望為交通用地遊客中心之設置等語（見本院卷一第126頁背面至第129頁背面）。從而，參加人臺北市政府依都市計畫法第26條第1項之規定，並依據士林區發展情況，參考上開陳情人之建議作必要之變更，確係基於民意及公益需求擬定並發布實施系爭都市計畫通盤檢討案，具有合理性及適當性，已就一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。
6.原告雖主張：參加人臺北市政府擬定系爭都市計畫通盤檢討案前，並未依規定先進行計畫區之基本調查及分析推計，且依本院現場勘驗結果，系爭加油站並不便於遊客使用，偏離大故宮計畫的動線，系爭加油站位置不適用作遊客中心，故宮廣場週邊至系爭加油站之人行道非常狹窄，不適合自行車車道的闢建，系爭都市計畫通盤檢討案，顯然未能全面考量系爭土地周邊之交通、文教、康樂等設施現況，益見系爭都市計畫通盤檢討案，顯然欠缺周延規劃、全盤考量，僅係為阻撓原告興建系爭加油站而倉促擬定，違反禁止恣意及禁止不當聯結等原則云云。然查：
⑴參加人臺北市都市計畫委員會之專案小組於審議期間即
至系爭都市計畫通盤檢討案之現場會勘，有會勘通知單在卷為憑（見本院卷二第216頁），嗣經臺北市都市計畫委員會專案小組現場會勘評估後，認為系爭土地鄰近住宅區及故宮博物院，確不適合設置加油站，故系爭都市計畫通盤檢討案之決定，係經臺北市都市計畫委員會經其現場會勘及詳細討論後而作成決定，並無原告所指未依規定先進行計畫區之基本調查及分析推計。
⑵系爭都市計畫通盤檢討案係就外雙溪地區為通盤之區域
檢討，依該都市計畫之變更內容，係就整個外雙溪地區之土地使用作大面積通盤性之規劃，除故宮東側、衛理女中北側10筆地號土地、故宮路至善路交叉口、至德園西側及雙溪河道（復興橋至望星橋及劍南橋以北）外，尚包括故宮南側、私立衛理女子高級中學臨至善路側綠帶及至善路二段西側（憲兵隊辦公室）等（見本院卷一第53頁背面至第55頁），故原告主張系爭都市計畫通盤檢討案係針對系爭加油站用地所為，已非可採。
⑶且系爭加油站用地係基於參加人臺北市政府76年間公告
實施之都市計畫案所設，該主要計畫迄通盤檢討時已逾25年之久，其背景事實早已有重大變革。又自77年開放加油站民營化後，原由政府劃設加油站用地以供開闢加油站之需求已大幅降低，原告就系爭加油站用地於94年申請設立時，於附近方圓3公里之範圍內，已設置西歐加油站、福林加油站、大直加油站及芝山加油站，因而與劃設系爭加油站用地之背景因素亦已有大幅度之改變。縱然系爭土地區域近年來遊客人數增加，惟在附近已陸續增設加油站之情況下，已足以滿足因遊客增加之加油需求，更何況加油站之設置並非限於開車路線之終點處，一般駕駛人係於出發時或油料將盡時就近加油，而非到了旅遊目的地才加油。因此，民眾對於系爭加油站之使用需求亦已減低，系爭加油站用地確屬非必要之公共設施用地。故參加人臺北市政府在配合系爭通盤檢討區域及鄰近區域之發展情況下，基於促進士林區域之觀光發展及滿足民眾遊憩需求之公益，將系爭加油站用地納入系爭都市計畫檢討土地使用之項目中，並依據發展現況將系爭土地變更為交通用地（遊客中心），與都市計畫法第26條第1項規定之立法意旨相符，並非針對系爭加油站用地所為，並未違反禁止恣意原則及禁止不當聯結原則，原告前揭主張，自無足採。
⑷再依本院於105年3月4日至現場勘驗結果，臺北市○○
區○○段0小段00地號上有民宅隔圍牆與至德園相鄰，另一側為馬路（至善路2段113巷），5小段79地號位於對面至德園入口右側，以圍牆圍起之一塊草地上置有棚架、竹籬等情，有勘驗筆錄在卷為憑（見本院卷二第149頁），前開兩筆地號土地為私人土地（見本院卷一第271至第276頁），且已有民宅，另該二筆地號土地於76年6月2日變更為機關用地（公共設施用地），供故宮使用，係屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地，故不適宜作為交通用地（遊客中心）。且該兩筆地號土地面積共計1081平方公尺，均屬私人土地，土地形狀不方整，為三角形之狹長形土地（見本院卷一第277頁），難以規劃利用，亦不適宜作為交通用地（遊客中心）使用。而系爭土地即同小段80、81、117地號等3筆土地，面積約830平方公尺變更為交通用地（遊客中心），其中80地號為私有，面積114平方公尺（約占14%），餘為國有，面積716平方公尺（約占86%）（見本院卷一第195頁背面），兩者相較以系爭土地對於私益的侵害程度較小，最符合前開規定。另至善段5小段76地號之位置，大約位於馬路汽車停車處、電線桿及部分道路上，由系爭加油站以步行方式走至大故宮計畫用地於故宮路與至善路2段交叉口處，有一建物為臺北市政府工務局水利工程處北區管理站使用，大故宮計畫用地緊鄰至善路2段，北側作停車場使用，南側為原衛勤學校，該校現已遷離有部分作為故宮的替代役宿舍使用，停車場於勘驗當日停滿遊覽車等情，亦據本院勘驗屬實，製有勘驗筆錄在卷可稽（見本院卷二第149至第150頁）。足見同小段76地號土地已開闢為道路使用，常有自故宮離開之大型遊覽車及小型巴士行駛經過，亦屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地，又由系爭加油站以步行方式走至大故宮計畫用地於故宮路與至善路2段交叉口處，有一建物為參加人臺北市政府所屬工務局與水利工程處北區管理站使用，亦非閒置土地，自不適宜作為交通用地（遊客中心）使用。此外大故宮計畫用地（指至善路南側部分）北側供停車場使用，勘驗當日為周五平日，即已停滿遊覽車，假日更為一位難求，南側亦已作為故宮替代役宿舍使用，故該土地現已由故宮所規劃開闢使用，未來亦將配合行政院秘書長101年6月11日院臺文字第1010031636號函所准依改制前行政院經濟建設委員會所決議之大故宮計畫，進行故宮文化創意產業園區之闢建，係屬已指定其使用目的之土地，並非閒置土地（見本院卷一第293頁至309頁）。原告主張系爭都市計畫通盤檢討案未考量系爭土地周邊之閒置用地及其他機關用地，有違都市計畫法第3條之規定，亦違法益考量及比例原則云云，尚無足採。
⑸原告主張大故宮計畫環境影響評估主管機關業已裁示暫
停該計畫環境影響評估程序，大故宮計畫是否能據以實施，仍重大疑問，系爭都市計畫通盤檢討案顯未顧及大故宮計畫之審查進度云云。惟查，故宮已於104年10月1日檢送大故宮計畫環境影響評估報告書初稿予行政院環境保護署審議，後續將依行政院環境保護署審查結果修正大故宮計畫並提報綜合規劃書予行政院審議等情，業據故宮以104年11月20日台博秘字第1040012683號函復及提出附件資料在卷（見本院卷一第293至第309頁），足見大故宮計畫確實籌備進行中，非處於構想階段，原告前揭主張，亦非可採。
⑹原告復主張：系爭加油站並不便於遊客使用，偏離大故
宮計畫的動線，系爭加油站位置不適用作遊客中心，故宮廣場週邊至系爭加油站之人行道非常狹窄，不適合自行車車道的闢建云云。惟查，系爭交通用地（遊客中心）之設置，其所設定之服務對象並非僅限於乘車之遊客，尚包括步行及騎乘自行車之遊客，因而遊客參訪動線固然有可能係在離開故宮之時經過該遊客中心，亦可能係在進入故宮時經過該遊客中心。另就自行車使用特性而言，無論自外雙溪東側山區（如風櫃嘴、汐萬路等）返程騎士、未來公共自行車往雙溪河濱自行車道騎士或自捷運士林站往來旅客等，系爭遊客中心地點均更符合其使用動線及需求，原告前揭主張，尚無足採。由上足見，系爭都市計畫通盤檢討案自程序面及實體面，均屬合法，尚無原告所指違法之情事。
㈣被告以系爭加油站業已妨礙系爭都市計畫通盤檢討案，而依
建築法第59條第1項規定命原告停止施工，有無違誤？
1.按建築法第59條第1項規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關因都市計畫或區域計畫之變更，對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物，如有妨礙變更後之都市計畫或區域計畫者，得令其停工，另依規定，辦理變更設計。」復按都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。
三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」、第44條規定：
「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」
2.系爭都市計畫通盤檢討案係屬抽象法規命令，業經本院認定合法，已如前述，被告自得以系爭都市計畫通盤檢討案為違反建築法第59條所為原處分之依據，從而系爭加油站是否有妨礙系爭都市計畫通盤檢討案，乃為兩造所爭執。
3.經查，依都市計畫法第42條第1項之規定，於都市計畫地區範圍，按該區域實際情況所需，就其人口、土地使用、交通等現況及未來發展之趨勢，分別設置不同使用目的之公共設施用地，除法令另有規定外，公共設施用地應依其指定之使用目的利用之。另同法第44條亦明定，加油站應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。查本件因參加人臺北市政府依都市計畫法第26條第1項之規定，於102年5月13日府都規字第10201401200號公告實施之系爭都市計畫通盤檢討案（見本院卷一第43至93頁、第135頁)，將系爭原「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」，故系爭土地之使用目的已自加油站變更為供作全部計畫地區範圍所使用之交通用地及遊客中心使用，系爭土地於都市計畫變更前後係使用於不同種類之公共設施。變更後之「交通用地（遊客中心）」依系爭都市計畫通盤檢討案所載係供旅遊諮詢服務、展示、休憩及自行車旅遊服務（如停車、車輛租賃、調度及零件設備送廠檢修、維護等）之使用（見本院卷一第51頁背面、第53頁背面、第57頁），主要係配合外雙溪及周邊地區旅遊服務需求為目的，所規劃設置提供各類旅遊諮詢、展示、休憩及自行車旅遊等各項服務，其使用用途係供行人及自行車旅遊諮詢及各項服務之用；系爭加油站之使用目的，可預期會有汽機車大量進出，且需設置加油站油槽、油槍、加油島等設施。兩相比較，兩者之使用目的即有所扞格。原告於系爭土地興建中之加油站建物，與系爭土地變更後都市計畫之使用目的已無法相容，而屬無法在系爭土地上合法使用之建物，且系爭都市計畫通盤檢討案在龐大觀光需求之整體規劃下，為提供旅遊資訊、休憩及自行車旅遊等複合式服務，而將系爭加油站用地變更為交通用地（遊客中心），倘系爭土地遭加油站設施所占用，將無法興建及提供前開多元旅遊服務之設施，足認該施工中之建築物即系爭加油站建物，即有妨礙變更後都市計畫之情事。從而，被告對系爭土地興建中之系爭加油站建物，以系爭建造執照核准用途「加油站」已妨礙變更後之都市計畫，乃依建築法第59條第1項規定，以原處分命原告應立即停止施工，核諸上開規定，於法並無不合。並無原告所指恣意妄斷、裁量濫用之違法。
4.原告雖主張都市計畫法第7條業已明定主要計畫僅係作為擬定細部計畫之準則，不得作為都市計畫實施之依據，必待細部計畫發布後，始發生建築法第58條、第59條或其他建築管制之效力，被告以主要計畫已公告為由，命原告立即停工，顯屬違法云云。經查：
⑴按都市計畫法第7條固然規定：「本法用語定義如左：
一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。……」惟觀之被告作成原處分所依據之建築法第59條第1項規定，主管建築機關因都市計畫之變更，對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物，如有妨礙變更後之都市計畫者，即得令其停工，不以細部計畫之發布為必要。又主要計畫既為擬定細部計畫之準則，則細部計畫之內容必不逾越主要計畫之範疇，是原告主張被告以主要計畫已公告為由，在細部計畫未發布前即命原告停工，顯屬違法云云，並非可採。
⑵次按都市計畫法第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬
定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。」查系爭都市計畫通盤檢討案已就系爭土地原計畫為「公園綠地」變更新計畫為「交通用地（遊客中心）」之檢討原則、變更理由及補充說明等記載甚詳，其就系爭土地使用分區變更後所容許使用之項目說明已甚為明確（見本院卷一第53頁背面），依上開主要計畫之記載，足資認定原告於系爭土地上興建之系爭加油站建物，有妨礙變更後之系爭都市計畫通盤檢討案，無待於細部計畫之發布。原告主張建築法上之效力源於土地使用分區之管制，又該土地使用分區管制既非主要計畫書之應記載事項，自應依都市計畫法第22條第1項之規定，訂定細部計畫後始生土地使用分區管制及建築法上之效力云云，洵屬無據。
⑶至原告提出最高行政法院87年度判字第70號、99年度判
字第644號判決之意旨，主張實施都市計畫須再擬定細部計畫以作為依據，若細部計畫之擬定未能經核定，則無法僅憑主要計畫即可進行都市計畫之實施等語。惟查，原告所提出之上開2件最高行政法院判決意旨，細繹其內容，前者係指於都市計畫區域內已有合法使用之建物，此建物不因嗣後擬定之細部計畫而成為違法使用；後者則係涉及土石採取專用區之都市計畫變更，且經臺灣省都市計畫委員會會議決議，以附帶應另行擬定細部計畫並完成法定程序等條件為要件，經核與本件案情有所不同，自難比附援引，作有利於原告之認定。
5.原告又依參加人內政部所屬營建署85年2月26日函釋：「本案如其建築物主要構造係在該細部計畫發布前已完工，依上開法條及函釋，得按原申請建造執照時之法令規定辦理變更設計；惟變更設計時不得有增加原核准總樓地板面積及變更使用性質加重妨礙現有都市計畫之情形」（見訴願卷第38頁），主張本件尚未發布細部計畫，系爭加油站仍得繼續施工等語。惟查，依該函釋所示，係指於細部計畫發布前，主體構造已完工之建物，得按原有申請建造執照時之法令辦理變更設計，且該變更設計不得加重妨礙都市計畫。然本件系爭加油站尚未完工並未涉及變更設計之辦理，且其因已妨礙變更後之都市計畫內容，被告始依建築法第59條第1項規定，命原告立即停工，故本件所涉情況與前開函釋所示之內容相異，本件並無適用該函釋之餘地。
6.原告另主張參加人臺北市政府於主要計畫公開展覽期間及101年1月19日第632次委員會審議已自承本案應擬定細部計畫作為實施都市計畫之依據，又參加人內政部都市計畫委員會針對本件亦具體指示依都市計畫法第7條規定，主要計畫為擬定細部計畫之準則，細部計畫為實施都市計畫之依據，因而本件應待細部計畫核定發布後，始能實施都市計畫及建築管制等語。惟查，系爭都市計畫通盤檢討案業經臺北市都市計畫委員會召開專案小組審查會議針對通案性議題進行討論，嗣經參加人內政部都市計畫委員會審議通過，再經參加人內政部核定，始由參加人臺北市政府據以公告實施。原告所提系爭都市計畫公開展覽內容所載之都市計畫辦理程序，及參加人內政部都市計畫委員會之會議紀錄之記載，僅係都市計畫法第7條第1款及第2款規定之重申，並非表示被告依系爭都市計畫通盤檢討案及建築法第59條第1項規定所作成之原處分，必須待細部計畫核定發布後始得為之，故原告上開主張亦非可採。
7.原告另主張針對「大故宮計畫」之核心部分即「文化創意專用區」，仍尚待參加人臺北市政府都市計畫委員會審定細部計畫後，再行核定主要計畫，被告竟在大故宮計畫尚未核定、參加人臺北市政府尚未擬定細部計畫前即命原告停工，因而原處分有恣意濫用審議程序及判斷之違法等語。惟查，參加人內政部都市計畫委員會就系爭都市計畫通盤檢討案中「文化創意專用區」原則同意變更，但應俟細部計畫審定後，始核定主要計畫部分(見本院卷一第123頁背面及第124頁)，而系爭都市計畫通盤檢討案將系爭加油站用地變更為「交通用地（遊客中心）」，則為參加人臺北市政府配合大故宮計畫，就外雙溪整體區域而為整體評估後，為提供旅遊諮詢、展示、休憩及自行車旅遊等服務所劃設之公共設施用地，系爭加油站並未位於「文化創意專用區」之範圍內。因此，「文化創意專用區」細部計畫之審定與系爭原加油站用地變更土地使用分區，兩者並無辦理先後順序之問題，尚難據以指稱原處分有恣意濫用審議程序及判斷之違法等情事，故原告此部分之主張，亦不足採。
8.原告復主張系爭加油站於主要計畫實施前，其主體結構業已完成，僅部分細節工程尚未完成，依臺北市都市計畫施行自治條例第22條之反面解釋及內政部函釋意旨，系爭加油站仍得依原有用途繼續施工及申領使用執照云云。經查：
⑴按臺北市都市計畫施行自治條例第22條規定：「都市計
畫分區使用核定發布前，已領有建築執照尚未動工或已動工但未完成一樓頂板之建築物，有違反分區使用之用途規定者，得由市政府通知限期重新申請變更用途。」此一規定係就都市計畫分區使用核定發布前，已領有建築執照尚未動工或已動工但未完成一樓頂板之建物，有違反分區使用之用途規定者為規範，即有該情形者，得由參加人臺北市政府通知限期重新申請變更用途。本件系爭土地上所興建之系爭加油站為完成5樓頂板之建物，非屬前開所謂「已領有建築執照尚未動工」或「已動工但未完成一樓頂板」之建物，並非臺北市都市計畫施行自治條例第22條規範之對象，應無該規定之適用。原告主張依臺北市都市計畫施行自治條例第22條之反面解釋，系爭加油站仍得依原有用途繼續施工及申領使用執照，顯係對法令之誤解，尚非可採。
⑵次按參加人內政部63年8月6日台內營字第595212號函所
述「都市計畫之變更，……。其正在施工中之建築物，如僅完成當層不再繼續施工，而原領建造執照未逾期註銷者，得准許依照原核准之分區規定建蔽率及高度計算辦理變更設計或申領使用執照，……。」（見訴願卷第39頁）。營建署85年2月26日函釋：「……內政部84年4月21日台內營字第0000000號函規定：『凡建築物於興工前或施工中申請變更設計時，其申請變更設計部分，如不妨礙都市計畫或區域計畫有關公共設施用地之劃設。……仍得適用原建造執照申請時之法令規定。』是本案如其建築物主要構造係在該細部計畫發布前已完工，依上開法條及函釋，得按原申請建造執照時之法令規定辦理變更設計；惟變更設計時不得有增加原核准總樓地板面積及變更使用性質加重妨礙現有都市計畫之情形。
」（見訴願卷第38頁）。觀之前開參加人內政部函文之內容，其法律效果僅係「得准許依照原核准之分區規定『建蔽率』及『高度』計算辦理變更設計或申領使用執照」，並非如原告所言「正在施工中之建築物仍得依原有建築執照繼續施工」；上開營建署之函釋係就其建築物主要構造係在該細部計畫發布前已完工，得按原申請建造執照時之法令規定辦理變更設計。前揭之函文均就因都市計畫使用分區變更，對已領有建造執照者，如何辦理變更設計一事為闡釋，原告據以主張其得繼續興建系爭加油站，尚難採憑。
9.原告復主張依「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」第3條規定，高架道路用地及停車場用地，均可供加油(氣)站使用；且參加人內政部84年5月23日台內營字第0000000號函亦明確指出「其中除停車場用地外，高架道路、道路、車站等三項用地，似亦可視為交通用地」（見前審卷第267至269頁），是系爭土地縱變更為交通用地，於法規上確實仍有可能興建加油站云云。惟查，參加人內政部上開函釋係針對公共設施用地(停車場用地除外)，按該部訂定之都市計畫公共設施用地多目標使用方案（因行政程序法施行，內政部於92年6月27日訂定發布「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」表明授權依據都市計畫法第30條第2項，並於92年7月17日發布停止適用本使用方案）規定獎勵民間投資興建停車場者，得否視為獎勵民間參與交通建設條例所獎勵之交通用地範圍，以適用該條例第10條規定所核釋之意見。而本件依參加人臺北市政府公告實施之系爭都市計畫通盤檢討案之公共設施計畫所示，系爭土地由供設置「加油站」使用之加油站用地變更作為「遊客中心」使用之交通用地，係用以提供旅遊、展示、休憩及自行車旅遊服務（路線指引、遊憩資訊諮詢、租賃、維修等），並結合西側至德園公園，整體規劃設計，提供遊客及自行車旅遊戶外之休憩空間，已詳述如前，並非上開「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」第3條或都市計畫公共設施用地多目標使用方案所規定供設置「高架道路」、「(汽車)停車場」使用之高架道路用地或停車場用地，原告援引與本件無關之上開辦法及內政部函釋，主張系爭土地於變更為交通用地（遊客中心）後，於法規上仍可能興建加油站，進而指摘原處分云云，亦無足取。
10.原告另主張參加人臺北市政府101年10月19日函、被告101年12月20日函均准許系爭加油站復工，原告因此復工興建並完成主體結構，被告卻又命原告立即停工，顯已違反誠信原則及信賴保護原則云云。經查：
⑴參加人臺北市政府於99年8月27日公告實施「配合國立
故宮博物院『大故宮文創園區計畫』暨本市外雙溪地區通盤檢討案辦理禁建案」禁建書圖，禁建期間為自公告實施日起2年（見前審卷原證9，下稱系爭禁建案），故系爭禁建案係於101年8月27日到期。而參加人臺北市政府101年10月19日函，係原告依參加人內政部「新訂擴大變更都市計畫禁建期間特許興建或繼續施工辦法」向參加人臺北市政府申請繼續施工，參加人臺北市政府以上開函文函復原告，以系爭禁建案至101年8月27日期滿，請原告逕依建築法相關規定辦理(見前審卷原證15)；被告101年12月20日函則係針對原告申報系爭建造執照工程1樓板勘驗乙案，函復「經台灣省土木技師公會鑑定無結構安全顧慮；另施工圍籬大門鏽蝕、防溢座尺寸等不符規定事項業依『臺北市建築物施工中妨礙交通及公共安全改善方案』改善完成並檢附照片，本局同意繼續施工」(見前審卷原證17)。
⑵然原告於系爭禁建案公告實施後，曾於99年9月8日向被
告申請系爭建造執照工程興建加油站復工，被告以99年10月27日北市都建字第09980018700號函復時，已明確告知原告【……查目前仍在本府99年8月27日府都規字第09935448600號函公告「配合國立故宮博物院『大故宮文創園區計畫』暨本市外雙溪地區都市計畫通盤檢討案公告公開徵求意見案」】公開徵求意見，現階段如予復工，將有牴觸都市計畫草案之虞(見前審卷被證6說明：四、)。嗣原告復於99年11月2日依「新訂擴大變更都市計畫禁建期間特許興建或繼續施工辦法」第5條第2項第3款規定申請復工，被告以100年5月25日北市都建字第10011731500號函回復時，業於主旨欄揭示「為避免將來都市計畫發布實施後致貴公司蒙受損失，請暫緩復工」之旨意(見前審卷被證7)。且原告於系爭都市計畫通盤檢討案公告公開徵求意見期間曾提出提案內容，經評估結果並納入通檢辦理(見前審卷被證12附件1-7，即前審卷被告證物卷第65頁)。
⑶綜上，參加人臺北市政府雖曾以101年10月19日函、被
告以101年12月20日函准許系爭加油站復工，然原告係明知系爭加油站之繼續興建，將有違系爭都市計畫通盤檢討案，其仍執意復工，應有預見系爭加油站可能因系爭都市計畫通盤檢討案而導致其蒙受停工之損害。據此，原告主張原處分有違反誠信原則及信賴保護原則，顯無理由。況建築法第59條第2項訂有在一定條件下按照市價補償之規定（原處分說明二亦明揭斯旨），被告復說明目前正辦理協議價購中，倘予徵收，亦係採市價補償（見本院卷二第307頁），已兼顧原告之信賴利益，附此敘明。
11.原告聲請傳訊證人馮正民之待證事實係參加人內政部所屬都市計畫委員會審議委員作成審議之經過，惟此為行政機關作成決定之內部程序，無對外公開之必要，且應以最後作成之行政措施或決定判斷其合法性，故原告聲請傳訊證人馮正民證明待證事實，並無調查之必要，附此敘明。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以系爭土地已由加油站用地變更為交通用地（遊客中心），系爭加油站之興建將有妨礙系爭都市計畫通盤檢討案，乃依建築法第59條第1項規定，命立即停止系爭加油站之施工，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 23 日
書記官 鄭 聚 恩