臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第70號
104 年9 月10日辯論終結原 告 李美華訴訟代理人 張夫韓 律師被 告 內政部警政署代 表 人 陳國恩（署長）訴訟代理人 黃永孝
蔡緯遠楊博淞上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國103年9 月23日台內訴字第1030228633號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第1712號裁定駁回原告之訴，原告提起抗告，經最高行政法院104 年度裁字第935 號裁定廢棄原裁定發回審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告內政部警政署之代表人原為王卓鈞，於訴訟進行中變更為陳國恩，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國103 年5 月22日向被告提出申請書，主張其係陳情案之利害關係人，依行政程序法第46條第1 項規定，申請複印與陳情案相關之被告102 年3 月25日警署督字第1020074040號函、102 年5 月24日警署督字第1020095133號函、102 年4 月12日警署督字第1020073853號函、102年5 月29日警署督字第1020094158號函等四函文。被告以10
3 年6 月12日警署督字第1030105516號函（下稱原處分）覆以：「按行政程序法第3 條第3 項第7 款，對公務員所為之人事行政行為，不適用該法之行政程序，旨揭函文係針對臺中市政府警察局所為之人事行政行為，無涉台端權利或法律上利益，台端所請礙難同意。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟，經本院以103 年度訴字第1712號裁定駁回原告之訴。原告不服提起抗告，經最高行政法院以104 年度裁字第935 號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原告係以政府資訊公開法第9 條請求訴之聲明所載之四函文
，而被告以政府資訊公開法第18條第1 項第3 款認本件政府資訊係政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。惟按最高行政法院102 年度判字第746 號揭櫫: 「倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，仍應公開之…」而本件被告及內政部均認上開四函文係因原告之陳情案之調查結果，而台中市政府警察局逕將該調查結果採為懲處原告配偶之依據，是以上開四函文因屬行政機關意思決定作成之基礎事實，故因非屬函稿或簽呈意見本身而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，仍應公開之，而不該當政府資訊公開法第18條第1 項第3款之客體。
㈡被告於答辯狀中記載: 「…查系爭函內容之調查報告其內容
既包括陳情多名員警疑似言行不當調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處等資料，…」由是可知被告已自認上開四函文內容僅係陳情案件的調查結果，且亦自認陳情案件已經結案，而對原告配偶記大過的服務機關係台中市政府警察局亦非警政署，所以警政署其實根本沒有根據陳情案件的調查結果做任何意思決定就結案了，又政府資訊公開法第18條第3 項係規定: 「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」故必須要以該政府機關有做成意思決定為前提，如果該政府機關沒有做成意思決定的行政行為，自然也沒有所謂意思決定前或後的問題，而本案警政署對於陳情案調查結果僅是直接結案而無為任何意思決定，且從其直接結案的行為可知，也並無於將來擬定意思決定的可能，且陳情調查報告顯然是對於事實的記載，並非簽呈或函稿本身，並無涉及洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊之可能，故不該當本款得限制或不予提供政府資訊的要件。被告之抗辯顯無理由。
㈢政府資訊公開法主要係保障人民知的權利為目的，而該法所
謂之政府資訊已明文規定於同法之第3 條，故只要符合政府資訊公開法之政府資訊要件而不具同法第18條第1 項各款應限制或不予公開之情形，即應准許人民之申請以保障其知的權利。另被告指稱本案原告請求複印之資料與公共利益、公共事務之參與無關，惟公共利益與公共事務之參與內容空泛且易流於主觀，且難以操作，所以才需要其他條款的輔助，以充實其內涵，被告刻意捨政府資訊公開法第3 條等具體明確之條文不用，而以其主觀認知詮釋公共利益與公共事務，其主張自不可採。
㈣另被告稱本案原告無當事人適格係屬誤解，因為原告係受被
告行政處分之相對人，其認為自身知的權利受被告違法拒絕處分侵害自然有提起課予義務訴訟之適格。原告於本件訴訟僅爭執本案不符合政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之情形，並無爭執保訓會之決定，且原告非再申訴程序之當事人亦無權爭執保訓會之決定，故被告主張原告仍爭執保訓會再申訴決定之主張並不可採，且原告係請求存在於被告內部之政府資訊而非請求保訓會之卷宗資料，縱兩者可能持有相同之政府資訊，仍無礙原告向被告請求政府資訊之權，蓋因原告無權向保訓會申請閱覽卷宗，且被告亦無權要求原告之配偶必須向保訓會閱覽卷宗後供原告知悉，是被告之答辯均不可採。
㈤被告並無為任何行政決定，則即無立法理由所述於政府資訊
公開前或後會因洩漏決策過程之思辨意見而導致不同意見者受攻訐的情形，故原告申請上開四函文即無合於政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定之可能。再者既原告僅依法請求上開四函文關於原告陳情之事實調查結果，而不涉決策過程之思辨意見，訴外人台中市政府警察局所屬公務員即無可能因提供該事實而受到影響，蓋本來事實就只有一種可能，不像意見須經由個別公務員價值判斷以及溝通並據以決策，是本件被告所辯均不足採等情。
並聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告對於原告
103 年5 月22日申請，應作成准予提供複印被告102 年3 月25日警署督字第1020074040號函、102 年5 月24日警署督字第1020095133號函、102 年4 月12日警署督字第1020073853號函及
102 年5 月29日警署督字第1020094158號函等四函文之行政處分。
四、被告則以：㈠行政程序法第3 條第3 項第7 款規定：「下列事項，不適用
本法之程序規定：…七、對公務員所為之人事行政行為。」第46條第1 項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」政府資訊公開法第18條第
1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」㈡原告為釐清訴外人遭懲處事實，原依行政程序法第46條第1
項規定，以利害關係人身分向被告申請複印與陳情案相關之上開四函文。經查，按行政程序法第3 條第3 項第7 款規定，係針對並非行政處分之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置所定，又該款對公務員所為之人事行政行為不適用行政程序法之程序規定，係指限於公務員身分得喪變更以外之人事行政行為始有適用（參照最高行政法院99年度判字第276 號判決）。故檢視懲戒決定可知，其懲戒內容為核予記一大過，未逾越上開規定所定限於公務員身分得喪變更以外之人事行政行為始有適用之懲處範圍。又按上開規定及判決之意旨，既然上開四函文均為懲戒決定作成之判斷依據，應與懲戒決定作一致性認定其性質，亦屬針對非行政處分之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，適用行政程序法第3 條第3 項第7 款規定。依最高行政法院102 年度判字第746 號判決：「…行政程序法第46條係規範行政機關為特定行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定…倘當事人或利害關係人對行政機關否准閱覽卷宗之請求不服者，僅得依行政程序法第174 條規定，於對實體決定聲明不服時一併聲明之；不得單獨就該否准閱覽卷宗之決定聲明不服（如提起訴願）。」已揭示同法第46條第1 項規定所定，當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之規定，屬對實體決定聲明不服時一併聲明之程序權規定，且得申請之期間，限於該特定行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前。查本件保訓會對再申訴所為之決定，並無得對之提起訴願（或相類程序）及行政訴訟以資救濟之規定（參照公務人員保障法第77條規定），職是之故，按當事人或利害關係人已無對懲戒決定為實體決定聲明不服之權利，自無依同法第46條第1 項規定併為主張程序權申請閱覽相關卷宗之餘地。又依司法院大法官釋字第491 號解釋：「公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。」已揭示公務員身分得喪變更以外之人事行政行為不適用行政程序法之行政程序規定，無違該號解釋意旨，是原告已不得依行政程序法規定申請閱覽上開四函文。
㈢原告指稱應依政府資訊公開法等相關規定提供上開四函文。
按政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」又依最高行政法院102 年度判字第746 號判決：「政府資訊公開法第18條第
1 項第3 款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，…所指意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；…如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1 項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供…再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明…已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開；而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，是知，政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意。」之判決意旨，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，故除對公益有必要者外，政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用。上開四函文內容之調查報告其內容既包括陳情多名員警疑似言行不當調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處等資料，其資料涉及政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之調查報告及證據，核屬政府資訊公開法第18條第1 項第3 款所規定資料，且檢視上開四函文內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料乃有整體性，難以切割予以公開，無涉公益性並無公開必要性。故被告拒絕提供予原告複印系爭函，於法洵屬有據，並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原處分否准原告之申請，是否適法。
六、經查：㈠「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府
資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」及「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」為政府資訊公開法第1 條、第3 條、第
5 條及第18條第1 項第3 款所明定。㈡本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，且有原告
103 年5 月22日提供政府資訊申請書、原處分及內政部103年9 月23日台內訴字第1030228633號訴願決定影本等附於本院卷及原處分卷在卷可稽，應認為真實。
㈢本件原告為釐清其配偶遭懲處之事實，原依行政程序法第46
條第1 項規定，以利害關係人身分向被告申請複印與懲處案相關之上開四函文，有原告申請書影本附於原處分卷可稽。惟行政程序法第46條係規範行政機關為特定行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定，倘當事人或利害關係人對行政機關否准閱覽卷宗之請求不服者，僅得依行政程序法第174 條規定，於對實體決定聲明不服時一併聲明之，不得單獨就該否准閱覽卷宗之決定聲明不服。當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之規定，屬對實體決定聲明不服時一併聲明之程序權規定，且得申請之期間，限於該特定行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前。原告之配偶對於該懲處案保訓會就再申訴所為之決定，不得提起訴願或其他救濟程序，自無依行政程序法第46條第1 項規定併為主張程序權申請閱覽相關卷宗之餘地。況且原告之配偶遭懲處，原告既非當事人，亦非利害關係人，僅因夫妻關係而有事實上之利害關係，亦不得依上開規定申請閱覽相關卷宗。被告否准其申請，於法並無違誤。
㈣原告於本件訴訟審理中，雖改稱其係依政府資訊公開法第9
條之規定申請閱覽卷宗，其所持理由，已與原來之申請案不同，最高行政法院104 年度裁字第935 號裁定發回意旨認本院應就原告此部分之主張為審理，本院自應受其拘束。惟政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，所指意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言。如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1 項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供，再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事。是知政府資訊公開法第18條第1 項第
3 款之規定，於機關作成意思決定前後均有其適用，始符法意。上開四函文內容之調查報告，其內容包括陳情多名員警疑似言行不當之調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處等資料，其資料涉及政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之調查報告及證據，核屬政府資訊公開法第18條第1 項第3 款所規定之情形，且無涉公益性，並無公開必要性。且上開四函文內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料，具有整體性，難以切割予以公開。被告拒絕提供予原告複印，於法洵屬有據。
㈤綜上所述，原告之主張，為不可採。從而，被告所為處分，
並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求判命被告作成准予提供複印其102 年3 月25日警署督字第1020074040號函、102 年5 月24日警署督字第1020095133號函、102 年4 月12日警署督字第1020073853號函及102年5 月29日警署督字第1020094158號函等四函文之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 洪 遠 亮法 官 徐 瑞 晃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 17 日
書記官 林 苑 珍